南京都市圈区域一体化高质量发展研究

吴波 张妍妮

南京都市圈作为我国最早启动建设的跨省都市圈，经过多年的培育和建设，综合实力和影响力不断增强，在多个领域取得了令人瞩目的发展成就。2021年《南京都市圈发展规划》获国家发展改革委正式批复，标志着南京都市圈建设从地方自发实施，上升到国家战略层面推动，势必在引领长江经济带发展、助力长三角一体化发展、服务全国现代化建设大局中彰显更大作为。

一、追溯过往：“二十年谋一圈”奋进历程

党的十八大以来，我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，以中心城市为引领的都市圈、城市群成为经济发展活力最强的单元和参与国际竞争合作的重要平台。南京都市圈的20年奋进历程，取得了共享共赢的重大成果，南京都市圈建设进入国家战略视野，发展呈现高速化、多元化、全面化特征。

（一）建设初期：以经济合作为主

2000年7月，江苏城市工作会议提出打造以南京为中心的经济联合体“南京都市圈”。2002年12月，《南京都市圈规划（2002-2020）》获江苏省人民政府批准，南京都市圈成为最早编制完成规划的都市圈，包括南京、镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州六市全域，以及淮安市的盱眙县、金湖县和巢湖市的市区、和县、含山县。2007年4月，首届南京都市圈市长峰会召开，南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、巢湖八市共同签署了《南京都市圈共同发展行动纲领》，明确了资源共享、市场开放、产业合作、人才流动等方面的目标[1]。建设初期的都市圈城市间的合作主要集中在经济领域，以产业协同、项目投资等经济联系为主。

（二）高速成长期：多元化发展

2010年6月，国务院发布《长江三角洲地区区域规划》，明确提出要加快南京都市圈建设，做好南京都市圈规划编制，标志着南京都市圈进入国家战略视野。2013年8月，安徽宣城正式加入南京都市圈，南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城八市共同成立了南京都市圈城市发展联盟，南京都市圈第一届党政领导联席会议审议通过了《南京都市圈区域规划（2012-2020）》。2014年，以南京青奥会为契机，南京都市圈合作重点从经济领域拓展到重大基础设施建设、公共服务和生态环境等领域，呈现出多元化发展特征[2]。

（三）新发展阶段：全面合作迈入正轨

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布长三角一体化上升为国家战略，南京都市圈迎来了新的发展机遇。同年12月，第三届南京都市圈党政联席会议在南京召开，溧阳、金坛正式加入南京都市圈，会议审议通过了《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，八市共同签署了科技创新、产业合作、生态环境保护等多方面的合作框架协议。2019年2月，国家发展改革委发布《关于培育现代化都市圈的指导意见》，南京紧抓机遇，开始编制《南京都市圈发展规划》（以下简称《规划》），并于2021年2月获国家发展改革委批复，成为全国首个得到国家发展改革委正式批复实施的都市圈规划。《规划》提出要把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

二、着眼当下：南京都市圈迈入新发展阶段

党的十八大以来，南京都市圈的合作方式从单一的经济合作演变为全方位多元化的深度合作，在基础建设互联互通、产业创新融合协同、生态环境共保联治、公共服务便利共享等领域不断取得新成就，逐步迈入新发展阶段。为便于数据统计与分析，以当前南京都市圈全域（南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城和常州市金坛区、溧阳市）为统计范围，以2016年—2021年为统计周期。数据来源于各年份《南京统计年鉴》及各城市统计年鉴，部分数据通过与各市统计局交换获得。

（一）经济总量占比保持稳定，人均GDP领跑全国

2016年以来，南京都市圈经济社会发展步入快车道，主要经济指标占全国比重稳定在2%—4.5%范围内。2021年，都市圈10个地区共实现地区生产总值46665.68亿元，2016—2021年年均增量达到3230亿元；南京都市圈以全国0.7%的土地和2.5%的人口，创造了4.1%的经济总量。2021年，都市圈10个地区中有8个地区的地区生产总值增速高于全国（8.1%），芜湖、宣城、溧阳分别高出全国3.5、2.0、2.0个百分点。从人均GDP来看，南京都市圈10个地区中有9个地区高于全国平均水平（80976元），仅宣城未达平均水平。其中，南京、溧阳和金坛3个地区人均经济产出最高，人均GDP分别达到174520元、158674元和186911元，南京市和溧阳、金坛所属的常州市均位列2021年全国人均GDP十强城市。

（二）产业结构趋向均衡，工业服务业双轮驱动

南京都市圈不断加强产业合作，注重产业链强链补链协同推进，产业结构由2016年的5.2∶44.8∶50.0调整为2021年的4.3∶43.6∶52.1，工业服务业双轮驱动特征明显。都市圈二产占比稳定在44%左右，2021年10个地区的规上工业增加值增速均高于全国（9.6%），其中溧阳、金坛、镇江增速居前3位，分别高出全国9.9、7.4和5.5个百分点。2016—2021年，都市圈服务业增加值占比提升了2.1个百分点，占比保持在50.0%以上，服务业主导地位更加凸显。南京都市圈坚持以毗邻地区创新合作带动圈内城市一体化发展，宁淮智能制造产业园成为省级高质量发展创新试点园区，顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望等省际毗邻地区深度融合发展。

（三）内外需求双向发力，新发展格局构建走在前列

近年来，南京都市圈深入实施共建“一带一路”、长江经济带发展和长三角一体化发展战略，充分利用国际国内市场两个市场两种资源，不断释放内需市场潜力，扩大外资外贸规模，加快构建互促共进的新发展格局。都市圈社会消费品零售总额由2016年12393.32亿元增加到2021年的18384.33亿元，年均增长8.2%。中心城市南京2021年人均社会消费品零售总额达8.48万元，成为全国首个人均社零消费超8万元的城市。随着对外开放合作平台建设的加快，中新南京生态科技岛、中瑞镇江生态产业园、安徽中德（芜湖）国际合作智能制造生态产业园等中外合作园区发展逐年向好，都市圈外资外贸规模不断扩大，进出口总额由2016年889亿美元增加到1662亿美元，年均增长13.3%；2021年实际利用外资达到185亿美元，占全国比重为10.7%。

（四）发展质效稳步向好，幸福都市圈建设进程加快

近年来都市圈财政金融规模不断扩大，发展质效稳步向好，一般公共预算收入从2016年的2944亿元增加至2021年的3837亿元，累计增长30.3%。2016—2021年，都市圈金融机构本外币存贷款余额分别跨过3个和4个千亿大关，规模分别突破8万亿元和7万亿元，年均增速分别达9.8%和14.6%。都市圈内城市在高水平全面小康社会建设过程中始终聚焦富民增收，通过大力实施稳岗援企政策和民生幸福工程，带动居民收入水平逐年攀高。2021年，都市圈10个地区的全体居民人均可支配收入增长速度均达到或超过全国平均增速（9.1%），7个地区的居民人均收入超过全国平均水平（35128元）。其中，南京、金坛、镇江分别为66140元、51004元、50360元，居都市圈前3位，溧阳、马鞍山、扬州、芜湖超过4万元。

（五）交通一体化建设加速，“1小时交通圈”基本形成

2016年以来，南京都市圈交通网络建设加快，区域交通网络更加密集、交通方式更加优化（见图1）。目前，都市圈内“1小时交通圈”已基本形成，南京30分钟高铁圈可辐射镇江、滁州、马鞍山、芜湖，1小时高铁圈可辐射几乎整个都市圈区域，1小时高速公路圈可辐射马鞍山、镇江及滁州东部、扬州西南部。截至2021年，南京地铁里程达384公里，居全国第六位，宁句线作为南京第一条跨市域和采用快慢车结合运营模式的地铁线路，实现句容到新街口1小时通达。宁滁蚌铁路、宁杭二通道等项目纳入《长江三角洲地区多层次交通规划》。积极推动毗邻城市（镇）开行毗邻公交或市际公交化客运路线，截至2021年底已累计开通毗邻公交线路19条。重大枢纽建设稳步推进，公铁水联运建设取得新进展，建成龙潭、西坝、新生圩三大公铁水联运枢纽，长三角首个铁水联运工程郑蒲港铁路建成运营。

图1 “轨道上的都市圈”简况

（六）推动社会民生共享，共保联治取得积极成效

都市圈内医疗卫生合作、教育资源共享、社会保障接轨步伐逐步加快。南京市属主要三甲医院通过组建医疗集团、医联体、专科联盟等形式，在都市圈内广泛开展技术合作与学术交流，分两批共建成11个远程会诊中心、6个临检诊断中心、8个影像诊断中心和8个心电诊断中心，“南京都市圈统一预约挂号服务平台”接入9个城市89家医院，开放预约科室达1.1万个。新冠肺炎疫情防控期间，南京利用在线教育平台推动网络教育资源都市圈共享，宁淮、宁马签订教育合作协议，南京外国语学校淮安分校、南京百家湖小学博望分校开展校际结对共建，南航天目湖校区、河海大学长荡湖校区等建设也顺利推进。自《南京都市圈社会保险关系转移接续业务服务协议》签订以来，都市圈内企业职工养老保险转移已按照全国统一的经办流程实现无障碍转移，同时进一步强化了人社领域各类待遇补贴通过社会保障卡发放功能。在生态环境治理方面，都市圈按照“一盘棋”思路，探索建立联合河湖长工作机制，明晰了河湖上下游、左右岸、干支流地区的管理责任，夯实了区域间联防联治基础，同时联合组织对国家级生态保护红线和省级生态空间管控区域风险隐患开展“举一反三”排查整治专项行动，取得了积极成效[3]。

（七）合作发展平台建设加快，区域协调发展显著增强

宁淮智能制造产业园管委会正式揭牌，《宁淮智能制造产业园发展规划》编制完成，制氢装备产业基地、南钢新产业宁淮基地、微生物技术研发创新基地、工业机器人及智能制造系统等重大项目成功签约。和县—浦口挂牌成立浦和产业合作示范区，组建浦和产业园管理公司，建立利益共享机制，新签约引进南山集团等医院以上项目11个，协议总投资74.6亿元。高淳—宣州参照苏皖其他省际毗邻区域合作经验做法，推动跨区域生态经济区建设，建立合作交流机制、完善产业发展协同机制、提升基础设施互联互通、深化生态资源保护协作共享、优化社会治理合作共建[4]。六合—天长功能区已纳入国家《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》，签订《六合—天长一体化发展新型功能区共建框架协议》，明确了基础设施、生态环保、产业协作等领域一体化合作的重点事项。

三、南京都市圈高质量发展面临的挑战

当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，呈现产业和人口向大城市及城市群集聚的趋势，以城市群为主要形态的增长动力源加快形成，中心城市的引领和带动作用更加凸显。南京都市圈虽然综合实力较强，但与其应承担的功能相比仍有较大差距，对标一体化、同城化、绿色化建设目标要求仍需加大力度。

（一）重点项目建设仍需加快

对照规划时序要求，列入规划和年度计划的部分项目推进缓慢，特别是交通基础设施建设和园区合作共建平台等项目。重点项目推进缓慢的原因主要包括以下几个方面：用地涉及跨省土地、跨界河流，土地指标跨省域调剂需要国家层面统筹；省际公路和铁路交通设施建设均涉及基本农田和生态红线问题，特别对打通断头路的影响比较显著；跨行政区划项目的方案涉及多方利益且建设标准不同，不可避免存在行政区划利益障碍和分歧；部分事项由于缺乏顶层设计、上位规划和高位推动，虽然形成框架协议和合作事项清单，但后续工作在规划衔接和实质性推进中面临困难。

（二）环境要素制约仍需破解

对照绿色都市圈打造要求，都市圈产业发展与环境承载力不足的矛盾依然突出，产业和能源结构性问题尚未根本改变，温室气体和污染物排放总体仍处于高位[5]。都市圈内部的环境信息共享尚不充分、不够及时，污染排放、监测标准、管护标准体系有待统一，市场化联保共治机制尚不健全，特别是跨界河流断面水质不稳定，环境协同治理、污染联防联控机制有待创新突破。产业、资金、人才等要素竞争依然较为激烈，跨区域深层次的资本和人才联动发展机制还需进一步深化，区域合理分工、优势互补的产业发展格局还需进一步促成。

（三）政策协同机制仍需加强

对照一体化发展要求，由于各地技术标准、规范和政策的差异，都市圈在统一市场、民生共享、环境共保等领域均存在一定的矛盾和问题。如跨省代收代办业务因政策标准不统一和信息未能完全共享，导致效率低下甚至很多无法办理。互通互认的都市圈信用体系有待建立健全。受政策、标准等因素制约，都市圈教育、医疗、文旅、体育资源未能实现高效的整合，交流合作纵深推进不够。加上智慧城市建设标准不一，一定程度上制约了各城市间民生系统的互联互通，增加了都市圈公共服务便利共享推进程度。另外，各省市数据归集程度和统计口径并不完全一致，也阻碍了数据的分析和共享。

（四）利益协调机制有待完善

对照同城化发展要求，都市圈内部的行政壁垒依然明显存在，限制了要素的自由流动、降低了资源的配置效率，有待于在工作推进过程中达成普遍共识和共同利益[6]。南京都市圈涉及苏皖两省、“8+2”成员城市，各地经济发展的阶段不同、关注的矛盾焦点不同，特别是在不同的组织领导和督导考核体系下，区域利益协调机制有待共同完善。如飞地经济、共建园区在合作招商开发、经济指标统计以及税收分成等成本共担、利益共享方面尚缺乏行之有效的制度性安排。省际毗邻区域在总体规划共同编制、国土空间统筹开发、社会治理协同联动等方面缺少示范性引领性成果。

四、展望未来：加快推动南京都市圈高质量发展

近年来，南京都市圈在各领域都取得了令人瞩目的成就，但与深入融入国家战略、引领长江经济带发展、服务全国现代化建设大局的要求相比还存在一定差距。因此，必须突破“行政区经济”发展束缚，紧扣服务“双循环”发展，加快建设发展动能强劲的产业创新圈、要素自由流动的区域开放圈、省际跨界融合的示范样板圈。

■颐和一景｜原永红/摄

（一）优化产业布局，共建世界级产业集群

以共同打造国内外有较强影响力的“拳头”产业、“高峰”产业集群为目标，重点推进都市圈各城市已有开发区的合作，共建新能源汽车、集成电路、人工智能、生物医药等全球产业集群。一是共同研究制定“南京都市圈产业地图”。按照差异竞争、错位发展、承接辐射的原则，充分考虑都市圈各城市区域位置、资源禀赋、发展现状，研究制定“南京都市圈产业地图”，为各自产业发展计划的制定提供参考。二是优化整合都市圈新能源汽车产业链布局。加强桥林、滨江、柘塘、龙潭等产业园区，与淮安经济技术开发区、滁州新能源汽车基地、芜湖高新区新能源汽车产业基地等合作，梳理各市新能源汽车产业链的优势环节，在整车、电池、零部件等方面加强合作，共同研究制定符合都市圈产业定位的新能源汽车产业链发展规划，联手构建世界级的新能源汽车产业基地。三是共同打造集成电路产业集群。推进江北新区与镇江市集成电路产业园合作，加强南京集成电路设计、制造与镇江集成电路封测等错位发展，共同推进集成电路产业链各关键环节核心技术达到国内领先水平，协同建设国际著名的集成电路产业基地。四是共同打造人工智能产业集群。着力推动南京经济技术开发区、麒麟科创园与安徽芜湖鸠江经济开发区的合作，以中国（南京）智谷和国家（芜湖）机器人产业集聚区为重要载体，加强人工智能产业合作共建，联合打造人工智能产业集群。

（二）发挥南京创新优势，打造都市圈研发高地

产业链向各地扩散化，创新链则在中心城市集聚化，是现阶段经济发展的一个显著特征。因此，要发挥好南京经济实力强、研发要素集聚、产业层次高的优势，共同推进科技研发高地建设[7]。一是推动创新平台合作共建。以长三角科技创新圈建设为引领，积极对接南京紫金山实验室等重大创新平台在芜湖等地设立分支机构，开展核心技术联合攻关，梳理产业链、价值链、创新链、服务链，实现产业基础高级化和产业链现代化。二是出台政策鼓励都市圈城市在南京建立“研发飞地”。按照“政府建设管理、市场化运营”的模式，共建研发与产业发展协同性强的产业园区，真正形成研发在南京、制造环节在周边的产业布局格局。建议在江北新区规划建设都市圈城市研发基地，鼓励都市圈城市企业利用南京高端人才和科研机构集聚优势，在南京设立“飞地”研发中心，为都市圈其他城市产业发展和项目建设提供离岸研发载体。三是研究南京都市圈城市企业来宁建设研发机构的政策措施。来宁建设飞地研发中心、飞地孵化器的企业，南京可以在租金减免、研发补助、税收加计扣除等方面给予一定的优惠，鼓励南京都市圈具有科技含量和规模的企业入驻。针对都市圈其他城市企业留才难、招才难问题，在南京为都市圈其他城市企业提供研发、孵化等科技创新空间，为都市圈产业创新创造条件。

（三）坚持市场化引领，推动要素资源合理流动

树立国际化视野、用好市场化手段，营造规则统一、标准互认、公平竞争的发展环境，实现区域资源要素利用效益最大化。一是联合打造自主可控的供应链。围绕增强产业链供应链的自主可控能力，尤其围绕共建国际消费中心城市，立足服务好“国内大循环”，推动产业链协同、实现区域内的强链补链，吸引全国乃至全球消费，带动都市圈供应链整体升级。二是推动都市圈资本高效流动。按照市场化原则，由南京和其他城市合作方共同出资，成立开发总公司或专业投资机构，投资或入股大型工业园区的项目，参与园区入驻企业的资本运作，为企业发展提供全面服务，负责整体运作都市圈园区建设，按照双方股份占比共同分享开发收益[8]。三是推动都市圈人力资源共建共享。依托南京都市圈公共就业创业网上服务平台，加快区域中介、协会等引才平台开放共享，推动人才认定标准互认衔接，简化社会保障关系转移接续程序，营造一体化的人才发展环境。积极探索统筹高层次人才引进工作，对都市圈各市认定的高层次人才，可自主选择户籍地，享受同城化落户政策。

（四）推动公共服务共建共享，凝聚强大发展合力

率先探索跨省级行政区社会协同治理新模式，着力构建公共服务同城化发展机制，推动形成南京都市圈高质量发展的工作合力，为全国现代化都市圈建设积累经验、提供示范。一是推动区域公共服务发展规划制定和实施。依托区域议事协调机构，研究制定区域基本公共服务标准体系和各领域公共服务发展规划，明确各市工作责任和进度安排，有序推进一批公共服务项目建设。二是加强政策协同和制度衔接。全面实施基本公共服务标准化管理，持续提升异地公共服务便捷度，共同营造良好的就业创业环境，在互动合作中扩大优质教育资源供给，推动医疗卫生资源优化配置，加快推进区域养老服务合作。三是推进区域社会治理一体化。在污染防治、食品药品安全管理等领域大力推进共治共享，规划建设一批跨区域监测预警、联防联动、危机处置、争端处理等系统和设施。联手建设城市公共安全体系和风险防控标准体系，健全区域性重大灾害事故联防联控机制，加快推进南京都市圈防灾减灾一体化、同城化。

（五）推动交通设施互联互通，强化都市圈发展支撑

主动策应南京都市圈的发展，构建完善的空铁江河海联运体系，推动建设一个“航空领航、高铁带动、江河海联运”的现代化、立体化的“畅达都市圈”。一是加快建立现代化机场群。加快南京禄口机场T1航站楼工程、京东航空货运枢纽港建设，协同扬泰、淮涟、芜宣等周边机场建设，形成以南京禄口国际机场为枢纽的现代化机场群。二是加快轨道上的都市圈建设。加快构建以南京为中心的米字形高铁网络建设。推进南沿江铁路、宁滁城际铁路、宁马城际等项目，全面开工北沿江高铁、宁淮铁路等工程。三是推进联动航运中心建设。进一步推进区域航运物流中心建设，围绕港口、航线、服务区等资源的统一规划和统筹使用，优化南京港、芜湖港等港口航运一体化布局，全面提升都市圈交通枢纽能级。