宁波市城镇排水特许经营现状问题及对策

季树勋，虞静静，王 颖

（宁波市水利发展规划研究中心，浙江 宁波 315016）

1 问题的提出

基础设施特许经营是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。20世纪70年代开始被美、英、法等国广泛应用于市政公用事业。20世纪末，为拓宽资金渠道、提高运行效率，我国在城市排水领域实行特许经营，引入社会资本缓解政府短期资金压力[1]。本文通过分析国内典型城市城镇排水特许经营情况，提出进一步深化宁波排水特许经营的对策与思考。

2 我国排水行业特许经营现状

20世纪90年代中后期，在国家相关政策指导下，社会资本开始涉足市政建设和运营；2002年，原建设部开始在市政公用领域推进特许经营制度；2004年，国务院办公厅发布《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，首次在正式文件中提出将特许经营权制度在城市水务领域推广。

2.1 国家层面政策

目前，城市水务行业特许经营国家层面的政策主要有原建设部2002年发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》[2]，以及2015年由国家发展改革委牵头，联合财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行共同制定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》为现阶段特许经营提供基本制度规范，是一份为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障的部门规章。《办法》中明确，特许经营形式包括BOT、BOOT、BTO及国家规定的其他方式。其中，BOT、BOOT、BTO主要用于增量设施，实际操作中还会面临存量设施特许经营的问题，涉及的模式有TOT、O&M（委托运营，即政府仅将公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务，合同期限≤8 a），以及部分学者提出的授权专营[3]等模式。

2.2 国内典型城市城镇排水特许经营情况

（1）北京市：北京市排水特许经营始于本世纪初。2001年，美国金州集团投资3 200万元建设北京经济技术开发区污水处理厂，成为首家以BOT模式运营的市政水厂。2003年8月28日，北京市政府发布《北京市城市基础设施特许经营办法》，以解决特许经营无法可依的问题。2003年9月，法国威立雅投资8 500万元取得卢沟桥污水处理厂20 a的特许经营权。为进一步规范城市基础设施特许经营活动，北京市人大常委会2005年发布《北京市城市基础设施特许经营条例》，明确特许经营方式包括BOT、TOT以及市政府同意的其他方式。为解决城市排水存在的突出问题，2013年4月，北京市政府发布《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013—2015年）》[4]，明确北京市主城区主要污水处理建设项目，并提出政府实行严格的特许经营管理。因北京排水集团长期深耕北京市主城区排水业务，为支持本地企业做强做大，北京市政府将特许经营权授予北京排水集团，市政府购买排水和再生水公共服务。

（2）上海市：上海市排水特许经营也始于本世纪初。2002年，上海竹园一厂招商成功，上海市水务局代表市人民政府与投资方签订《特许经营协议》，形成市中心城区特许经营与专营相结合的模式。2003年4月，上海市人民政府颁发批复文件授权上海市水务局代表上海市人民政府负责本市供排水行业特许经营的具体管理工作[5]。2005年3月，上海市水务局发布《关于开展本市供排水企业特许经营管理工作的通知》，明确对现有的供排水企业，将通过审核程序，直接授予其供排水特许经营权。2010年底，上海市人民政府发布《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，明确特许经营方式及相关内容，标志着上海市城市基础设施特许经营工作步入管理科学、运行规范、协作有序的轨道。

（3）成都市：不同于北京市、上海市，成都市实施制度先行。2001年，成都市政府发布《成都市人民政府特许经营权管理暂行办法》；2003年9月，发布《成都市人民政府特许经营权管理规定》；2009年10月，发布《成都市人民政府特许经营权管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》中明确成都市人民政府设立特许经营权管理委员会，负责特许经营权出让的决策和管理，并提出对于现有国有企业或者国有控股企业经营的项目，属于特许经营权管理范围的，按照本办法规定的程序申请特许经营权，明确特许经营方式包括BOT、TOT、O&M及法律、法规、规章规定的其他方式。2009—2014年间，成都市人民政府先后将中心城区的污水处理、污泥处理、再生水服务特许经营权授予成都市排水有限责任公司。排水管网采取磋商的方式确定特许经营者，于2021年前后签订特许经营协议。

（4）其他城市：深圳市于2003年发布实施《深圳市公用事业特许经营办法》，2005年颁布《深圳市公用事业特许经营条例》，明确特许经营方式包括BOT、TOT、O&M以及法律、法规、规章规定的其他方式，成为深圳市公用事业特许经营的最高法律依据。2004年底至2005年初，深圳市政府通过招募方式将50 a特许经营权授予深圳市水务集团；重庆市2007年8月将30 a年特许经营权直接授予重庆市水务集团[6]，特许经营范围为重庆市水务集团承担的污水处理项目建设和运行管理范围，并明确该公司在重庆市新收购或新建的污水处理企业自动获得所授予的特许经营权；杭州市2016年在市长办公会议上原则同意直接授予杭州市水务集团供排水特许经营权；南京市2017年前后通过在市委会议纪要中明确将主城六区污水处理厂的特许经营权直接授予南京水务集团；西安市2020年10月以行政许可方式直接授予西安水务集团排水特许经营权（不含雨水）。

2.3 分析与启示

经过近20 a的发展，特许经营在水务行业的应用趋于成熟。目前，国内排水行业实行特许经营主要有3种方式：一是政府直接授权，如重庆市、杭州市、南京市、西安市，这常见于现有运营主体为国有企业的存量设施的特许经营；二是企业通过参与特许经营项目公开招标、竞争性谈判等方式获得特许经营权，如北控水务、北京碧水源、光大水务等特许经营项目，常见于新建或改扩建设施的特许经营；三是企业通过参与政府的PPP项目而获得授权，如2018年秦皇岛市将市排水公司下辖的5座污水处理厂、1座中水处理厂、2座污泥处理厂、51座污（雨）水泵站和423.31 km排水管网统一打包成PPP项目，通过公开招标将全市污水污泥处理特许经营权作价36.8亿元转让给北控（秦皇岛）水务有限责任公司运营管理。

通过对国内典型城市排水特许经营案例分析，得到3点启示：

（1）完善法规制度，助力特许经营市场发展。从几个典型城市来看，在推进排水特许经营的过程中大多建立了完善的法规制度。其中，北京市与上海市特许经营由于起步较早，遵循了先有特许经营项目、再构建相关制度的路径。北京市2001年推进了第一个排水特许经营项目，2003年发布《北京市城市基础设施特许经营办法》，2005年将这一办法上升为地方条例；上海市2002年推进市内第一个排水特许经营项目，2003年上海市人民政府发文授权上海市水务局负责排水特许经营的具体管理工作，2005年发布《关于开展本市供排水企业特许经营管理工作的通知》，2010年底发布《上海市城市基础设施特许经营管理办法》。成都市则遵循先构建制度再推进特许项目的路径，2001—2009年间不断完善特许经营制度，从暂行办法到管理规定再到管理办法，现行的《成都市人民政府特许经营权管理办法》于2009年发布。

（2）明晰授权方式，推进存量设施特许经营。各地现行的办法中明确特许经营的形式包括BOT、BOOT、BTO及国家规定的其他方式，未明确存量设施具体的特许经营授权方式。实际操作过程中，各地常会面临存量设施特许经营的情况。从上述城市情况来看，成都市和深圳市遵循法制化框架推进。其中，成都市在2009年发布的《管理办法》中明确现有国有企业或者国有控股企业经营的项目，可按照办法规定的程序申请特许经营权；深圳市则是在条例中明确可以采用招募方式选择特许经营者，同时成都市和深圳市均将委托运营纳入特许经营的主要方式之一。杭州市虽未制定本地的特许经营制度，但在推进存量设施特许经营过程中注重合法性，对授予方式的法律程序问题进行市级层面的专题分析。

（3）推进存量设施特许经营，助力地方水企。从几个典型城市的案例可以看出，对于新建设施的特许经营，各城市基本按照国家规定通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。对于已有运营主体的存量设施特许经营，不改变原有设施的运营主体，均通过直接授予的方式交由地方水务企业特许经营，如成都市、重庆市、杭州市、南京市、西安市等。采用直接授权方式，一方面是立足实际，因原有运营主体多为国有企业，多数是以隐式授予的方式实际运营着当地的排水设施；另一方面，各地水企不仅承担排水设施建设运营任务，同时还是政府融资平台的重要组成部分。通过明确特许经营权构建一种风险共担、责权清晰的政企合作关系，扩大企业现金流、降低负债率、提升主体信用评级，以充分发挥其投融资主体作用，为开展涉水项目融资、引进战略投资者、争取和筹集更多资金创造有利条件。目前实行特许经营的成都市、重庆市已培育了大型上市水务企业，南京市和西安市均有通过特许经营权的授予保障企业上市的战略目标。

3 宁波市城镇排水特许经营现状与问题分析

3.1 宁波市城镇排水特许经营现状

为鼓励和引导社会资本广泛参与城市基础设施建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，2016年3月，宁波市住建委、市发改委、市财政局、人民银行宁波市中心支行联合发布《宁波市城市基础设施特许经营管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》），明确特许经营模式包括BOT、BOOT、BTO、TOT、授予特许经营者提供某项公共服务及国家规定的其他方式，授权对象的选择方式为招标、竞争性谈判等方式。

经调查研究，目前宁波市内实行特许经营的排

水项目多为单元式的城镇生活污水厂，处理能力占全市城镇生活污水处理总量比例约25.0%。宁波市当前城镇生活污水处理厂的运维方式主要有3种，分别为自行运维、委托运维、特许经营，其中特许经营的体量排名第二。实行特许经营的项目主要为区县（市）污水处理厂，集中分布在余姚市、宁海县、奉化区、象山县、杭州湾新区。其中，余姚市的特许经营项目仅1个，日处理能力22.50万t/d，为宁波市当前体量最大的特许经营项目；宁海县的污水处理特许经营项目有5个，日处理能力合计11.95万t/d，但单个污水厂处理量普遍较小；奉化区污水处理特许经营项目有2个，日处理能力合计10.00万t/d；象山县特许经营项目有2个，日处理能力合计7.50万t/d；杭州湾新区特许经营项目有2个，日处理能力合计16.00万t/d；各区县（市）占全市特许经营总量的比例分别为39.0%、20.2%、17.3%、13.0%、10.5%，中心城区排水设施目前无特许经营项目。特许经营方式以BOT为主，各企业主要通过竞争性方式获取特许经营授权，个别直接授权。特许经营项目的年限不等，一般在20~30 a。宁波市特许经营涉及的国内水企包括首创集团、国祯环保集团、钱江水利、金州集团、碧水源、上海复旦水务、北京建工、龙元集团等。

3.2 存在问题

一方面特许经营主观认识不够全面。虽然宁波市2016年出台了政策性文件《城市基础设施特许经营管理办法（试行）》，以下简称《试行办法》，但仍然对特许经营和市场化的认识不够全面。有的简单地将特许经营看成是“一卖了之”，将市场化理解为“政府退出、不参与、不管理、不干预”，使得排水特许经营出现随意性、盲目性的问题；有的认为特许经营为一纸协议，推进特许经营项目有名无实；有的对特许经营中的公平竞争存有顾虑，导致一些部门过于保守，推进迟缓，尤其在存量设施特许经营方面至今没有实质性进展。

另一方面存量设施盘活通道不够灵活。宁波市《试行办法》中明确存量设施特许经营包括“TOT、授予特许经营者提供某项公共服务”2种模式，授权对象的选择方式为招标、竞争性谈判等竞争方式，这不适用于当前不改变运营主体的存量设施的特许经营。虽然当前宁波市城镇排水存量设施存在适合进行特许经营的项目，排水设施建设和运维资金保障不足问题也比较明显，需要通过特许经营提高市级平台公司投融资能力，但受特许经营授权方式的限制，导致存量设施特许经营遇到瓶颈，资产与资金不能实现良性循环。

4 对策建议

为进一步提高宁波市城镇排水设施运行效率和行业管理效能，结合当前存在的问题，提出如下建议：

（1）进一步完善基础设施特许经营机制。排水设施特许经营的主要初衷是提高排水服务的效益和质量，使消费者受益。当前无论是政府还是相关企业，对特许经营理念的认识、对特许经营模式的种类和每一类别的特征、适用性、操作程序等缺乏清晰、系统的认识，以致特许经营项目的推进偏离初衷。针对这一问题，有必要进一步加强基础设施特许经营顶层设计及完善特许经营相关机制，统筹考虑特许经营项目安排，明确政企职能边界、建立完善的监管制度、完善项目移交办法等，尽可能降低长时间特许经营所带来的风险。

（2）进一步推进排水存量设施特许经营。针对目前存量设施盘活通道不够灵活的问题，建议从明确特许经营授权方式、合理选择特许经营授权范围两方面着手推进。一是在授权方式方面，建议借鉴各地推进存量排水设施特许经营的经验做法，研究适合宁波市存量排水设施特许经营的途径。途径①：借鉴成都市和深圳市的做法，修订宁波市《试行办法》，使其成为地方性法规，明确存量设施特许经营的授权方式、流程等内容，增强特许经营法规制度的针对性和可操作性；途径②：借鉴杭州市的做法，分析存量设施运营现状、评估资产、制订特许经营实施方案，通过政府层面的协调直接授予本地国有排水企业特许经营权。二是在特许经营授权范围方面，各种模式无优劣之分，现状存量设施特许经营的重点是理顺政企关系，通过分析企业运营状况和资产评估、未来预期收益、平台未来发展目标等要素选择合适的特许经营模式。模式①：建议借鉴重庆市模式，实行区域性特许经营，按照企业目前承担的污水处理项目和运行管理范围授予其特许经营权；模式②：建议借鉴南京市模式，实行单元式的特许经营，仅对污水处理厂授予特许经营权。

（3）逐步推行特许经营理念。在城市排水领域推行合规的特许经营不仅有利于政府拓宽资金渠道，还能提高运行效率，实现公众利益最大化。建议对尚不具备特许经营条件或暂不转为特许经营的排水设施，在管理中引入特许经营理念，采取与特许经营同样的规范和标准进行管理，在理顺政企关系的同时加强对运营企业的监管，待时机成熟即可转为正式的特许经营项目。