新乡贤参与乡村治理的困境与对策研究

兰世惠

(内江师范学院 马克思主义学院，四川 内江 641112)

乡村的有效治理是实施乡村振兴战略的关键，而人才是实现乡村有效治理的关键。拥有一定威望和能力的新乡贤是新时代推进政治、自治、法治、德治、智治“多治”融合、实现乡村振兴的一股重要力量。“新乡贤”这一概念是在第十三届中国农村发展论坛在丰顺定义的。新乡贤是心系乡土、有公益心的社会贤达，财富、权力、声望是其外在表现形式，公益性是其精神内心。新乡贤参与乡村治理，对构建多元共治乡村治理模式、提升基层治理效能具有重大意义。

1 新乡贤参与乡村治理的必要性

1.1 是落实中央要求的必然举措

实现乡村振兴，面临的最大困境是人才匮乏，“新乡贤”是破解这一困境、推进乡村振兴不可或缺的力量。习近平总书记指出，“要积极培养本土人才，鼓励外出能人返乡创业”，要重点“培育乡土文化人才”。[1]“新乡贤文化”既是在延续传统文化中的精华部分，也是在新时代中践行社会主义核心价值观。新乡贤文化倡导民主法治理念、开放竞争意识、包容创新氛围、幸福平等精神等现代文明因子，是对传统乡贤文化的批判性继承、创造性转化与创新性发展。

“新乡贤文化”曾多次出现在中央文件中。2015年中央“一号文件”指出要“创新乡贤文化，弘扬善行义举”；2016年国家《“十三五”发展规划纲要》强调要“培育乡贤文化”；2018年中央“一号文件”即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中又强调了要“积极发挥新乡贤作用”； 2020年“中央一号”文件再次指出要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’……发挥新乡贤在乡村治理中的功能和作用”。据此，我们可以清楚地看到国家对新乡贤地位及其作用的肯定，新乡贤参与乡村治理是落实中央要求的必然举措。

1.2 是构建多元共治乡村治理模式的必由之路

目前，乡村治理面临诸多难题，其“治理逻辑也开始从‘乡政村治’向‘多元共治’、‘协作善治’转变”。[2]“多元共治”强调多元融合，即不同的主体都要参与到乡村治理中来。在农村基层治理中，乡镇政府由于其财权与事权的不对等，使其实际职能与乡村社会发展需求和农民要求差距很大，对义务教育、医疗卫生、水电路等基础设施建设无法承担起应有的责任。而新乡贤普遍有视野、有资源、有能力，能够有效动员和聚集社会多方力量，广泛调动乡村振兴中的有利因素，承担起乡镇政府想管但管不了管不好的事务，使法律法规的刚性治理与乡贤文化的柔性辅助相互协调，因而成为行政管理行为之外的有益补充。新乡贤“运用非正式制度力量提升村民的品行，鼓励他们以建言献策等方式参加公共生活，再由新乡贤与干群之间架起沟通桥梁，逐步构建多元主体协商共治的机制”，[3]从而提升基层治理效能。

1.3 是实现人生价值的有效途径

新乡贤要实现其个人价值，必须借助一定的平台，而乡村振兴无疑为其提供了广阔的平台。根据马斯洛的需求层次理论，每个人有五层需求，自我实现需求是最高层，属于成长性需求。新乡贤在外出工作生活经历中都有了一些成就，当他们的生理、安全、归属等基本需求得到满足后，必然产生追求自我实现这一更高层次的需求，由于深深的故土情结，他们愿意利用自己的各方面资源和优势，反哺家乡、造福桑梓，从而获得自我提升和自我成就。他们的能力又使他们能够实现造福桑梓、回报家乡的目标。这个目标的实现又反过来帮助新乡贤实现了自身更高的人生价值。可见，新乡贤参与乡村治理、助力乡村振兴，是实现自身人生价值的有效途径。

2 新乡贤参与乡村治理面临的问题

如前所述，近几年的中央“一号文件”几乎都对新乡贤的角色定位等作出了政策规定，为新乡贤参与乡村治理创造了条件。但也要清醒看到，乡贤治村仍然存在一定的障碍。

2.1 参与氛围不浓

近年来，随着工业化、现代化和信息化的发展，农村社会中的一些“能人”往往都外出打工淘金或举家迁移到城市。“虽然普通村民在政治上是村级权力的授予者和委托者，但他们在经济上是自主经营的主体，普遍具有接受政治信息较少、利益渠道狭窄、组织化水平低的特点，形成了他们在村级公共事务中的无力化”。[4]越来越多的优秀人才流向城市，这无疑会导致乡村振兴人才供给匮乏，村落失去活力，同时也制约了乡贤文化的发展。而留在村里的老人、小孩，普遍思想陈旧、视野狭隘、文化水平低，加之政府对乡贤的宣传力度不够，这些人对新乡贤、乡贤文化以及在乡村振兴中的积极作用等缺乏认识，村里见贤思齐、崇德尚贤的氛围十分淡薄，新乡贤的身份也好，情感也好，实际上是处于一种悬浮状态。可见，新乡贤群体流失严重、回流困难、乡贤文化氛围较浅，在很大程度上减弱了新乡贤回归乡村、建设乡村的意愿。

2.2 社会认同缺乏

马斯洛指出：“期盼社会对自己的尊重，是个人天性的需要。”赢得了人们尊重的同时，其实就是其内心因对自己价值的满足而充满自信。新乡贤参与乡村治理需要获得广大村民的高度认可与信任，这是激励他们助力乡村振兴的主要动力。然而，由于农村社会问题具有高度的复杂性、多样性，村民对新乡贤行为的认可度主要侧重于直接利益。非本地乡贤与村民的关系不够亲密，很难获得认同，即使是本土乡贤，也大都离开家乡太久而需要花较长时间重新融入乡村。一些村民认为他们回乡是为了“捞一把”，而不是真正地想帮助农村、农民。还有一些村民则是对他们的期望过高，希望得到切实的利益，一旦需求未得到满足或者利益受损，他们就会质疑新乡贤的能力。新乡贤的行为、功绩无法得到他人尊重和社会认可，使得他们工作的主动性和热情急剧下降，在很大程度上削弱了新乡贤参与乡村治理的动力。

2.3 参与平台有限

目前，为吸引更多乡贤回乡参与乡村治理，部分地方政府为其搭建了一些平台，然而仍有许多地方没有构建新乡贤回归的平台，新乡贤参与渠道受限。通过调研发现，新乡贤主要是依托“乡贤理事会”“乡贤议事会”等，在资金、技术、市场等方面贡献己力，而在医疗、养老、教育、文化等公共服务领域发挥的作用却十分有限，这虽然也在一定程度上对乡村发展产生了积极作用，但涉及领域较狭窄、作用发挥不够充分。新乡贤参与公共治理活动需要合法性，但由于参与平台和渠道有限，使得新乡贤动员村民、调动村庄内部资源的能力有限，自身的资源和优势无法得到较好发挥，难以及时有效参与乡村治理，从而最终导致乡村人力资源的浪费，影响了乡村治理效果。

2.4 参与能力不足

随着城镇化的迅猛发展，乡村内部矛盾呈现出多元化与复杂化的特征，这就要求新乡贤要具备较强的综合能力和素质，尤其是法律素养，才能较妥善地解决问题。然而，现实情况却是，新乡贤的构成十分有限，多数为退休闲居之人。由于年龄和精力的限制，他们接受新事物、学习新知识的能力相对较欠缺，解决问题的方式主要是采取道德规劝和情感沟通等方式，不善于运用法律手段，面对诸如闲置宅基地归属、占地补偿等纠纷时往往心有余而力不足，这极易导致主观地、片面地处理乡村事务，严重影响参与治理的公信力。因此，在依法治国的今天，新乡贤需要学习政治、经济和法律等方面的专业知识来武装头脑，与时俱进地发展自我，以更好地处理乡村公共事务和协调乡村社会关系，实现乡村善治。

3 新乡贤参与乡村治理面临困境的原因分析

依据乡村治理理论、多元主体治理理论等进行分析可知，制约新乡贤融入乡村、惠及乡土，既有乡土社会结构变化、城乡发展失衡、制度不健全等客观原因，也有缺乏多元共治思维等主观原因。

3.1 乡土社会结构的变化

21世纪的中国乡村可称为“半熟人社会”。“在工业化和城镇化进程中，传统乡村熟人社会结构已呈现解体之势，村庄共同体精神和文化凝聚力逐渐丧失”，[5]“半熟人社会”逐渐形成。贺雪峰2013年在其论文“新时期中国农村社会的性质散论”中概括了半熟人社会的特征：“第一，村庄社会多元化，异质性增加，村民之间的熟悉程度降低。第二，随着地方性共识的逐步丧失，村庄传统规范越来越难以约束村民行为，村庄中因信息对称而带来的搭便车行为，加速了村庄内生秩序能力的丧失。第三，村民对村庄的主体感逐步丧失，村庄越来越难以仅靠内部力量来维持基本的生产生活秩序。”[6]可见，“半熟人社会”未能为村民提供充裕的公共空间去认识、认可新乡贤，新乡贤与村民利益关联度较低、在村庄中声望不高、参与主动性不强。

3.2 城乡发展的不平衡

当前城乡发展不平衡仍是最大的不平衡，主要表现为工农业发展严重失调、城乡居民收入差距、消费差距不断扩大等，其根本原因是我国的“城乡二元体制”。“城乡二元体制”是以二元户籍制度为核心，包括二元的粮食供给制度、教育制度、就业制度、福利保障制度等14个方面。这种制度安排由于将工农、城乡之间区别对待，资源配置不均衡，使得农村在基础设施建设、居民收入、公共服务水平、社会投资等方面落后于城市，无法满足农业农村发展对各种公共产品的需求，一定程度上加速了城市与农村的分化，造成农村贫困化。而落后的农村、低效的农业，没有足够的优势来吸引和留住人才，进而在很大程度上减弱了人才回乡参与建设的热情。

3.3 相关制度不健全

“乡村治理现代化的一个重要面向是规范化，要求在乡村治理体系建构过程中完成相关的制度体系建设。”[7]虽然我们大力提倡新乡贤的回归，但新乡贤参与乡村治理很多还处于自发状态，目前各级政府没有出台相应的指导意见、实施方案等顶层设计来保障其参与的合法性、合理性，相应待遇、福利也没有得到保障。例如，一些乡村只是简单地提倡新乡贤返乡，但缺乏具体明确的法律法规，新乡贤更多是靠传统的乡土情怀激励他们反哺乡村，制度化明显不足。制度的不完善，无法为新乡贤营造制度化保障，阻碍了其作用的发挥，也不利于新乡贤与政府各司其职、密切配合，一定程度上减缓了乡村振兴的进程。

3.4 多元共治思维缺乏

随着城市化进程的推进，农村的地缘关系逐渐淡化，公共问题凸显，治理难度加大，这些涉及多方利益主体，需要村“两委”以外的各方力量参与进来，形成合力，构建多元共治的乡村治理模式。然而，由于对基层治理工作的必要性和运行方式理解不深，一些政府部门未充分认识到社会组织的作用，也意识不到多元共治的真正含义，仍然沿用传统管理思维和方式，大包大揽；一些村干部由于自身素质和思想境界较低，担心乡贤凭借自身的权威和影响力会侵犯其既得利益，会在心理上排斥乡贤；相对落后的乡村文化以及空心化的乡村使得村民对新乡贤的工作持怀疑态度。然而，要推进乡村治理现代化，就需要推动单一管理主体向多元共治主体转变，推动乡村治理向“多元共治”转变。

4 破解新乡贤参与乡村治理困境的对策

在乡村振兴战略的背景下，破解新乡贤参与乡村治理面临的困境，必须坚持“问题导向”，从环境建设、制度设计、新乡贤自身建设入手，汇聚乡贤之智、凝聚乡村振兴合力助力乡村治理，实现良善之治。

4.1 改善环境，营造参与氛围

4.1.1 推进城乡协同发展

要“突出以城带乡、以工促农，健全城乡融合发展体制机制，促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置”，[8]为新乡贤返乡创造良好的氛围和工作环境。一是要赋予农村在基础设施、人才建设、生态环境等方面和城市同等的地位，逐步缩小城乡差距。二是要重视现代农业的发展，新乡贤要利用自己的知识、技术、资本等改善农业生产经营条件，加快农业转型升级，提高农业质量效益和竞争力。三是要肯定农民的历史贡献，破除城乡二元体制壁垒，因地制宜补短板，创造条件让农民全过程参与乡村建设，充分发挥农民的主体作用，让农民实实在在受益。

4.1.2 加强新乡贤文化建设

习近平总书记指出，“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结”。[9]一是继承传统的乡贤文化，领悟乡贤文化的真谛，将社会主义核心价值观融入其中，让新乡贤文化中蕴含的文化道德力量更加强大，从而起到推动移风易俗、倡导文明乡风、规范村规民约、助力乡村发展等作用。二是结合本地实际，通过建设新乡贤公园、新乡贤文化长廊等，讲好新乡贤的故事，在当地形成知乡贤、学乡贤、敬乡贤、信乡贤的良好氛围，这有利于吸引在外新乡贤回乡创业。

4.2 搭建平台，拓宽参与渠道

4.2.1 成立新乡贤组织

结合当地实际，不断引导扶持条件成熟村设立专门的新乡贤组织，如新乡贤理事会、乡贤议事厅等，为参与乡村事务决策、建言村居发展和民间调解提供平台，并将退休老干部、成功经商人士、优秀基层干部、教育科研人员等吸纳进该组织，探索实施“村‘两委’+ 乡贤会”的村庄治理模式。

4.2.2 创建新乡贤信息库

利用互联网平台创建新乡贤信息库，将零散分布的新乡贤集中起来，按照能力和特长进行分类，发挥不同领域新乡贤在经济发展、乡风文明等方面的作用。同时，运用互联网传播新乡贤的精神事迹，吸引更多新乡贤加入，扩大组织规模。

4.2.3 完善新乡贤吸纳机制

政府出台相应的政策措施，完善新乡贤吸纳机制，鼓励知识分子、道德模范、退休官员等施展才能、反哺乡村。例如，鼓励符合条件的新乡贤进入村委会来发挥作用，“其个人能力能够在村庄公共治理领域得到有效发挥，强化了村委会的治理能力，最终达到了激发村民参与、发展村庄产业、促进有效自治的效果,”[10]从而有助于构建多元共治模式，合力推进乡村振兴。

4.3 完善制度，激发参与积极性

4.3.1 重视法制宣传教育

促使新乡贤参与乡村治理朝着制度化而非人情化方向发展，关键是要依法参与。基层政府通过开展多种形式的法制宣传活动，提高人们的法律意识，使组织和个人在法律的范围内活动，杜绝出现人治现象。这样，新乡贤也能自行学习法律法规，依法参与乡村治理。

4.3.2 完善相关制度安排

首先要对新乡贤的认定标准、组织程序、责任义务等进行修订和完善，厘清新乡贤与基层组织之间的关系，健全新乡贤身份的合法性，确保其工作的有效性。其次，建立健全新乡贤激励机制。对于新乡贤返乡创业，可给予减租、减税、降低贷款利率等政策支持；对于优秀项目或贡献较大的新乡贤可从精神和物质两方面进行奖励，比如授予“最美新乡贤”“杰出新乡贤”等荣誉称号，树立典型，以激励更多新乡贤返乡。最后，完善返乡新乡贤的生活保障，包括居住、医疗、养老等方面，解决其后顾之忧，保障新乡贤各方面的权益，以留住新乡贤。

4.4 加强自身建设，提升参与能力

4.4.1 加强学习

可通过学术会议、阅读报纸书籍等方式，加强对新乡贤政治、经济、法律等方面的专业教育，完善自身不足，尤其要注重各类新政策与方针的学习，与时俱进，进一步增强服务乡村振兴的能力。

4.4.2 提升“三农”认知

社会上对于“三农”的认知偏差，已经严重影响到了“三农”的发展，延缓了乡村振兴的步伐。新乡贤要在乡村发挥作用，需要对“三农”尤其是农民的关注，入乡随俗，深入了解乡村发展现状，了解处理乡村事务的方式方法、经验教训、知识技能等，真正做到知农、爱农、扎根乡村，从而带动农民脱贫致富，加快乡村振兴步伐。

4.4.3 提高自律意识

新乡贤参与乡村治理会受到各种诱惑，容易丧失立场，膨胀腐化，而当下对新乡贤参与乡村治理的监督机制、运行机制等又不完善。因此，新乡贤要培养自律意识，积极践行社会主义核心价值观，成为当代社会的道德标杆，不徇私枉法，以更好地辅佐村“两委”进行基层治理。通过加强新乡贤自身建设，提升其治理意愿和治理能力，培养一批品行好、声望高、能力强、热情足的“四有”新乡贤，凝聚力量推进乡村振兴。