“十四五”新发展理念下的矿山生态治理模式研究

李丛珊，甘志伟

（1.保利生态环境工程有限责任公司，河北 唐山 064000；2.保利民爆哈密有限公司，新疆 哈密 839000； 3.北京京东尚科信息技术有限公司，北京 100105）

“绿水青山就是金山银山”已成为社会共识。2020年10月，党的十九届五中全会提出了“十四五”时期坚定不移贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，为我国经济社会高质量发展提供了战略指引。近年来，党中央高度重视生态文明建设并将其上升为国家战略任务，越来越多的地方政府陆续把矿山生态治理作为加强生态文明建设、推进经济社会高质量发展的重要抓手。因而，在“十四五”发展新形势下，如何推进新发展理念融入矿山生态治理全过程、实现新发展理念下矿山生态治理模式创新成为当前急需解决的关键问题。

1 我国矿山生态治理的发展现状及趋势

长期以来，我国经济保持平稳快速发展，而矿山资源开发和利用做出了重要贡献。对于资源型城市而言，矿山资源是地方经济的支柱产业，但在获取发展红利的同时又不得不面临开发模式粗放、弃矿废矿频出、土地破坏严重、生态环境恶化等突出问题，面临可持续发展等巨大压力。国务院早在2013年11月印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》中便提出“加强矿山地质环境恢复治理”等工作要求，之后自然资源部等部委、各级政府主管部门陆续出台加强矿山生态治理、推进可持续发展的若干指导政策，资源型城市纷纷将矿山生态治理工作作为重点工作来抓，并涌现出一批新模式、新实践。

浙江省安吉县是“两山”理论的发源地，积极贯彻新发展理念，2005年率先推进绿色矿山建设，出台一系列治理方案及行动计划，大力推进矿山复绿，通过控总量、严准入、管方案、重监测、控信用、定标准、备资金等多措并举，系统性开展矿山生态治理，截至2020年，露天矿山综合整治完成率达到100%，开创了生态治理“安吉模式”；上海佘山天马山废弃矿区采矿坑改造为矿山生态治理提供了新思路，引入世茂集团依托深坑自然环境设计建设生态酒店，被誉为“世界建筑奇迹”；唐山市南湖地区是开滦采煤沉降区，严重影响城市环境和市民生活，唐山市下大力气开展矿山治理，通过顶层规划、市场运作等方式“变腐朽为神奇”，将废弃矿区改造为城市中央生态公园（国家4A 级景区），打造生态新城，为资源型城市向生态型城市转型提供了示范。

2 地方推进矿山生态治理过程中的问题

总体来看，绝大多数地方对推进矿山生态治理高度重视并大力推进，同时也面临多个方面的挑战。

2.1 矿山生态治理缺乏全面系统规划

部分地区废弃矿区存在小、散、乱的普遍问题，矿区植被及生态破坏情况不清、底数不明等问题一定程度上制约了矿山生态治理工作的有效推进。面对区域矿山生态治理，政府或主管单位需要全面系统规划，做好治理模式设计与创新，以顶层规划为“牛鼻子”，有序推进矿山生态治理工作。

2.2 矿山生态治理难以明确责任边界

近年来，“有矿快挖”现象比较突出，追求短期经济利益，而忽略了生态持续发展。矿产资源的过度采挖对原生自然环境造成严重破坏，而这种破坏一般是不可逆的。破坏之后，谁来治理？这是矿山生态治理急需解决的问题。“谁开采，谁治理”理念在现实中落地效果并不理想，企业普遍因高成本、低产出等不愿履行矿山生态治理主体责任，多数情况一般都需要政府最终“买单”。

2.3 矿山生态治理是复杂系统工程

矿山生态治理工作横向跨越国土、林业、水利、环保等多业务条线，纵向省、市、区/县、乡镇及村等多行政单元，多头管理等问题相对突出，难以在短时间内形成治理合力。同时，矿山生态治理本身受地形地貌、土壤特征、气候因素、水文条件等多方面因素制约，是个复杂的系统工程，需要通盘考虑、整体统筹。

2.4 矿山治理资源未得到有效利用

矿山生态治理过程中会产生尾矿、土石料等资源，同时涉及治理后土地资源再利用等问题。自然资源部2019年10月发布的《关于建立激励机制加快推进矿山生态修复的意见（征求意见稿）》明确了“谁修复、谁受益”原则，提出“鼓励矿山土地综合修复利用”“合理利用废弃矿山土石料”等具体要求，矿山生态治理资源的有效利用尤为重要。

2.5 矿山生态治理可持续性难题需要破解

从各地的矿山治理推进情况看，历史遗留问题过多、资金保障有限、长效机制未建立等问题较为凸显。针对矿山生态治理可持续性难题，可从积极引入多方主体、推进市场化运作、建立长效合作机制、推动合作模式创新等多种方式开展有益尝试。

3 新发展理念下矿山生态治理模式研究

3.1 新发展理念下矿山生态治理模式探讨

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式出台，明确提出“坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”，对矿山生态治理工作具有非常重要的指导意义。在新发展理念指引下，作为京津冀生态环境建设和环境治理的主战场，唐山市丰润区政府于2019年与国务院国资委直管大型中央企业保利集团旗下保利久联集团合资成立保利生态环境工程有限责任公司开展矿山生态治理战略合作，共同走出了一条“政府引导、央地合作、专业治理、市场运营”的矿山生态治理新路。

3.1.1 政府引导

地方政府基于推进国土空间生态修复、解决废弃矿山生态修复问题的现实需求，以公开招标方式购买服务，通过政策引导市场化运作，推进矿山生态治理模式创新，将传统政府行为转变为政府引导下的市场行为。

3.1.2 央地合作

保利久联集团作为社会资本，参与地方矿山生态治理，契合地方市场需要，形成央地合作、共赢发展的新路径，为矿山生态治理提供了新思路。

3.1.3 专业治理

政企分工协作，明确主体责任，依托保利久联丰富的矿山总承包经验及专业治理能力，通过对区域性废弃矿山统一规划，以国际先进的爆破和绿化技术为支撑，推进矿山生态治理，实现矿山生态治理专业化、产业化运作。

3.1.4 市场运营

由合资公司保利生态进行前期投入，通过模式创新、资源转化、产业引导等实现营收平衡，利用治理后价值覆盖矿山恢复治理支出，实现矿山生态治理的可持续运营。

3.2 唐山市丰润区矿山生态治理工程实践

近年来，唐山市丰润区高度重视矿山生态治理工作，把矿山生态治理作为生态文明建设的重要抓手，并于2019年启动78 处废弃采石场矿山环境综合治理项目，并取得阶段性成效。下面以压库山片区矿山生态治理项目为例做简要说明。

3.2.1 基本情况

压库山片区项目位于丰润区西北部约6.0 km处，经过近30 多年的矿山开采，山体破坏严重，开采损毁土地总面积约为196.7 hm，采场边坡普遍发育，存在严重的崩塌和滑坡等地质灾害隐患，具有跨度大、高差大、生态退化严重的特点，视觉污染严重，急需消除地质隐患、实现生态重建。

3.2.2 主要做法

一是基于央地合作合资公司推进矿山生态治理工作。一方面减轻了政府在资金方面的压力，另一方面有效解决矿山生态治理资金、技术、人才和管理问题。二是采用“一矿一策”最大程度挖掘矿山生态治理的潜在价值。通过对项目实施过程产生的矿山治理资源进行“市场化运作、产业化定位、专业化治理”，对治理后符合条件的土地进行复垦，获取经济价值，实现共赢格局。三是依托区域产业优势，在治理区域规划建设特色产业园区，打造发展新引擎。充分发挥丰润区装配式建筑产业发展基础和优势，在矿山生态治理区域打造产业园区，致力于打造集装配式混凝土部件及钢结构研发、设计、生产、销售于一体的产业集聚区。

3.2.3 治理技术

压库山片区矿山生态治理项目在场地平整、植被修复等过程中采用了大量领先、专业的现代化矿山生态治理技术，如图1、图2、图3 所示。比如，在场地平整方面，采用了削坡降阶、梯级放坡、预应力锚索加固边坡、格构梁护坡、修建警示围栏、碎石堆填、垃圾清运、截排水等防治措施，以达到消除地质灾害、修复地貌、恢复土地资源和减少环境污染的目的；在植被修复方面，采用团粒喷播技术对坡面进行复绿，采用覆土栽植对削坡降阶后形成的台阶进行植被恢复，通过土地复垦整治将周边土地恢复成旱地。

图1 压库山项目施工剖面图示例

图2 压库山项目削坡降阶边坡绿化示例

图3 压库山项目生态治理前后对比示例

3.2.4 项目成效

压库山片区项目2019年10月启动施工，涉及废弃矿山共14 处，治理面积约为196.7 hm，工程总投资约为10 亿元，取得三大成效。一是有效消除地质灾害隐患。通过修复治理可整理出76.5 hm建设用地，同时整治耕地28.7 hm，地质灾害得到有效消除，保障了矿区周边群众的生命财产安全，周边生产生活环境得到极大改善。二是带来了良好的社会效益。生态治理不仅消除了视觉污染，还带动了百余个就业岗位，有利于提高当地社会经济发展水平。三是带来了可观的经济效益。以矿山生态修复规划为指导，优化矿区空间格局，构建压库山装配式建筑与装备制造业集聚区。预计全部项目投产后，收入将达到10 亿元，经济效益非常显著。压库山项目入口绿化景观示例如图4 所示。

图4 压库山项目入口绿化景观示例

3.3 推进矿山生态治理过程中的关键事项

在推进矿山生态治理过程中，要注意三点重要事项。一是加强项目规范管理。在国家政策及地方法规指引下，要实现从立项、可行性研究、规划设计，到项目实施、治理资源处置及深加工、产业规划等全流程的规划化管理，确保合法合规、有序推进。二是加强矿山治理监管。严格执行审计监察制度，价值评估等重大事项须履行审批程序，坚持做到事前制度严密设计、事中过程监督检查、事后结果审计评估。三是注重数字技术应用。推进云计算、大数据、人工智能等新一代数字化技术在矿山生态治理遥感测绘、环境监测等领域的应用，推进创新发展、提升治理 效能。

4 结语

矿山生态治理作为生态文明建设中的重要一环，越来越多的地方政府将其列为重点工作任务。在“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念指引下，本文通过分析我国生态治理发展现状及趋势，研究了地方推进矿山生态治理过程中的典型问题，基于唐山市丰润区与保利久联集团战略合作推进矿山生态治理的创新模式，以压库山片区矿山生态治理项目工程实践为例做了简要说明，总结了推进矿山生态治理过程中的关键事项，以期为各地同类矿山生态治理提供借鉴。