乡村治理的数字化转型：显著特性、内在张力与优化路径

朱金涛 孙迎联 杨文静

2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》中首次提到了要构建数字乡村治理体系。2022年1月，中央网信办联合农业农村部等十个部门印发的《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》中，则进一步明确了要开展数字治理能力提升行动，并在专栏4中提出了“乡村数字治理体系打造工程，开展乡村治理数字化建设”。由此，我国农村治理正式踏上了数字化的进程。本文系统性探究我国乡村治理数字化进程中的显著特征及其呈现出的内在张力，提出推进乡村治理数字化的相关策略，旨在增强对乡村治理数字化转型一般规律的把握，从而有效推进乡村治理走向现代化。

一、乡村治理数字化转型的显著特性

作为国家治理的基础和末梢，农村治理的数字化、现代化转型，直接影响着国家治理数字化的水平、影响到社会主义现代化国家的建设。从乡村治理数字化的主体、周期、内容、形式和空间五个方面来看，我国乡村治理的数字化转型呈现出以下显著特征：

（一）治理主体：多元化特点

治理主体趋向多元化是乡村治理数字化的必然结果。有学者指出，在基本结构由“乡政村治”[1]治理体系主导之后，我国农村治理实际上已经从一元治理走向了多元治理，除了党政组织以外，其他各类主体如农村合作社、社会团体、农村精英、宗族、普通农民也开始参与进了农村的治理当中。[2]但随着农村一体化“互联网+政务平台”的持续建设和推广，不同身份的主体依托数字化平台实现政治参与的程度必然将进一步扩大。因此，数字化时代乡村治理主体主要包括上级党政机关、市场主体、外出务工者、农村党组织、村民委员会、中坚群体等。[3]

（二）治理周期：长期性特点

这是基于我国农村“农情”得出的基本判断。据第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国互联网普及率达74.4%，农村地区互联网普及率为58.8%。随着近些年我国政府对农村的大规模投资，城乡之间在数字基础设施建设总量上的差额不断减小。但从城乡数字经济发展和数字技术应用的质量对比来剖析，城乡之间数字鸿沟的消解仍然需要漫长的历史周期。留守农村的大部分人不会使用智能化工具，为我国农村治理的数字化带来了难题。正是由于这些现实历史条件的制约，乡村治理数字化进程呈现出长期性特点。

（三）治理内容：系统性特点

乡村社会问题的复杂性、关联性决定了乡村社会治理的内容具有显著的整体性特征。[4]这决定了乡村治理数字化建设要坚持运用系统观念。

具体而言，乡村治理数字化是一个包含农村经济、政治、文化、社会民生和生态文明建设等多方位治理的总体性概念。它意味着要在农村政务治理上实现数字化，对村庄经济发展、基层党组织建设、乡村文化建设、农村居民日常生活管理以及农村生态环境治理提出了数字化的要求。因此，乡村治理数字化的具体内容应当包括农村集体经济治理数字化建设、农村基层党组织智慧党建体系建设、乡村网络文化建设、农村综合服务管理网络化建设、农村生态环境网络综合治理体系建设等多个方面。为确保乡村治理数字化转型过程的协调进行和高质量发展，必须立足其系统性特点，在协调发展理念和系统观念的指导下稳步推进。

（四）治理形式：智能化特点

乡村治理数字化转型的一个显著特征就是其治理形式向智能化、科学化的方向发展，面临的一个重大现实问题就是如何在乡土文化场域中实行智能化数字技术时，处理好传统治理与智能化治理的关系。乡村治理数字化转型迫切需要持续的信息科技支撑和专业的数字人才储备。

（五）治理空间：虚拟化特点

农村治理的数字化建设实质上是依托一个虚拟的数字化平台而实现的信息式治理，这是与传统农村治理之间最大的也是本质性的区别。当农村治理中的不同要素转化为数字信息，一个在虚拟空间中的数字治理平台就被搭建起来，不同身份的主体也将自身虚拟化，在虚拟空间中表达着自己的权利。农村的治理者也进入到这一虚拟平台中处理着各种农村事务，利用这种新的信息技术实现智能化、科技化、便利化的管理。

二、乡村治理数字化转型的内在张力

我国农村治理的数字化转型处于刚刚起步的状态。本文结合数字技术的应用现状，对乡村治理数字化进程中的难点进行剖析，展现乡村治理数字化转型面临的现实张力。

（一）区域、城乡数字鸿沟不易消除

长期以来，由于我国社会的经济发展在区域间和城乡间存在着客观差距，从而导致了当前我国在5G互联网、大数据和人工智能等新型基础设施建设水平上，出现了随各地区的经济发展状况不同而呈现出差异化的情况。截止到2021年6月，我国城镇地区互联网普及率为78.3%，而农村地区互联网普及率不到60%。如果对城乡数字化建设水平进行全面深入的比较，就会发现城乡之间存在的数字鸿沟更为巨大。[5]

（二）治理数字化转型遭遇阻力

当前，我国乡村治理中亟待解决的难题就是如何实现传统治理方式向更加现代化、智能化的数字治理转型，二者之间的矛盾冲突更是使得农村治理向现代化的拓展呈现出复杂的局面。

一方面，就现实的农村治理状况而言，目前农村的选举、议事、公开、决策等基层公共事务大多是采取传统的线下方式来完成的。

另一方面，就农村治理权威的偏好而言，由于基层政府本身的数字化转型存在着一定的困难，从而使得其作为农村管理者的身份时，偏好于使用自己习惯且擅长的传统治理方式。[6]

从以上两个方面就可以看出，在我国农村治理的数字化转型中存在着传统治理模式对于数字化治理模式的阻力，这成为我国乡村治理走向现代化的一大难点。

（三）治理主体的内生动力不足

在农村治理的数字化进程中，实践主体出现的问题可以归纳为两个面向，即实践主体缺失与实践主体缺陷。

所谓实践主体缺失是指，农村治理的数字化建设所急需的高素质技术人才不选择在乡村和城镇就业谋取自身发展，从而导致乡村严重缺乏专业数字技术人员的状况。

实践主体缺陷主要又分为两个方面。一方面是相关主体对数字乡村建设的认识存在着缺陷。另一方面是部分农民群众在智能手机、互联网使用和数字信息服务获取上存在着素质能力不足。实践主体的缺失和缺陷使得乡村治理数字化转型内生动力不足，影响整个数字乡村建设的发展后劲。[7]

（四）数字乡村治理体系不够完善

由于当前我国农村治理的数字化转型还处于初期阶段，因此在制度保障和治理体系搭建上就存在着些许不足之处。如有学者就指出，在我国当前农村治理的数字化建设中缺乏统一的数据管理和监督的标准规范制度，[8]再加上各地在农村治理数字化建设中数据的开放和共享程度不同而引发的信息不对称，进而导致新的社会差异和不平等情况发生的现象。由于缺乏相应的制度保障，也就出现了乡村数字治理体系不健全的问题，难以形成良好的治理合力。

三、乡村治理数字化转型的优化路径

《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》的颁布实施标志着我国数字乡村建设行动正式拉开帷幕。基于对我国当前农村治理的数字化建设内在张力剖析，未来乡村治理数字化转型应该从以下方面着力。

（一）以区域、城乡融合发展为导向，着力缩小数字鸿沟

当前阶段，要着力缩小区域和城乡间的数字鸿沟，加快农村治理向数字化转型。

一是以县域为载体将城乡经济社会发展实现链接，大力发展县域数字经济。县级政府可确立相关优惠政策鼓励县域内数字平台经济发展，为区域、城乡融合建立技术节点，为乡村治理数字化转型奠定数字经济基础。

二是要广纳资金，以国家财政的专项投入保证数字政务平台的一体化搭建。在此过程中，地方政府也可以通过相关政策，广泛吸纳城市中的流动资金向农村回流，帮助农村加快新型基础设施建设。

三是要增强乡村数字科技供给，健全城乡一体化的配套科技支撑体系。

四是实行对点援建的举措，采取一对一的精准帮扶。实现发达地区、发达乡村与落后地区、落后乡村的数字化融合发展，使数字鸿沟真正缩小。

（二）以数字治理推进“三治融合”，实现传统与现代交织

要抓住数字化的契机，善用乡村数字治理的特征为“三治融合”赋能，实现传统走向现代、现代交织传统的乡村治理的现代化转型。

第一，利用好乡村数字治理主体多元化的特点推进乡村社会“自治”，借助数字政务平台强化程序公平与程序正义，使多元主体更好地实现民主协商、民主选举、民主决策、民主监督。

第二，挖掘好数字网络平台的导向性宣传效应，有效利用数字网络平台宣传道德模范，弘扬乡村传统伦理价值，引导乡村社会实现“德治”。

第三，发挥好大数据与数字应用平台的监管效应与普法效应，以短视频等农村群众喜闻乐见的形式加大普法效度，增强农村社会的法治实效。

（三）以培养主体数字能力为抓手，增强发展的内生动力

农村治理的数字化转型是依靠主体并且是为了主体的战略举措，其顺利推进和后续可持续性发展的关键就在于要增强内生动力。必须以培养实践主体数字能力作为重要抓手，多策并举实现对主体的增能。

要培养服务数字乡村建设的专业技术人才，更要注重如何通过适当政策引进、留住人才。在实践中可以由政府牵头，与地方高校协商，专门培养一批服务于乡村治理数字化转型的特殊人才。

要加强有关数字乡村建设政策的解读和宣传力度，实现基层干部理解认同、科技人员清醒认知。各地党委组织部门需要加强数字时代基层党组织建设，特别是要加快培养一批“懂数字、爱乡村”的带头人队伍。同时，要进行分类引导，根据群众的不同素质能力采取不同的教育培训方法。[9]同时要为信息化时代下的数字弱势群体留一扇门，推动建立线上+线下一体化融合发展的农村治理综合服务体系。

（四）以加强制度保障为重点，健全农村数字治理体系

制度形塑与治理体系建构是乡村治理数字化转型沿着和谐共享善治新格局迈进的有效保障。必须尽快为数字乡村建设扎好制度的“笼子”，遵照普遍规律在顶层设计上为总体推进画好蓝图，也要因地制宜考虑各地实践的特殊性，为乡土社会传统的独特治理方式留下空间，在共性与个性的张力结构中取得平衡。

其一，要推动相关部门加快建立统一的数据管理标准规范制度体系，确保乡村治理数字化转型贯彻落实开放、共享的新发展理念，有效保障数据的安全开放与平等共享。

其二，要加快健全农村数字治理体系，构建多元主体协同治理的格局，最大程度调动农村中不同治理主体的积极性，形成农村治理合力。[10]

其三，乡村治理数字化转型的制度形塑与治理体系建构必须与“自治、法治、德治”三治融合的乡村治理体系有效接轨、形成链接。在具体行动中，可以将“自治、法治、德治”视作灯塔，将数字化治理作为手段，有效推动乡村社会治理向现代化迈进。