中国农村土地制度改革的逻辑——评《农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑》

张安录

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

1 引言

以土地制度改革为核心的要素市场化改革是实现社会主义现代化目标的重要手段之一。农村土地制度作为当代土地制度中的重要组成部分，不仅直接影响到农村土地资源配置及农业的内源发展，还关乎农民的持续增收及农村的长治久安，更决定了国家宏观稳定与经济社会的长远发展。改革开放以来，中国逐步形成了以公有制为基础，以耕地保护和节约用地为主线，以用途管制、农地征收、宅基地无偿分配为主要内容的中国特色农村土地制度。该制度为中国农村地区的稳定和城市地区的经济发展作出了重要历史贡献。但是，随着社会经济的快速发展，城乡发展不均衡、收入差距过大的矛盾愈演愈烈，对农村土地制度改革的呼声也日益高涨。

自1949年以来，中国经济体制经历了“稳定社会”“单一计‍划经济体制”“计‍划经济向市场经济转型”“以市场经济体制为主”四个阶段。相应地，农村土地制度安排可划分为“农村土地个人所有制”、“集体土地所有制下的集体经营”、“集体土地所有制下的家庭经营”和“集体土地所有制下的多种经营”四个阶段。其中，2015年年初在全国33个试点地区开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，标志着第四次土地制度改革的到来。从制度变迁的内容来看，这一阶段的农村土地制度主要是由农村集体土地所有制下的“两权分离”转向“三权分置”：农村集体经营性建设用地实现“两权分离”入市交易，农地“三权分置”向宅基地“三权分置”拓展，土地征收也在补偿标准提高、范围缩小、标准规范化等方面取得突破性进展。然而，新一轮农村土地制度改革中各试点地区无论是在空间变化还是时间演化方面都出现了不同程度的分异，为什么同样的农村土地制度改革内容，在不同地区会出现差别化的改革措施和绩效？是否有自然环境、经济发展阶段等因素以外，更为深层次的治理层面的原因？

以中国地质大学（武汉）唐健教授为首的课题组，从“十二五”开始，陆续在浙江、江西、重庆、广东、广西、四川、上海、内蒙古、湖北、福建、河北11个省（区、市）建立了覆盖“省—市—县—乡—村”的五级土地政策实证监测点，系统总结出一套土地政策评价方法。由团队成员唐健、谭荣、魏西云等著的《农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑》一书尝试回答两个科学问题：（1）影响农村土地制度改革绩效的制约因素有哪些？（2）改革试点中不同地方政府的行为选择逻辑是什么？从央地关系的视角探讨了地方政府在农村土地制度改革中的行为模式，创建了“激励机制—制度环境—政策工具”三层次分析框架，基于框架回顾、总结、分析了2015—2018年在全国范围内开展农村土地三项制度改革的主要内容和进展，揭示了不同地方政府在改革中的行为选择差异与逻辑，深刻把握了农村土地制度改革的本质。笔者将从中国农村土地制度改革的逻辑框架、政治逻辑、经济逻辑、学术贡献等方面进行基于课题研究的讨论。

2 中国农村土地制度改革的总体逻辑框架

农村土地制度改革是多主体、多元利益关系的博弈。《农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑》一书从400余个案例中总结得出，地方政府作为特殊的行动主体，其行为逻辑是围绕中央政府、农村集体经济组织和农民这三大主体做出价值取向、政策偏好和政策设计‍，最后带来不同的制度改革绩效。农村土地制度改革的客体是产权细碎、地块零散以及产权不安全的集体建设用地和集体农用地。随着工业化、新型城镇化进程的加快，农村剩余劳动力向城镇转移，农村土地流转现象频繁，极易引发村集体与农户之间土地产权的纵向竞争、农户与农户间的横向竞争，土地产权不安全问题日益凸显。

中国农村土地制度改革是生产力对生产关系的冲击。生产力决定生产关系，生产关系必须要适应生产力的发展。农村土地制度作为生产关系范畴，其内在变迁由社会生产力所决定。新中国成立初期百废待兴，为扫除半殖民地半封建性质的土地私有制对社会生产力发展的桎梏，废私有变集体，以适应社会发展的需要。改革开放后随着“发展不平衡、不充分”的矛盾日益突出，农村土地产权主体不明晰、土地产权不完整、土地市场机制不健全和土地市场欠发育等问题对农村地区的稳定与经济发展带来诸多影响，倒逼农村土地制度改革迈入新阶段。

中国农村土地制度改革是自上而下制度安排与自下而上制度创新的结合。在全面深化农村土地制度改革阶段，中央政府作为“总舵手”把握改革的总体航向，做出新的顶层设计‍，“自上而下”传达改革的目标和任务，具体“怎么改、如何改、改成什么样”的问题由地方政府根据实际地方情景去探索实践。《农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑》，系统梳理了农村土地制度演变中政府与市场角色定位转化以及央地权力关系演变轨迹，由“市场自发”，到“政府本位”，后到“市场主导”，蕴含着对公平与效率目标的权衡。新中国成立初期，为巩固新生政权，亟需恢复正常的生产生活秩序，土地无偿分配给农民个人，成为农民的私有财产，并享有完整的土地权能。此时市场在农村地区自发形成，地方有较大的自主性。计‍划经济时代农村土地制度实现了农民私有制向集体所有制转变，土地发展权让渡到政府手中。中央政府以行政法规形式自上而下控制地方政府行为，限制土地流转交易，代替了市场对土地资源的配置作用，城乡二元分割加剧了不对等发展关系。改革开放时期在兼顾公平与效率的基础上，稳定所有权，运用市场机制放活使用权，打破城乡土地二元市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用。中央政府有的放矢下放权限，鼓励地方因地制宜，在制度框架内实现治理结构和政策设计‍创新[1-2]。

3 中国农村土地制度改革的政治逻辑

3.1 守住“底线”，不碰“红线”

在农村土地制度改革过程中，始终坚持社会主义土地公有制的“底线”不突破。“底线”的刚性约束对于把握改革的关键问题、把稳改革的正确方向具有重要意义。农村土地为农民集体所有这一基本制度始终贯彻改革全过程，跳出了封建社会土地私有的周期性“怪圈”，是改革红利由农民群众集体共享，实现共同富裕的重要制度保障。同时地方政府的权力来源于中央政府，需要对中央政府负责和忠诚，改革过程中不触碰十八亿亩耕地“红线”，在正确的道路上探索中国特色的农村土地制度改革模式和路径。

3.2 遵循政治跃迁的逻辑

中央政府控制着地方的人事管理权，在政治晋升压力下，地方政府通过农村土地制度改革破解地方经济发展难题，为其他地方提供示范，可复制、易推广，从而争取更多的政治资源和积累政治资本，实现在晋升中脱颖而出。

4 中国农村土地制度改革的经济逻辑

4.1 增长优先

以经济建设为中心是中国各级政府工作的指导方针，基层政府也不例外。通过农村土地制度改革激活土地要素经济潜力，从而解放和发展生产力，是地方政府改革的主要经济逻辑。在土地改革前，土地只是一种沉睡的“死资本”，没有真正进入现代经济体系。而土地改革将农村集体土地“权利束”进行清晰的划分，“死资本”变成“活资本”。

4.2 财源优先

地方政府的财源主要是三方面：中央政府的纵向转移支付、地方产业发展红利和土地财政，其中“土地财政”是地方政府财政最大化的重要激励。在财源优先的导向下，地方政府对待农村土地三项制度的行为选择有所差异。从农村集体经营性建设用地入市改革来看，农村集体经营性建设用地与国有建设用地同价同权，打破了地方政府对土地一级市场的垄断，一定程度上对土地财政造成冲击，故而地方政府对农村集体经营性建设用地入市和征地制度改革积极性不高[2-3]。

5 学术贡献

5.1 建立了中国农村土地制度改革的地方政府行为选择的理论分析框架

《农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑》一书的重要贡献之一是在“制度激励—制度环境—政策工具”三层次的分析框架下，论证了对地方政府改革行为选择的影响。地方政府面对中央政府财政和晋升政策的双重激励，综合权衡和考虑市场发育状况、地方经济发展水平、农村集体经济组织治理能力与效能等制度环境，从而做出政策设计‍和制度选择，侧面反映了农村土地制度改革中的央地互动关系、价值取向和政策偏好[4-5]。

5.2 揭示了地方政府的改革响应行为逻辑

该书深入刻画了农村土地制度改革下地方政府响应行为的治理逻辑[4]。正如书中所言，地方政府作为中央政府的“代理人”、行为决策的“理性人”，为满足上级的考核目标约束，都会完成土地制度改革一系列标准化“动作”。当面对晋升和财政的激励，地方政府也表现出积极的倾向，统筹利用好政策空间，释放改革的政策红利，提振地方经济发展。地方政府应对改革“消极”和“积极”响应的两面性，体现了地方政府的决策逻辑。

5.3 系统分析了农村土地制度改革的时序演变规律

该书系统回顾并归纳了历次农村土地制度改革的具体路径和特征，从制度变迁中总结出农村土地制度改革虽然是动态变化，但在围绕“所有权—使用权”配置方式调整过程中，始终遵从着中央政府权衡公平与效率目标、地方政府权衡自身利益和中央价值目标的逻辑，其本质是在完成中央政府改革目标的同时，追求自身利益最大化的结果。

5.4 系统归纳了农村土地制度改革的空间变化规律

由于区域间的社会经济文化大相径庭，地方政府在改革过程中的行为选择“共性”与“个性”并存，呈现出显著的空间分异规律。正如书中总结的浙江义乌“渐进式”改革、江西余江“减法式”改革和湄潭“标准化”改革实践案例，改革策略和推进模式存在多样性[6]。从改革的组织模式上看，发达地区比中西部地区更倾向于土地要素市场化配置，充分运用市场机制，显化“沉睡”已久的农村集体土地资产价值[7]。与中西部相对保守的改革执行力度和方式不同的是，东部地区通过“还权赋能”赋予农民集体更多的土地权利，改革成效显著。

5.5 解释了农村土地制度改革的系统性和依存性

破解农村土地制度改革瓶颈，显化改革绩效和价值，需要土地要素与劳动、资本、技术投入相匹配，土地要素市场化配置与劳动力、资金等其他要素市场化改革进程相同步，土地制度与财税制度、金融制度、官员晋升考核制度、城乡公共福利制度的安排相衔接[2,8]。注重改革的系统性、整体性和协同性，是农村土地制度改革和创新得以顺利推进，制度功能得以发挥的重要条件。

6 结论和讨论

6.1 结论

厘清历史演进逻辑和脉络，回顾中华人民共和国成立以来农村土地制度改革经历的四次重大变迁，农村土地制度改革涉及多主体和多元利益的复杂关系，往往“牵一发而动全身”。加之我国地域辽阔，区域之间发展存在“先天”和“后天”差异，土地制度设计‍与安排在不同区域、不同群体和不同阶段显现出多样性和差别性，因此农村土地制度改革需要一个循序渐进的过程。农村土地制度改革是自下而上与自上而下互动的过程，上下联动的互动机制是改革顺利推进的重要保障。以中央政府的推动为起点，地方政府为改革实施主体，并以差异化政策创新回应中央政府的政策目标，形成良性的纵向互动。各级地方政府间形成横向竞争，在激励机制的催化下贯彻政策的执行过程。同时农村土地制度改革是其他要素改革引致的改革，并不是单个领域的调整修补，有赖于其他制度安排与改革的配合，才能显现制度绩效。正如该书谈到，在统筹推进农村宅基地改革过程中，要思考农民自愿腾退宅基地后该“往哪去”，长期对土地的“依恋”情结使得地方政府在改革过程中要妥善建立财政转移支付、服务供给等社会保障制度，消除农民对改革的观望态度和后顾之忧。

6.2 讨论

第一，农村土地制度改革是一般规律与区域差异的综合。从中华人民共和国成立到改革开放后，农村土地制度虽然经历几次重大变革，但依然坚持集体所有制底线不突破，在制度的演化过程中具有一定的路径依赖性。伴随改革的深入，由于地方情境差异、改革目标不同，区域之间的政策工具和策略选择存在分异规律。

第二，土地制度改革与社会所处的经济发展阶段密切相关。自1949年以来，我国经济体制从“单一计‍划经济体制”向“社会主义市场经济体制”转变。不同的社会经济发展阶段，改革所面临的矛盾、阻力和难题都有所不同。随着我国社会经济迈入高质量发展阶段，新一轮的农村土地制度改革也进入深水区。深化体制机制改革，克服各地区因经济发展水平和资源禀赋差异对农村土地制度改革的不利影响，成为农村土地三项制度改革由“试点示范”到“规模推广”的关键突破口。

第三，农村土地制度改革的中国故事和中国经验有待于世界共享。中国作为世界第二大经济体，农村土地制度改革典型试点区的首创经验对其他发展中国家和同面临转型的经济体如一带一路沿线国家、东南亚各国等，具有一定的可复制性和推广性。农业是国民经济的重要组成部分，而农村土地制度直接制约农业的生产发展。深化农村土地制度改革也是其他发展中国家同样面临的迫切任务，传播中国经验，讲好中国农村土地制度改革故事，彰显了中国的责任担当和道义，这也是本书又一重要的贡献所在。