基于“美丽海湾”建设的“三线一单”编制实践——以儋州市环新英湾地区为例

赵玉婷 李亚飞 董林艳 许亚宣 李小敏

(中国环境科学研究院，北京 100012)

“三线一单”是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，“三线一单”以改善生态环境质量为核心，以解决区域突出生态环境问题为目标，框定了生态环境分区管控格局，形成了生态环境管控要求的“整装成套”。“三线一单”具有显著的集成化、空间化、信息化特征，提升了生态环境准入要求的针对性与可操作性。实施“三线一单”生态环境分区管控是深入打好污染防治攻坚战的重要任务，可为推动经济高质量发展提供有力支撑[1]。

“三线一单”作为我国独有的一项制度性的探索工作，目前仅有我国学者探索实践不同区域、不同尺度的“三线一单”编制。其中，省级层面“三线一单”以识别区域整体生态环境保护的关键点和解决环境管理需求为目标[2]，如青海省、浙江省、四川省“三线一单”围绕区域生态系统功能形成具有分区特色的生态环境管控体系[3-5]；市级层面因地制宜注重细化应用。如南京市“三线一单”成功应用到生态环境管理中[6]，南宁市、辽阳市“三线一单”在《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》(以下简称《技术指南》)基础上探索提出更严格的水环境分区管控方案[7-8]；此外，在流域层面[9-10]、园区层面[11]也开展了不同角度的研究。当前大多文献研究聚焦在实践成果的技术流程与成果分享上，且研究对象基本为陆域，基于陆海统筹的“三线一单”探索研究相对较少。

当前，港-产-城发展模式是常见的沿海城市发展模式，海湾既是经济发展的高地、旅游度假的胜地，同时也是海洋生态环境保护的重地，海湾是海洋治理的突破口。儋州市环新英湾地区同时承载着旅游度假、开发区、港口、城镇、农业发展等多个功能，这种情况在沿海地区中并不是个例。以海南省儋州市环新英湾地区为例，探讨在“美丽海湾”建设背景下，基于“三水”(水环境、水生态、水资源)协同治理与陆海统筹原则的“三线一单”划定思路，为其他沿海城市“三线一单”划定提供借鉴。

1 研究区域概况与关键环境问题识别

1.1 研究区域概况

1.1.1 环新英湾地区特征

儋州市位于海南岛西北部，濒临北部湾，发展定位为海南省西部中心城市。陆域土地面积全省第一、人口规模全省第二、海岸线全省第三。新英湾是北部湾伸入洋浦半岛构成的半封闭内湾，面积约50 km2。新英湾与洋浦湾依白马井北侧的水道相互沟通,白马井岸段以东的海湾称为新英湾,岸段以西的海湾则为洋浦湾(见图1)。北门江自东部、春江自东南部注入新英湾内，是流入新英湾的两条最大河流，也是儋州市、洋浦经济开发区的重要供水河流。

图1 新英湾地理位置

1.1.2 环新英湾地区发展格局

环新英湾地区是儋州市产业发展的重要增长极之一，也是儋州市发展与保护矛盾最突出的区域。环新英湾地区集旅游、城市、养殖、工业、港口贸易、生态保护等功能于一体(见图2)。新英湾南部的滨海新区是儋州市城市副中心，规划发展成为海南省西北部地区滨海旅游带的中心，海花岛规划建设世界级国际旅游度假胜地。周边新州镇等沿湾区域以居住和水产养殖为主。新英湾西北部的洋浦经济开发区是海南省唯一的国家级经济开发区，为海南省重要的石化产业基地，距海花岛直线距离约4～5 km。新英湾北部的儋州木棠工业园，规划承接洋浦经济开发区石化下游产业。区域布局以货物运输为主的洋浦港、白马井中心渔港、规划建设海花岛邮轮码头。新英湾湿地作为全国十大滨海湿地之一，湾内红树林生长茂盛，具有独特的海岸湿地和滩涂风光。

图2 环新英湾地区布局

1.2 环境问题分析

1.2.1 污染排放强度高，新英湾海域水质不稳定

根据近10年海水水质监测结果，新英湾海域年均水质保持或优于《海水水质标准》(GB 3097—1997)二类标准，但年内仍有波动，连续出现单次监测达到GB 3097—1997三类或四类水质的状况，超过功能区目标，主要污染因子是活性磷酸盐、无机氮、化学需氧量，主要污染源有洋浦港区工业废水、居民生活污水、船舶含油污水、养殖废水等。

1.2.2 生物多样性降低，湾内生态系统一度退化

受儋州市及洋浦临港工业建设、围填海、滩涂围垦养殖等活动影响，新英湾内近岸海域生物种群数量不断减少，浮游动植物和潮间带生物的生物多样性指数基本呈下降趋势(见图3)。原始红树林生境被割断，形成种类简单、面积小、不连续的孤岛群落，生物多样性水平整体降低。1987—2007年，新英湾内红树林面积呈下降态势，2007年达到近年来的最低值[12]。2007年之后儋州市陆续开展红树林恢复工作，红树林数量上有了一定程度的恢复。

图3 新英湾海域生物种类数及生物多样性指数变化

1.2.3 区域季节性缺水，生态用水存在被挤占风险

区域用水高峰期与丰水期存在逆向分布，冬季是海南省水资源相对较少的季节，但大量游客加上“候鸟人群”的到来，生活用水需求突出，水资源供给呈现季节性短缺特点。儋州市是农业大市，农业用水和生活用水占用水量的87.9%，入湾河流北门江中游规划的天角潭水利工程实施，也将导致下泄流量进一步减少。随着未来水资源需求的增加，存在生态用水被挤占的风险，入新英湾的淡水径流量减少将影响湾内红树林生长发育。

1.2.4 多重战略布局叠加，区域人居环境风险高

根据相关规划，环新英湾地区(含海花岛)规划远期人口总规模将超过50万人。而洋浦经济开发区是海南省临港重化工基地，涉及大量危化品储存，涉及有毒有害物质排放，对环新英湾地区人居环境安全和高品质旅游功能存在潜在威胁。虽然洋浦经济开发区建设在前，但受可发展空间限制，儋州市经济发展与洋浦经济开发区之间的环境冲突隐患处于逐步积累状态，生态环境质量持续改善压力大。

2 资料与方法

2.1 技术路线

儋州市“三线一单”具体技术路线见图4。以解决“重点海湾发展与保护”问题为重点，以建设“美丽海湾”为目标，以资源环境目标与管控对象的空间化为手段，联动近岸海域质量底线与水环境质量底线的确定，突出“保好水”“治差水”“增生态用水”，从水环境、水生态、水资源等角度提出解决环新英湾地区生态环境问题的管控要求，保障区域人居生态环境安全，为儋州市构建全方位生态保障体系。

图4 儋州市“三线一单”技术路线

2.2 技术方法

鉴于生态保护红线与资源利用上线分别来自于自然资源和规划、发改、水利等主管部门的关于红线、总量、强度的要求，“三线一单”的公认技术核心是环境质量底线的确定[13-14]，结合新英湾特点，主要技术方法总结见表1。

表1 主要技术方法

2.3 数据来源

研究数据主要包括基础地理信息数据、规划方案数据、统计调查数据等，具体见表2。

表2 数据来源及用途

3 结果与讨论

3.1 划定结果

3.1.1 儋州市环境管控单元划定结果

儋州市划定环境管控单元116个，分为优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元。优先保护单元指以生态环境保护为主的区域，确保生态环境功能不降低、面积不减少、性质不改变。重点管控单元指涉及水、大气、海域、自然资源等资源环境要素重点管控区域，着力解决突出生态环境问题，强化管控。一般管控单元指除了优先保护单元、重点管控单元的其他区域，落实生态环境保护基本要求，推动环境质量持续改善。儋州市环境管控单元划定结果见图5。

图5 儋州市环境管控单元划定结果

3.1.2 环新英湾地区生态环境要素分区划定结果

环新英湾地区涉及的优先保护单元主要包括陆域与海域生态保护红线，新英湾红树林自然保护区等自然保护地；重点管控单元主要包括滨海新区、海花岛等城镇规划发展区，木棠工业园、王五农产品加工物流园等开发区，港口区、养殖区等开发利用强度高的海域。划定结果见图6。

图6 环新英湾地区生态环境要素管控分区划定结果

3.2 环新英湾地区分区管控方案编制特点

3.2.1 力保入湾水质，协同落实陆海污染减排目标

水环境质量底线划定过程中，为解决湾区特定季节水质不稳定的问题，针对北门江、春江两条入湾河流，进一步加强总量约束。从总量管控角度，按照陆海统筹、因地制宜的原则，对于入海河流所在的陆域水环境控制单元，充分考虑近岸海域水质目标约束下污染物排放需进一步削减的特点，允许排放量取现状排放量、预测排放量二者最小值；对于涉及污染物直排海的控制单元，且控制单元位于水质达标海域，以现状排放量作为允许排放量。通过对比《技术指南》提出的将理想环境容量作为允许排放量和本研究提出的基于陆海统筹原则确定允许排放量两种方法发现，前者确定的允许排放量将比现状排放量高129.01%，而后者确定的允许排放量比现状排放量低1.57%，可逐步实现污染减排。从空间管控角度，入湾河流的陆域水环境管控分区的划定主要突出对源头水的保护和对水环境污染物排放强度高的区域重点管控。

3.2.2 加强流量统筹，保障重要河流入海生态水量

水资源利用上线划定过程中，为避免未来水利工程实施可能造成入湾河流上游来水减少的问题，在保障生态用水上，将新英湾和春江水库坝下至入河口段汇水区、北门江中下游段汇水区作为新英湾生态用水补给区，保障生态流量。提出严格落实生态需水量和生态水位控制指标，加强主要控制断面流量管理，以及未来天角潭水库建成后，严格落实其环评批复的下泄流量要求；在限制环新英湾地区地下水开采上，将深层承压水超采区及其禁采和限采范围作为地下水开采管控区，提出实施限采和压采，建设和使用替代水源，调整经济结构，强化节约用水，压减地下取水等要求。

3.2.3 加强空间统筹，有效衔接岸线-海域保护与修复

在近岸海域管控分区划定中，为充分保障近岸海域生态功能持续改善以及保护新英湾的生态绿心功能，通过划定一般生态空间实现对生态保护红线的增补，将新英湾重要滨海湿地、市级自然保护区等纳入近岸海域优先保护单元，提出开展现有红树林生态系统修复，提高生物多样性，禁止围填海、新增陆源工业直排入海口等破坏红树林及其生境的活动，控制海水养殖规模、完善污水收集处理系统等要求。

在岸线资源管控分区划定中，为最大限度保护环新英湾区域岸线，控制开发态势，结合海岸线实际开发利用情况，一方面，突出保护岸线形态，将计划退出养殖区的岸线、具有自然风貌的岸线划为优先保护岸线，提出开展沿海防护岸段和破坏岸段的整治修复工作，限制改变海岸基本属性的开发利用活动；一方面严格控制岸线发展，将码头岸线、盐田岸线、船坞岸线、养殖岸线、城乡建设用地岸线划为重点管控岸线，严控木棠工业园区南部用地边界，提出加强新英湾岸边带的生态保护，合理规划建设用地，加强对新英湾红树林海岸防护等措施。

3.2.4 强调联防联控，化解区域一体化发展重大风险

大气环境质量底线划定中，针对滨海新区、洋浦经济开发区发展和环境保护的矛盾，在大气环境模拟预测时将洋浦经济开发区纳入研究范围。模拟结果显示，在冬春季气象扩散条件不利时，洋浦经济开发区污染源排放对滨海新区PM2.5浓度贡献在30%以上。洋浦经济开发区的传输影响将长期存在，儋州市实现空气质量达标仍存在较大压力。在空间布局上，考虑到未来旅游人口的激增，将滨海新区(含海花岛)作为大气环境受体敏感重点管控区；在区域协调发展建议上，提出加强滨海新区-洋浦环境风险联防联控、构建区域一体化的环境污染与风险预警管控机制和行动计划等建议。

4 结论与建议

(1) 以儋州市环新英湾地区“美丽海湾”建设为指引，探索了一套符合环新英湾地区的“三线一单”生态环境要素分区管控划定方法。在“三线一单”相关技术要求框架基础上，基于“三水”共保的理念，将环新英湾地区的发展与保护作为一个整体，形成以重点海湾(湾区)保护为核心，重点解决海湾(湾区)现有环境污染问题与开展生态修复，预防长期累积性环境污染与环境风险，形成资源环境要素协同管控的分区管控方案。

(2) 通过研究实践，对实现“近岸海域-岸线-陆地”统筹的“三线一单”技术逻辑完善提出建议如下：坚持污染减排和生态扩容并重的理念，做好加减法。做好加法是指通过近岸海域、岸线管控分区与生态空间三者的协同管控，从源头约束开发建设活动，加强对湾区生态功能的保护，保障海湾(湾区)拥有足够的生态空间，增强海湾(湾区)生态环境自我净化能力，扩大海湾(湾区)环境容量；做好减法是指进一步完善入湾河流的允许排放量测算方法，在上游水环境管控分区允许排放量分配上更加着眼于保障海域水质，推进入海河流“消劣减氮”，进一步降低污染物排海量。