江西县域节水型社会达标建设工作评析及提升途径

刘 越，张 丽，夏丽丽，杨 鹏

（江西省水利科学院，江西 南昌，330029）

开展节水型社会建设是一项长期工作，在新发展阶段江西省县域节水型社会建设工作要实现新突破，应及时总结节水型社会达标建设中的有关经验和存在问题。以问题为导向，贯彻新发展理念，紧紧围绕江西省节水行动实施方案和“十四五”节水型社会建设的主要目标和重点任务，深入践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水思路，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，强化刚性约束，推进水资源集约安全利用，实现用水高效和生态良好，促进全省水生态文明建设和经济社会高质量发展。

1 建设历程和特征

县域是区域治理和经济社会发展的基本单元，开展县域节水型社会达标建设，是推进节约用水工作的重要手段[1]，近二十年来，江西省在推进节水型社会建设方面，历经试点和达标阶段，正向纵深发展。

1.1 试点阶段

自2004年起至2015年，江西省萍乡市、景德镇市和南昌市列入全国节水型社会建设试点，另有东乡县、修水县等二批次共10个县区作为省级节水型社会建设试点单位。试点阶段的特征是以南方丰水地区节水减排为主要建设模式，立足区域实际，创新水资源管理模式，探索节水工作新途径。

1.2 达标阶段

自2017年以来，根据《水利部关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》（〔2017〕184号）文件中的总体目标要求，江西省按照《节水型社会评价标准（试行）》有序推进达标建设工作。截止2020年底，共有46个县（市、区）开展县域节水型社会达标建设，其中分三批共上报水利部备案的33个县（市、区）全部顺利通过年度现场复核工作，提前2年超额完成国家下达2022年南方省份30%以上县级行政区达到节水型社会的任务目标。

达标阶段的主要特征是实行最严格水资源管理制度，对标对表开展达标建设工作，认真贯彻落实国家节水行动。通过逐步完善节水管理体制机制、高位推动和部门联动、强化监管和宣传指导、考核促进和资金保障以及积极探索合同节水等途径，大力推动节水型社会达标建设工作，初步在江西省形成节水型社会格局。

1.3 新发展阶段

“县域节水型社会达标建设”是水利部及全国节约用水领域首批保留的唯一创建项目。下一阶段，将在落实江西省节水行动实施方案和“十四五”节水用水总体目标的基础上，持续扩大县域节水型社会达标建设范围直至全面建立节水型社会。要根据新发展阶段的新要求，坚持问题导向，更加精准地贯彻新发展理念[2]，强化“四水四定”刚性约束，切实解决达标建设工作中的薄弱环节和创建短板，实现水资源利用水平和水生态环境质量新突破，提升节水型社会达标创建质量。

2 达标工作评价分析

按水利部《节水型社会评价标准（试行）》要求，主要针对各项日常工作和创建工作进行评价，分三个必备条件和十一个赋分指标，考核最严格水资源管理工作成效、用水效率指标及水生态环境指标等。

2.1 主要依赖高位推动

在省级层面，制定《江西省县域节水型社会达标建设工作实施方案》，统筹推进达标工作；特别是2019年落实《国家节水行动方案》制定《江西省节水行动实施方案》以后，明确了节水工作六大重点任务目标、责任部门和完成期限。从领导重视、高位推动；分解目标、提前部署；加强联动、完善制度；多措并举、监管并重；强化保障、激发动力；严格把关、确保质量等六个方面强力推进县域节水型社会达标建设。尤其是将达标建设和节水载体建设工作纳入年度省级水资源管理考核和督查内容，以省级节水奖励激发创建动力，极大地调动了有关县（市、区）自主开展达标创建工作的积极性。

2.2 双控指标有差距

“十三五”期间实施最严格水资源管理制度，江西省积极推行水资源总量消耗与用水强度“双控”行动，用水总量与用水效率指标均达到国家考核要求。但与全国、南方丰水地区长江流域、珠江流域平均水平及周边省份相比差距仍不小；部分县（市、区）用水总量、用水效率指标逼近“三条红线”限值，用水效率总体水平仍偏低。

2.3 机制体制需健全

节水型社会建设是一项复杂的社会系统工程，应健全节水工作机制，形成政府主导、部门联动、全民参与的工作格局。

2.3.1 组织调度力度不够

相关县（市、区）均成立了节水型社会达标建设领导小组，分管领导担任组长，其他职能部门主要负责人为成员。但实际上，大多数流于形式，政府主导作用没有切实发挥，相关职能部门缺乏联动，节水工作基本由水利部门承担。

表1 2020年江西省用水指标与国内用水水平对比表

2.3.2 实施方案针对性不足

按省文件要求，各县（市、区）开展达标建设工作，必须编制实施方案，根据节水型社会评价标准各项指标要求，制定相应的达标建设任务和措施。各县（市、区）的实施方案一般为水利部门组织编制并报县政府办批复。编制过程中，缺乏达标建设领导小组的统一调度安排；缺乏各相关职能部门的共同参与；缺乏对达标要求的深刻理解，对创建任务要求不甚明了；对有关资金需求、进度安排、保障措施等缺少具体的部署等。实施方案不切合实际情况，针对性不足，造成江西省部分县（市、区）达标建设工作进度迟缓、创建质量不高。

2.3.3 节水工作制度不完善

日常节水管理工作存在责任主体不明确、实施程序不确切、实施范围不具体，可操作性不强等问题。

在用水定额管理和计划用水管理方面存在突出短板。如多数转发执行省厅有关文件要求，没有制定切合本地区实际情况的用水计量和管理制度文件。导致用水定额管理和计划用水审批不够规范、管理粗放；农业水价形成机制尚不完善、超计划超定额累进加价制度落实不够；节水“三同时”责任主体和管理流程难以抓好落实，特别是对新（改、扩）建建设工程节水项目难以实行有效的管理。另外，地方节水激励政策欠缺，节水奖励机制待建成。

2.3.4 节水专业人员、管理资金投入严重不足

节水工作需要专业技术人员管理。市县两级水行政主管部门在机构设置上为节水办与水资源科（股）两块牌子一套人马，编制少。部分县域节水办工作人员才2～3人，且存在人员老化、业务不精、流动性大的现象。其他行业专业节水技术力量更为薄弱，推动众多企业、公共机构、学校、医院和居民小区等有效地开展节水工作，难度很大。

节水资金一般为政府财政投入和非政府投入。政府财政投入有限，用水户和民间自筹等社会投入取决于节水效益。江西属南方丰水地区，水价相对较低；部分老区刚完成脱贫攻坚任务，社会经济发展方式还处于转型期，节水投入普遍不足，节水内生动力不足。

2.4 创建工作有短板

在达标建设过程中，各县（市、区）在节水标杆、再生水利用及高效节水灌溉等创建项目的提升上依然存在不平衡、不充分，甚至有明显短板。

2.4.1 节水标杆企业及水效领跑者少

江西省在达标前期省级节水企业比较少，仅2020年度全省二批次评出9家省级节水标杆及3家水效领跑者。

2.4.2 再生水利用不足

全省“十三五”期间非常规水利用量从2015年的2.01亿m3提高到2.10亿m3。开展达标建设县区基本都出台了再生水利用文件，鼓励再生水利用。但总体上生活污水处理后的水质一般为一级B，部分达到一级A标准。根据有关城市杂用水水质标准，部分县（市、区）将符合利用途径的非常规水用于市政公用如冲厕、道路清扫、绿化、景观用水补水等。因使用成本、管理及技术等环节的影响，总体利用率不高。

2.4.3 高效节水灌溉率不高

为提高农业节水成效，江西省近年来加强水源工程建设、陆续实施大、中型灌区续建配套与现代化改造、加强渠系建筑物的配套工程建设、进行小农水重点县项目建设、千亿斤粮食项目建设、土地治理项目建设、高标准农田建设及推进高效节水灌溉工程建设。但采取管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉技术的农田面积还比较小，大部分县（市、区）部分示范田都是结合农业水价改革实施了高效节水灌溉，部分县（市、区）由于果园种植和土地流转蔬菜基地面积比较大，导致采取高效节水灌溉比例较高。但总体江西省高效节水灌溉面积占灌溉总面积比不到7.5%。

3 提升达标建设质量的途径

3.1 创新管理体制，提升治理能力

节水型社会建设是实现水利治理体系和治理能力现代化的重要抓手。新发展阶段节水型社会建设，应进一步完善顶层设计，建立健全政策法规体系；创新社会管理体制，完善市场经济体制，实施节水激励政策，优化配置水资源，重塑用水模式和用水结构[3]；充分发挥省市县节水工作协调领导小组作用，加强部门联动，落实部门职责；加强节水监管和实行最严格水资源管理考核；加快水权水市场改革和水价改革，调整供水户和用水户等涉水主体的利益格局，促进产业结构调整和激发节水内生动力。

3.2 坚持“四水四定”，科学合理规划

节水型社会建设是一个渐进过程[4]。各地在创建过程中，要充分考虑当地的水资源承载能力和经济社会发展现状，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，量水而行，节水为重，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变，科学制定节水型社会建设实施方案。

针对创建工作重点任务，如节水载体建设、管网漏损率、再生水利用率、高效节水灌溉率等评价指标，政府部门要根据地区综合规划和节水型社会建设实施方案，合理设置阶段目标，统筹部署，落实责任，分解任务，夯实基础，确保资金投入。

3.3 细化工作流程，提升管理成效

进一步以问题为导向，结合区域实际情况，补齐制度管理短板，如对用水定额管理、计划用水和用水计量、水价改革、节水“三同时”等现有制度进行细化与实化；强化部门联动机制，如在用水户、用水户主管部门、供水部门和水利部门等单位间构建用水信息共享和智能化管理平台；加强取用水监测计量，规范取用水监督管理，将用水定额管理、超计划（定额）累进加价制度和水资源费征收落到实处，提升水资源管理工作成效。

3.4 科技创新引领，推广节水技术

在农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损以及再生水利用方面，要通过科技创新引领，实现弯道超车，在创建工作中推动大数据、人工智能等新一代信息技术与节水技术、管理及产品的深度融合。

农业：结合节水型灌区的创建，因地制宜大力推广喷灌、滴灌、微灌和管道输水技术，提升农业用水计量率、灌溉水利用系数和高效节水灌溉率。

工业：大力支持企业开展节水技术改造，降低单位产品用水量，提高循环水利用率。安装用水计量在线监测系统，实现动态化计划用水管理和用水审计工作。推动重点用水行业企业和高耗水企业创建节水载体。

管网漏损：推进供水管网分区计量管理，建立精细化、信息化管理平台和漏损管控体系，推动供水管网高漏损地区的节水改造。

再生水利用：江西省大部污水处理后水质标准尚不高，宜推广应用先进的污水处理技术和工艺，提升再生水水质等级。制定优惠政策或完善市场调节机制，大力推进污水资源化利用，提高市政公用、景观用水、工业冷却用水、农林用水、地下水回灌、生态补水等方面非常规水的利用率。在有关县（市、区）用水总量控制指标接近红线的情况下，推动将非常规水纳入水资源开发利用和供排水规划进行统一配置，具有现实意义。

3.5 完善市场机制，培育节水市场

为了实现水资源的集约节约和高效利用，要深化水权水市场改革和水价改革，完善市场机制。水价是水资源管理的主要经济杠杆[5]，建立合理的水价形成机制，发挥市场对水资源的配置作用，不断增强全社会节约用水的内生动力。

随着节水型社会建设的深化，用水主体的节水市场需求会逐步扩大，政府需要进一步拓宽节水技术服务市场，吸引社会资本和节水技术人员，开展合同节水等多种形式的节水咨询、节水管理、技术服务和节水适用技术的推广应用，建立标准化服务体系[6]。

只有政府主导、市场调节和公众真正参与起来形成合力，节水成果广大人民和用水户受益，这样才能准确把握习近平总书记关于治水的重要论述精神，推进新时代水利现代化，开启新时代水生态文明建设新征程。