自由贸易港建设背景下海南沿海船舶治安管理研究

邓丽艳，王子立，韦 炜

中国人民警察大学(广州) 移民管理学院，广东 广州 510663

一、引言

2020年6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》发布，中共中央、国务院明确提出“支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”[1]。这是2018年9月国务院《关于印发中国(海南)自由贸易试验区总体方案的通知》之后，国家赋予海南经济特区改革开放的最新使命。作为我国实施全面深化改革和试验最高水平开放政策的“试验田”，海南要建设成为我国的“三区一中心”，即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，迎来了前所未有的重大机遇。

海南省(海南本岛)海岸线总长1 944.35千米，环岛有70多个优质海湾，600多个热带海岛，管辖约200多万平方公里的“蓝色国土”，管辖省内各类渔船4万余艘，涉及省内渔船民8万余名。海南管辖海域渔产丰富，据2017年初步调查：我国南沙海域渔业资源蕴藏量约为180万吨，年可捕量50万至60万吨，名贵和经济价值较高的鱼类有20多种；中沙、西沙海域中层鱼资源量为0.73亿至1.72亿吨，乌贼现存资源量为400多万吨，年可捕量约为300万吨，是我国当前乃至未来可以利用的大宗战略海洋生物资源[2]。在海南全方位大力推进改革创新，探索建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制，下大力气破除阻碍生产要素流动的体制机制障碍背景下，沿海船舶治安管理主动服务于海南自由贸易港建设大局，将面临各种新挑战和新要求。伴随着海南全面开放、高度自由、高度便利格局加快形成，在深化简政放权、放管结合、优化服务改革要求下，海南沿海船舶治安管理在不断完善社会治理体系和法治体系中，构建起自由贸易港建设背景下沿海船舶治安管理“新警务”是公安机关亟待解决的重要课题。

二、自由贸易港建设背景下海南沿海船舶治安管理的重要意义

(一)海南沿海船舶治安管理事关我国国家安全

海南岛位于我国最南端，北屏大陆，南瞰南海，是扼守海上安全的南大门，与东南亚多个国家在地缘上相近、在人文上相通。海南岛面向的南海地区，是沟通太平洋与印度洋、亚洲与澳洲的交通要冲[3]，是我国国家安全的天然屏障和重要出海口及战略通道。我国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，但是与部分邻国存在海上争议，其中5个国家与海南毗邻。截至目前，我国仅于2004年与越南完成了北部湾划界。海南省的沿海船舶治安管理面临复杂的国家间因素。部分海上邻国侵略、侵入我国海洋国土的野心从来没有停止，一些国家的渔船有组织、有目的、大规模侵入我国南海海域非法生产作业的情况在不同时期内呈现频发、多发态势，活动范围不断向海岸靠近。仅以越南渔船侵犯海南岛内水、领海和专属经济区为例，南海战略态势感知智库(SCSPI)于2020年1月启动越南渔船跟踪监视项目，依托船舶自动识别系统(Automatic Identification System)的商业数据，持续跟踪越南渔船进入我国南海非法捕捞数据[4]，如图1所示。

图1 2020年越南渔船侵渔数量(艘次)

2020年越南渔船非法侵渔数量在7月份达到最高峰702艘次，全年达到4 142艘次，单月平均达到345艘次。因为AIS(船舶自动识别系统)信号等多种因素，船舶自动识别系统的单月数据存在一定偏差，但是结合现实情况来看，这些数据仍然具有重要参考价值。比如越南渔船活动区域经常处于我国驻守在广东及海南的海空军进出远海大洋的部分重要通道附近，部分渔船甚至抵近到中国军事基地的目视距离。鉴于越南“渔船—民兵”体制，根据越南2009年《民兵自卫队法》，海上民兵自卫队属于民兵骨干力量，需要接受定期训练和军事化管理，所以绝对不能把越南在南海的侵渔活动等同于一般的非法捕捞行为。

2014年，习近平在第五次全国边海防工作会议上提出，要坚持把国家主权和安全放在第一位，贯彻总体国家安全观，周密组织边境管控和海上维权行动，坚决维护领土主权和海洋权益，筑牢边海防铜墙铁壁。海南自由贸易港建设离不开安全的周边环境，沿海船舶治安管理处于抵御安全风险的前沿，必须主动融入国家边海防建设全局。

(二)海南沿海船舶治安管理事关海洋经济发展效益

海南省坐拥得天独厚的海洋资源。在自由贸易港建设背景下，海南省正在努力深化渔业供给侧结构性改革，统筹协调推进养殖、捕捞、加工、流通、休闲渔业等产业的融合发展。2020年海南省政府工作报告指出，“加快以三亚港为核心、海口港为补充的邮轮母港建设，大力发展游艇产业，做大海洋特色旅游”，“鼓励渔民‘往岸上走、往深海走、往休闲渔业走’，发挥三沙等市县大吨位渔船作用，扩大远海渔业规模，支持深海网箱养殖和休闲渔业发展”。2020年1月1日开始施行《海南游艇租赁管理办法(试行)》，截至2020年8月，海南已建成运营游艇码头14个、泊位2 312个、游艇产业链相关企业150余家、已登记游艇747艘[5]。2020年1月至7月，海南游艇出海共5.2万余艘次，搭乘游艇出海34.7万余人次[6]。平均每艘游艇出海6至7人，1月至7月乘坐游艇出海人次在238万左右。2019年海南省发改委印发《海南省休闲渔业发展规划(2019—2025年)》，推出“五个一”休闲渔业重点工程，即创建认定一批全国精品休闲渔业示范基地，创建一批海钓赛事基地，创建一批休闲渔业小镇和美丽渔村，创建一批有影响力的赛事节庆活动，投放一批清洁能源休闲渔船。2018年国家发改委和农业农村部联合编制《全国沿海渔港建设规划》，在全国规划建设10大沿海渔港群，93个渔港经济区，其中在海南规划建设“海南岛沿海渔港群”和“南海渔港群”。“海南岛沿海渔港群”建设6个渔港经济区，分别为渔业生产服务、休闲渔业、休闲旅游功能，融合渔港、渔镇、渔村一体发展，担负水产品交易、水产品加工、渔船避风、滨海旅游等任务；“南海渔港群”主要承担避风抛锚和渔业补给服务，打造面向南海的现代渔港群。

汇聚在港口码头、休闲渔村、沿海沿岸的各类人员、物资、信息等构成了沿海船舶治安管理的对象要素。准确、动态把握沿海船舶治安管理对象运行规律，运用系统方法，以人员管理为核心，保证沿海沿岸安全有序，是确保休闲渔业、游艇业、养殖业等行业优质健康发展的关键。

(三)海南沿海船舶治安管理事关自由贸易港封关后的关键问题

海南省原省长刘赐贵在多个重要场合强调“海南自贸港全岛封关后最重要的是防止走私”。2020年8月海南破获一起冻品走私案，涉及走私无合法来源的鸡爪、猪脚、牛肉等冻品5 000多吨，开展抓捕行动30多次，抓获犯罪嫌疑人21人。2019年，海南省高级人民法院依法公开审理一起走私普通货物案，涉案走私团伙15人，走私柴油6 291吨，涉案价值4 105万余元，偷逃国家税额1 510万余元。近年来，海南查获的大宗走私案大多采用外籍货船从境外装运走私物品进入我国海域，再通过小型船舶、套牌船舶或者改装流动渔船等运输、过驳、岸接等方式走私入境。与我国其他地区相比，海南的反走私工作将面临更为严峻的挑战，防范和管理面临多重压力，既要管流进，又要管流出，既要防设关地风险，又要防非设关地风险，既要防传统走私形态，又要防新业态带来的未知隐患等。为保证自由贸易港建设环境，必须坚决打击利用国家给予的关税优惠政策和便利条件进行各种走私违法犯罪活动。

2020年6月海南省颁布《海南自由贸易港建设总体方案》，提出“坚决打击走私，维护市场秩序。加快完善社会管理信息化平台，构建近海、岸线、岛内三道防控圈，实现对进出岛人流、物流、资金流的全天候全方位动态监管”[7]。2020年4月1日起施行的《海南省反走私暂行条例》，旨在构建反走私工作长效机制，建立起与海南自由贸易岛建设相适应的权责明确、配合有序的反走私综合治理体系。沿海船舶治安管理是打击走私的前沿阵地和重要组成部分，对沿海岸线、沿海地区、港口码头以及船舶、渔船民开展治安管理的效果直接影响着打击走私实效。根据《海南省反走私暂行条例》，查缉使用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶进行走私的行为，查缉走私高发区域、重点渠道、走私相对集中的运输工具、货物、物品集散地和经营场所是海上严防、岸边严守打击走私的重要措施。

三、自由贸易港建设背景下海南沿海船舶治安管理形势分析

(一)海南以制度集成创新引领自由贸易港建设，沿海船舶治安管理制度建设迎来重要契机

习近平对海南自由贸易港建设作出重要指示强调，要把制度集成创新摆在突出位置，高质量高标准建设自由贸易港[8]。2020年10月，海南省出台了《海南自由贸易港制度集成创新行动方案和任务清单(2020—2022年)》，围绕党政机关设置、职能权限、管理方式等制度集成创新，精简行政许可、深化“极简审批”的制度集成创新，法治化的制度集成创新，社会治理的制度集成创新等，制定出台60项制度创新任务清单。制度集成创新，是海南自由贸易港政策制度体系的鲜明特点，是海南自由贸易港建设的根本遵循，“创新”和“集成”是制度建设的两个关键点。“创新”重在突破旧观念、旧体制，推动“试验性经验”向“法定性经验”转变，实现“小微创新”向“体系创新”升华，建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的制度体系、法律体系、监管模式和管理体制[9]。“集成”重在剔除不符合时代要求的制度架构，加强地区、部门间的横向协作和纵向联动，打通地区、部门和行业间壁垒，实现法律法规和制度规则的聚合与集成，形成总体性的制度成果和制度体系。作为系统集成改革的一种思路方法，制度集成创新具有系统性、整体性、协同性的特征[10]。

沿海船舶治安管理一方面面临港区和海上管理部门较多、统一指挥管理不足，另一方面面临管理制度、管理依据冗杂交叉，难以形成服务管理合力，与治安管理需求存在较为突出的矛盾。分散的、局部的、零敲碎打式的制度建设已经不能适应沿海船舶治安管理未来发展，制度集成创新为沿海船舶治安管理创新发展提供了契机。突破治安管理领域单一体制的调整和修补，主动推动各方面体制与制度的创新，形成沿海船舶治安管理涉及领域、涉及要素各层次的系统推进是沿海船舶治安管理制度建设的重要目标和重要内容。

(二)海南自由贸易港建设既要“管得住”，又要“放得开”，沿海船舶治安管理模式面临重大调整

建立与自由贸易港发展相适应的现代化社会治理体系，既要“管得住”，又要“放得开”，是海南自由贸易港建设的基本要求。建设高水平的中国特色自由贸易港是一项全新的探索，各类风险和挑战必将相伴而生，且更具复杂性、交织性、全域性[11]。

海南沿海船舶治安管理面临着与自由贸易港建设相同的形势，各种复杂因素、历史遗留问题等交织在一起，不可能独立于海南其他社会治理工作单打独斗，必须以海南自由贸易港整体建设需求为工作要求，主动服务于、服从于自由贸易港建设发展全局，把“管得住”作为前提，把“放得开”作为目标，处理好管理与服务的关系。在社会治理方面，以海南社会管理信息化平台为抓手，海南初步形成了近海、岸线、岛内三道防控圈，实现对社会动态的全天候、全地域、全覆盖的可视化管控[12]。综合运用雷达、AIS(船舶自动识别系统)、遥感卫星、光电、人脸识别等多种前端感知手段，汇聚融合党政军警民等多家数据资源，对全省船舶、车辆、飞行器等开展全面监管，形成全地域覆盖、全要素整合的管理模式。在政府服务方面，海南自由贸易港原则上取消许可和审批，建立健全备案制度，简化职能部门行政干预，促进以部门权力为基础的执法体系向以市场价值规律为基础的监督体系过渡。沿海船舶治安管理既要保安全，又要服务便民，必须重新定位管理与服务的关系，突出服务市场、服务企业、服务群众的职能，努力建立起规范的监管标准和规范制度，主动适应国际规则，重构管理模式，形成与自由贸易港功能培育相适应、与国际通行规则相匹配的管理模式。

(三)贸易投资更加自由便利，沿海船舶治安管理重点对象发生明显变化

海南自由贸易港建设要聚焦贸易投资自由化、便利化，实行以“既准入又准营”为基本特征的自由化、便利化政策，实施“法无禁止皆可为”的负面清单制度。这一制度意味着大幅放宽服务业市场准入，降低外商投资企业的准入门槛，各类企业的经营范围、性质以及组织形式等将呈现多样化发展趋势，沿海地区及其港岙口的治安管理复杂性加剧，不可预见性加强。根据2000年颁布的《沿海船舶边防治安管理规定》，沿海船舶边防治安管理的对象包括在我国领海海域内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶，军用船舶、公务执法船舶、国有航运企业船舶、外国籍船舶除外。对于“船舶”的定义，《中华人民共和国船舶登记条例》(以下简称《船舶登记条例》)明确指出，船舶是指各类机动、非机动船舶以及其他水上移动装置。根据《船舶登记条例》，不能完成船船登记手续，无法取得船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶统称为“三无”船舶。各类“三无”船舶一直是沿海船舶治安管理的重点。为摸清出海船舶数量及基本情况，2019年4月海南省开展了出海船舶备案数据采集会战，在“应采尽采、全面覆盖”要求下，进行了集中数据检查、实地走访等，对船舶实有数量和底数掌握清楚，重点摸清了“三无”船舶情况。凡事预则立，不预则废。在自由贸易港建设背景下，海南大力发展海洋经济、休闲旅游和休闲渔村建设，游艇、帆船、海钓船、腾空船等新型船舶逐渐增多，其船舶性质、船上人员构成、船舶出海活动范围和规律等与传统出海船舶存在显著不同，可能涉及的违法犯罪新方式新趋势还不清晰，今后是沿海船舶治安管理新的重点关注对象。

四、自由贸易港建设背景下海南沿海船舶治安管理的建议

(一)加强顶层设计，在自由贸易港建设框架下谋大局

整合海上执法力量、加强执法协作已经成为世界海上综合执法的主流趋势和通行做法。2020年12月28日，海南省公安厅海岸警察总队正式挂牌成立。海岸警察总队负责海南全省沿海地区社会治安管控和反走私、反偷渡、防回流等工作，包括负责沿海辖区、岸线、港岙口、码头、滩涂等区域治安管控等；负责船舶船员(渔民)治安管理服务工作，组织海岸警察部门协同海警防范打击海上违法犯罪活动等；负责对海南沿海进行闭合式治安管控，协同推进海南自由贸易港沿海立体化治安防控体系建设，开展沿海治安管控军警合作、警地协作，参与省际和涉外警务交流合作等[13]。海南自由贸易港建设背景下加强沿海船舶治安管理，需要解决海上执法“整而不和”的问题，对现有管理体制、管理模式、法律法规和制度规则等进行创新，突破旧观念、旧体制，构建科学规范、系统完备、运行有效的治理体系。抓好顶层设计和系统集成，注重改革的整体谋划、协调推进和联动集成，是沿海船舶治安管理必须坚持的重要原则和方法。

(二)推进法规制度建设，主动参与制度集成创新

根据海南自由贸易港建设规划，“2025年前，要着力打基础、补短板、强弱项，加快落实政策早期安排，为在条件成熟时及时实施全岛封关运作做好准备；2035年前，要全面推进各项政策落地，实现各类要素便捷高效流动，基本形成成熟的自由贸易港制度体系和运作模式”[14]。在企业、个人“法无禁止即可为”与政府“法无授权不可为”大背景下，沿海船舶治安管理立法迎来契机。应提前谋划、主动推动立法工作，通过立法活动赋予沿海船舶治安管理相应执法权[15]，避免零敲碎打式的立法调整，做好与相关涉海部门立法衔接，增强各环节改革的关联性和互动性，在海南自由贸易港制度集成创新背景下开展立法工作。在参与制度集成创新中，坚持在“管得住”的基础上“放得开”，底线是不发生沿海船舶治安管理的系统性风险，把沿海船舶治安管理统筹在建设海南自由贸易港安全屏障的宏观体系中。同时，要避免陷入“一放就乱、一乱就收、一管就死”的不良循环，对创新性立法规定提前开展风险评估和压力测试，及时发现漏洞，扎紧扎密法律的“护栏”，匹配好“管”的能力和“放”的空间，提高精准立法和预见性立法能力。

(三)加大智慧警务投入，形成精准的信息化管理模式

海南自由贸易港正在打造海南社管平台，社管平台接入北斗系统和无人机监控，对进出海南岛的人流、物流、资金流和信息流进行全天候、实时性的精准识别和监管，以全力防范走私、偷渡等各类风险，注重社会治理风险防控。坚决禁止“黄赌毒”，深入开展扫黑除恶专项斗争，确保社会和谐稳定[11]。沿海船舶治安管理原有的信息系统目前处于低使用、低维护状况，不能适应新的管理形势。第一，应创新沿海船舶及渔船民信息备案制度[16]，统计调查信息采集和挖掘分析技术，加强涉海各部门数据信息的关联、碰撞和比对，建立跨部门联动响应。第二，应逐步建立全国统一的船舶治安管理信用标准规范体系，使船舶和渔船民依法依规开展生产、休闲等活动。第三，应努力挖掘数据价值，建立科学数据分析模型，加强信用数据的综合分析和实际运用，利用大数据对沿海船舶及渔船民的行为进行预警式提醒，对沿海船舶进行分类管理，及时发现涉嫌违法的船只和人员，实现船舶治安管理系统特有的价值。

(四)掌握其他自由贸易港沿海船舶治安管理方法，借鉴经验规避风险

海南自由贸易港已经成为我国改革开放、制度创新的高地。“注重协同推进相关领域的改革试验，形成更多的特色化创新成果”[17]，“尽快把更多可复制、可推广的创新成果辐射到周边地区，促进区域联动发展，实现为国家试制度、为地方谋发展的有机结合”[17]，这是海南自由贸易港建设的重要任务之一。自由贸易港建设对我国来说仍是一个新事物，沿海船舶治安管理面临的诸多挑战在海南自由贸易港建设发展背景下被放大。如何在整体发展水平还不高、社会安全管理体制尚未全面建立的条件下，既确保沿海地区安全稳定，又为经济发展创造条件，没有先例可循，也不能照搬照抄国外模式，但是他国经验可以为沿海船舶治安管理创新发展提供思路。新加坡、迪拜、鹿特丹等都是比较典型的自由贸易港，在涉及社会安全立法、机构设置、行政管理、负面清单管理以及相关制度安排等方面有多年尝试。我们既要研究他们的异质性特征，又要研究其管理发展脉搏，真正融入典型自由贸易港“一线放开、二线管住、港内自由”的整体监管模式，为高起点谋划、高标准建设自由贸易港贡献力量。

五、结语

自由贸易港建设是海南沿海船舶治安管理面临的新形势和新挑战。海南沿海船舶治安管理既要守住维护沿海地区安全有序的底线，为自由贸易港建设提供良好稳定的发展环境，又要主动适应新形势、新发展需要，提高站位，统筹全局，为全国沿海船舶治安管理提供可借鉴、可复制、可推广的创新发展模式。