发展全过程人民民主：建设社会主义现代化国家的题中之义

谭 鹏 易若男

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“发展全过程人民民主”，着力构建中国特色社会主义民主新形式，全过程人民民主因其完整的制度程序和参与实践，成为“全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，[1]为建设社会主义现代化国家提供了坚实的制度保障。

一、历史轨迹：发展人民民主伴随中国特色社会主义道路探索的历史过程

毛泽东认为，新民主主义革命的目的“就是打倒帝国主义和封建主义，建立一个人民民主的共和国”，“建立人民民主主义的制度”。[2]自中华人民共和国成立起到中国特色社会主义进入新时代，一代代共产党人接过历史接力棒，推动人民民主随社会主义的发展而进步。十八大以来党中央凝练出来的“全过程人民民主”论成为建设社会主义现代化国家过程中的重大理论创新之一。

（一）实践起点：构建“三位一体”社会主义民主政治的制度体系

新民主主义革命时期，以毛泽东为代表的第一代中国共产党人对人民民主共和国的构想是把“对人民内部的民主方面和对反对派的专政方面，相互结合起来”，[3]建立人民民主专政的国家。毛泽东在《论人民民主专政》中指出，人民民主专政在工人阶级政党的领导下，以工人、农民和小城市资产阶级的联盟为基础，与国际革命力量保持团结一致，人民有选举、言论、集会、结社等自由权。这些概念的提出为人民民主制度的发展提供了思想理论前提。

新中国成立初期，政治协商会议临时作为人民代表大会的过渡形式，代行人民代表大会职权。1949年中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》对人民代表大会制度作出正式规定，国家政权属于人民，人民通过各级人民代表大会和各级人民政府行使国家政权，“各级人民代表大会由人民用普选方法产生”，“各级人民代表大会选举各级人民政府”，“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关”。“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”[4]但当时各地不具备召开各级人民代表大会的条件，故《共同纲领》规定“由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，同时“地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”。[5]随着中央对各级人大会议筹备工作的推进，1954年9月召开了第一届全国人民代表大会，标志着我国人民代表大会制度的完全建立。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，对各级人大的性质、定位、产生方法、任期和职权都作出更为详细、明确的规定。人民代表大会制度作为根本政治制度的确立，标志着我国人民民主法制建设从此踏上新的道路。

民族区域自治制度是我国三大基本政治制度之一，早在解放战争时期就被确立为解决民族问题的基本政策。在党的领导下，1947年内蒙古自治区成功建立，这是第一个省级民族自治地方，也是实行民族区域自治制度的成功实践范例。新中国成立后，具有临时宪法性质的《共同纲领》对我国民族区域自治制度作出了基本规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”，[6]并且在当地的政权机关中具有一定的代表名额。1954年我国第一部宪法对此内容进一步细化，规定我国民族区域自治制度为自治区、自治州、自治县三级地方自治体系，各上级国家机关要充分保障自治机关行使自治权，“并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”。[7]而1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》则使这一制度更加规范和完善，其中将民族区域自治制度上升为“国家的一项基本政治制度”，[8]在结合之前强调民族自治的基础上加入了维护国家统一和民族团结的重要内容，是民族区域自治制度发展的重要里程碑之一。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国共产党社会主义协商民主制度，是中国基本政治制度之一。解放战争时期，中国共产党与其他民主党派就产生了密切的合作关系，在解放战争即将结束之际，发布《纪念“五一”劳动节口号》，邀请“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议”，[9]成立民主联合政府。此号召得到积极响应，既展示出政党之间互相平等、肝胆相照的关系，又体现出中国共产党的领导地位。新政协的筹备与召开标志着政治协商制度的形成。筹备会一次会议通过的《新政治协商会议筹备会组织条例》在更大范围上吸纳了民主人士，从参与筹备会的各单位人数上来讲，中国共产党七人，其余民主党派均不超过七人，但各单位均记为一票，体现了中国共产党的领导地位和与其他民主党派的平等地位。中国人民政治协商会议的召开，正式确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。大会通过的《共同纲领》指出，由中国共产党、革命民主党派和其他爱国民主分子组成的中国人民政治协商会议“就是人民民主统一战线的组织形式”，[10]将共产党领导的多党合作和政治协商制度以法律形式规定下来。1954年第一部宪法和《中国人民政治协商会议章程》将这一制度进一步发展。宪法中指出“我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”，中国人民政治协商会议作为组织形式，理所应当继续保持其影响力。《章程》再次强调中国共产党的领导，同时对政治协商会议的组织原则、各个层级、主要职权作出明确规定，使得这一制度更加法制化、规范化。

（二）发展完善：不断丰富人民民主的制度原则和实现形式

人民民主归根到底是人民自己当家作主，保障人民能够依法处理自身事务。1987年，随着《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，基层群众自治制度以法律的形式确立下来。规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，[11]对村民委员会的设立原则、组织方式、主要职责作出具体规定。随着城市和农村的发展，《城市居民委员会组织法》随之明确了居民委员会的性质和任务，基层群众自治制度主要演变为城市居民委员会和农村村民委员会两种形态。1998年《村民委员会组织法》对村民自决、事务公开和选举程序等方面进行了完善，基层群众自治制度逐渐规范化。

在人民用法律制度规范处理自我事务的过程中，党内民主也在蓬勃发展。首先，党内选举制度不断改革。1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》指出“选举要充分体现选举人的意志”，[12]采取差额选举方式。党的十三大报告和中央一系列文件的颁布将差额选举的范围扩大到各级党代会、地方党组织和基层党组织中，形成了完备的层级体系。其次，党员权利得到充分保障。1995年《中国共产党党员权利保障条例（试行）》颁布，规定了党员享有权利和基本原则，如何保障权利实现以及损害权利行为的惩处方式，真正将党员权利以制度方式明确下来。2004年印发的《中国共产党党员权利保障条例》对党员各项权利、保障措施以及保障党员权利的责任界定做了更细致的划分，为党内民主的法治化夯实了基础。最后，党内民主的落实充分依靠制度保障。改革开放以来，党内一直坚持制度管党，通过颁布党内法规解决突出问题。党的十六届四中全会明确指出发展党内民主，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度……建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度”，[13]充分体现了党内民主通过制度建设逐步科学化、规范化的趋势。

（三）重大创新：全过程人民民主是人民民主实践发展的新阶段

在中国特色社会主义新时代，人民民主的发展也进入新的历史阶段。以习近平同志为核心的党中央发挥理论创新和历史主动精神，在“人民民主”基础之上凝练发展成为“全过程人民民主”，将民主贯穿于社会和政治生活的各方面，使得人民当家作主的地位真正得到彰显和落实。2012年，习近平总书记强调：“坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，[14]对人民民主的定义进行了延伸拓展，为“全过程人民民主”科学命题的提出做了铺垫。2019年，习近平总书记在上海考察时提出“人民民主是一种全过程的民主”。在庆祝建党100周年大会上的讲话中，习近平总书记正式提出“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[15]这一科学概念，实现了马克思主义民主观的重大理论创新和时代进步。

全过程人民民主作为中国特色社会主义政治发展道路上的重要概念，首先，决定了必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。其次，全过程人民民主贯穿于选举、协商、决策、管理和监督各个流程中，充分发挥了群众的主动性、积极性和创造性，确保人民通过各种渠道依法参与国家各项事务，以及进行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。最后，践行以人民为中心的发展思想，不仅是社会主义国家的政治要求，更是付诸实践的行动。

二、理论标记：全过程人民民主理论是推进中国式现代化的原创性理论成果

中国式现代化作为人类文明新形态，将马克思主义与中华优秀传统文化相结合，为发展中国家走向现代化提供了另一条通路，其内涵丰富、体系完备，“发展全过程人民民主”是九个本质要求之一，体现了中国式现代化坚持以人民为中心的根本价值取向。

（一）坚持价值与内容的统一，丰富了人类民主理论新形态

习近平总书记强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[16]发展全过程人民民主，在追求民主的价值上，首先，做到了一切为了人民：代表最大多数人的利益，保障人民当家作主的权利。其次，做到了一切依靠人民：塑造了全体人民共同参与社会治理的基层民主形态。最后，做到了成果由人民共享：人民在积极参与社会政治生活的过程中，切实有效地维护了自己的合法利益，在运用民主这有力武器的基础上满足自身物质需求和精神诉求；在追求民主的内容上，全过程人民民主不局限于特定形式，不仅追求人民在政治领域的民主，同样看重社会与经济领域。不是在某个场合、某个时段、某件事务上的具体民主，而是将人民民主体现在公共生活的全方位。全过程人民民主从价值和内容两方面始终坚持人民至上，保证形式民主与实质民主、直接民主与间接民主、过程民主与结果民主，实现了对西方民主的全方位超越，是最真实有效的民主形式，丰富了人类政治文明新形态。

（二）坚持目的与过程的统一，开创了社会主义民主新境界

全过程人民民主是中国特色社会主义政治文明的具体表现形式，是中国人民民主实践形态的具体体现，其目的在于保障人民当家作主。习近平总书记强调：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[17]发展全过程人民民主将民主的目标与过程有机结合，体现在党和国家机关的各个方面、各个层级的工作中。从民主运行的各个环节来讲，全过程人民民主贯穿于选举、决策、管理、监督之中，人民通过直接或间接民主选举出代表自己意愿的管理者代行公共权力；在管理者进行决策和管理过程中伴随民主协商，对各环节的意见分歧进行调解，实现公共利益和民主效率的最优解；人民群众在民主监督环节对公共权力的运行进行批评建议。换言之，人民群众的主体地位体现于整个民主运行的动态过程中，充分保障人民意愿上升为国家意志和社会政策。总的来说，全过程人民民主更加注重实践，不仅关注人民得到的政治承诺，更关注这些承诺如何化为实际行动，如何加以监督以及进一步完善，将民主的目的和过程统一于实践，开创了社会主义民主新境界。

（三）坚持原则与创新的统一，形成了中国式民主化新阶段

全过程人民民主作为中国式民主的具体形式之一，宏观层面上，始终坚持在民主集中制的原则下运行，始终坚持人民当家作主的基本立场。微观层面上，坚持党的领导和发挥人民群众的首创精神下，对民主渠道和参与方式进行不断创新，推进民主理念深入国家政治生活和社会生活。二者充分结合，形成了中国式民主化的新阶段。这一特征突出表现为，在公共政策的决策过程中充分反映人民意愿、吸引群众积极参与。公共政策中政治参与的扩大体现为：民主决策上，通过群众座谈会、听证会、评议会等创新形式参与基层治理、决策公共事业，丰富民主决策实现路径；民主协商中，在民主恳谈会、居民论坛、小区协商等形式下推动民主协商水平不断提升；民主监督上，除了通过传统的信访方式对相关人员、政策提出批评建议之外，人民群众能够通过互联网或社区等渠道对重要事项和基层干部进行直接监督，维护基层公共利益。这些方式创新激发了群众参与热情和创新精神，同时充分保障了公共决策富含公共理性，代表绝大多数人的根本利益，将人民群众与社会的关系重新还给人民，实现了中国式民主化的新发展。

三、实践印记：发展全过程人民民主是实现中华民族伟大复兴的坚强保障

发展全过程人民民主是中国式现代化的重要组成部分，是建设社会主义现代化国家的目标和手段之一，根本目的是为了实现中华民族的伟大复兴。发展全过程人民民主，发挥人民这个历史主体的主动性，充分展现人民幸福、国家富强、民族振兴三者的有机统一，为实现中华民族伟大复兴提供不竭动力。

（一）激发人民的主体意识，凝聚民族复兴思想共识

全过程人民民主实现了直接民主与间接民主的统一，因而能够最大程度激发人民的主体意识。人民代表大会制度首先通过人民直接选举产生人大代表，对人民负责、受人民监督。在直接民主基础之上，再由人大代表选举产生各级人民代表大会，以间接民主的方式掌握公共权力，在保证效率的条件下又照顾了民众意愿的传达，从而形成人民主动政治参与的良性循环，进而激发起人民的主体意识和民族复兴的个体主动性，为中华民族伟大复兴提供了精神支撑。全过程人民民主在健全基层群众自治制度的过程中，以保障人民权利落在实处为目标，以推进民主的制度化、法治化为方向，以基层民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督为手段，引导群众积极参与基层治理，共同推进社会治理和民族复兴事业向前发展。

（二）创新基层民主形式，激发广大人民创造活力

习近平总书记强调，“中国共产党领导人民实行人民民主，就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。”[18]基层群众自治作为我国基层民主的主要形式，是将人民当家作主落到实处的重要渠道，通过城市居民委员会和农村村民委员会这两个基层群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，充分保障民主权利的实现。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出发展全过程人民民主，更加强调“民主治理”，要求四个民主环节之间相辅相成、互为支撑，保障民主权利全覆盖。

发展全过程人民民主过程中，党领导人民对基层民主形式进行大胆改革创新，在保障人民主体地位的基础上拓宽民意反映渠道，以互联网等多种方式听取群众意见，保障民主监督得以落实；通过居委会直接选举、村委会海选等形式，健全基层民主选举制度，保障人民选择权；通过村务公开制度、干部离任审查制度和大事上居委会和村委会讨论等制度保障村民的知情权和监督权。这些制度的创立和完善充分发挥了人民群众的积极性和创造力，展现了马克思主义政党尊重人民历史主体地位的政治自觉，进而协调了基层政府管理和人民自治之间的关系，大大提高了社会治理水平。

（三）健全人民当家作主制度体系，巩固安定团结政治局面

发展全过程人民民主的长期实践中，逐步形成了以全国人民代表大会制度为根本政治制度，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度为基本政治制度的人民当家作主体系，将人民当家作主落实在完整的程序制度之上。不仅建立了科学规范的选举制度，同时在协商民主方面也做到制度化和程序化安排，在全过程人民民主实践中及时消除意见分歧，提高民主运行效率。这样的制度安排能够有效保障人民权利以法定形式实现，更加广泛、真实；将人民本身纳入社会治理体系之内，做到治理目标、治理主体、治理方式集中于人民本身，实现共建共治共享，在社会治理新路径中满足人民群众的获得感；能够协调国家各阶层、各利益团体的政治关系，增强社会团结和凝聚力；能够集中社会力量在党的领导下办大事，促进社会生产力的解放、发展和中华民族伟大复兴，形成安定团结的政治局面。