数字经济时代协调消费补贴与公平竞争面临的新问题及其应对

钟 洲 蔡跃洲

数字经济的发展为我国财政补贴的发放提供了新的载体。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，通过数字平台发放消费补贴已成为一些地方政府进行疫情纾困的重要举措。结合数字平台触达精准、使用便捷、核销高效的优势，相关消费补贴的发放为提振消费、激发经济活力起到了良好作用。根据林毅夫等（2020年）采用微信支付数据进行的实证研究，微信支付在发放消费补贴地区的支付量比未发券地区高4.2%，消费补贴支持行业的支付量比未发放地区同期同行业高约26.26%。此外，数字平台允许消费补贴采用“满减”形式推出，如消费满50元获得10元消费补贴。相较于欧美国家采取的直接发放现金的策略，这种发放形式具有“乘数效应”，促使我国的消费补贴发放对消费产生更强的刺激能力。

值得注意的是，在通过数字平台发放消费补贴的过程中，出现了一些垄断风险，对市场公平竞争与平台经济健康发展产生了一定的负面影响。党的二十大报告提出加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。从中长期来看，若不对这些垄断风险进行提前预防，合理规范，将不利于高水平社会主义市场经济体制与全国统一大市场的建设。有鉴于此，本文对新冠肺炎疫情以来的消费补贴发放情况与相关垄断风险进行了研究，并在此基础上，从微观和宏观两个层面探讨消费补贴与公平竞争之间如何协调。

通过数字平台进行消费补贴的发展现状

基于对公开资料的检索，笔者发现，截至2022年8月，我国至少有19个省、自治区和直辖市，以及14个一线、“新一线”城市进行了消费补贴的发放。

在欧美国家，对居民发放消费补贴是政府常用的财政政策，但其消费补贴的发放更多采取直接发放现金的方式推行。在疫情期间，包括美国、英国、德国、加拿大在内的主要西方国家都曾向受疫情影响的居民或中低收入居民发放现金。此外，美国、法国等国家的一些地区亦通过“食品券”的方式向民众发放食品补贴，意大利、日本等国家的一些地区则通过酒店、旅行社等发放旅游补贴。相较而言，得益于数字经济的高速发展，我国地方政府发放消费补贴的形式更加多样，主要体现在以下方面。

一是地方政府几乎都是通过数字平台进行消费补贴的发放。大部分地区通过包括云闪付、支付宝、微信支付、建行App等第三方数字平台进行消费补贴发放；仅少数地区通过政府小程序、政府网站等其他方式进行发放，其中大部分为资质审核要求较高，且主要在线下进行的汽车消费补贴。

二是消费补贴多以消费券、而非以直接发放现金的方式推行。以广西壮族自治区为例，其消费券分为四大类型：一是对送交旧家电并在参与活动的家电销售企业购买规定能效等级空调、冰箱、洗衣机、电视机四类新家电的消费者，给予不超过新家电销售价格8%、最高不超过500元的消费补贴；二是对购买3万元至8万元、8万元至15万元、15万元以上3个档次的乘用车新车发放2000—5000元云闪付现金红包；三是联合多家银行，对“乐享三三·全民欢购”消费券活动，发放“满100元减20元”“满50元减10元”“满10元减2元”“满5元减1元”消费券；四是联合文旅、餐饮行业协会、品牌餐饮企业、美团等数字平台，发放线上餐饮消费券。

相比现金补贴，以消费券的形式进行消费补贴的发放，一方面可以对居民进行补贴，另一方面也间接补贴了受疫情影响的商户，从而更高效发挥了消费补贴的作用。特别是许多地方政府发放的消费券均设置使用门槛和抵用率，即采用“满减”形式，因而可以实现消费券发放的乘数效应，带动更大范围的社会零售。例如，公开信息显示，深圳市于2022年5月至7月发放4亿元消费券，带动了13.3亿元以上的零售品销售，乘数达3.3倍。

三是财政来源更加丰富。具体而言，有7个省（自治区、直辖市），8个主要城市披露了消费补贴的财政来源情况。相关财政来源具体可分为三类：第一类由省级、市级财政直接拨付；第二类由财政资金与企业共同承担，相关企业主要为银行或银联。换言之，我国消费补贴的发放既可完全通过财政资金发放，又可以以“公私合作”的方式进行发放。举例而言，陕西省于2022年2月至3月发放一批消费券，用于汽车、家电、家居、家装、餐饮消费，其中，陕西省商务厅出资2000万元，中国银联陕西分公司配套资金200万元，各商业银行陕西分行出资9100万元，重点商贸流通企业打折让利8.26亿元，合计9.39亿元。

通过数字平台进行消费补贴面临的垄断风险

基于对上述19个省（自治区、直辖市）、14个重点城市的研究，笔者认为，在通过数字平台发放消费补贴的过程中，也出现了一些垄断风险，主要体现在以下三个方面：

一是未经公平竞争审查、招投标或竞争性遴选等程序，直接限定特定第三方数字平台进行补贴发放。消费补贴的发放属于涉及市场主体经济活动的政策措施，选择第三方数字平台进行相关发放则构成政府购买公共服务的行为。若在相关发放中直接限定第三方平台，则涉嫌违反《反垄断法》第三十九条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的相关规定。2022年7月，国家市场监督管理总局发布《关于做好消费券发放公平竞争审查工作的提示函》，对这一垄断风险进行了特别提示。

二是虽未直接限定特定的数字平台，但在相关招标、竞争性遴选过程中，对数字平台的遴选标准进行不合理的限制。具体包括两个方面，其一是排斥或者限制外地经营者参加本地招投标、竞争性磋商，公开遴选或在相关招投标活动中，设置偏向特定经营者的标准，这类行为主要影响数字平台之间的公平竞争；其二是对发放平台的数量进行不合理限制，这类行为既会影响数字平台之间的公平竞争，又可能对不同数字平台内商户之间的竞争产生负面影响。特别是，《政府采购法》规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，然而通过对中国政府采购网采购公告的检索可发现，大部分地方政府未采取公开招标的方式确定消费补贴发放平台。

三是可能引致数字平台实施《反垄断法》所禁止的垄断行为。如地方政府虽然选择多个数字平台发放消费券，但是对不同平台的份额、适用范围进行分割，进而可能促成数字平台间达成分割市场的垄断协议。此外，一些数字平台也可能对使用消费补贴的消费者施加不合理限制。

从宏观层面强化消费补贴与公平竞争政策的协调

为了避免上述垄断风险，在消费补贴发放过程中，应协调好消费补贴与公平竞争之间的相互关系，在利用数字平台优化财政政策的同时，又最大限度地保护公平竞争。在笔者看来，为了回应二者之间协调面临的新问题，在后续消费补贴发放过程中，建议明确相关消费补贴的发放符合“公开、公平、公益”原则。

其一，公开原则要求地方政府对消费补贴的发放过程进行公开。包括三个方面：一是消费补贴公开立项。无论是财政全额拨付资金，还是“公私合作”，地方政府应公开项目征集事宜，确保能够参与消费补贴发放的数字平台都能知晓相关信息；二是数字平台公开招标或遴选。有关部门应进行充分的事前公告，以保证适格的数字平台都有机会参与招标或遴选。参考欧盟国家的经验，事前公告充分与否，取决于有关部门是否公开招标或遴选规则，且事前公开的规则是否使数字平台能够通过这些规则判断其能否参与招标或遴选；三是消费补贴项目预算公开。《预算法实施条例》规定：“部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出。部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。”

其二，公平原则要求对消费补贴的发放过程进行严格的公平竞争审查。2016年颁布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求政策制定机关在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施时，进行公平竞争审查，避免排除、限制竞争。由于消费补贴的发放属于涉及市场主体经济活动的政策措施，因而应当进行公平竞争审查。然而根据笔者的检索，仅6个省（自治区、直辖市）明确公布了对消费补贴进行公平竞争审查的通知或提示函，其余省（自治区、直辖市）是否就消费补贴相关政策进行公平竞争审查尚难确定。若在发放消费补贴的过程中，有关省（自治区、直辖市）未进行公平竞争审查，或公平竞争审查不到位，则可能产生行政垄断问题，对市场公平竞争产生不利影响。

其三，公益原则要求消费补贴相关主体都秉持公益性。从本质上来看，发放消费补贴是通过财政资金，为实现刺激消费、提振经济或扶贫救灾救助，以增进社会公众福祉的行为。有鉴于此，地方政府应在制定与实施相关政策过程中秉持公益与普惠原则，保障适格的消费者与商户都能获得相应补贴；消费补贴适用商户应合理经营，不搞囤积居奇、借机炒作等不当行为；消费者应善意领取使用消费券，不搞恶意囤券、刷单套现等行为，若涉嫌违法犯罪的，应当根据事实、性质、情节和社会危害程度予以处理。

从微观层面强化消费补贴相关公平竞争审查

2022年4月发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“完善公平竞争审查制度，研究重点领域和行业性审查规则，健全审查机制，统一审查标准，规范审查程序，提高审查效能。”在笔者看来，协调消费补贴与公平竞争实质上反映了财政政策与竞争政策的协调这一重要问题，因此，消费补贴的发放应构成公平竞争审查制度适用的重点领域。此外，从微观层面来看，为提高对各地消费补贴进行公平竞争审查的效率，应明确审查重点、统一相关审查标准。笔者认为，结合上述垄断风险，相关公平竞争审查应明确以下重点。

一是消费补贴所有涉及市场经营主体竞争的环节都应严格遵照国家市场监督管理总局、国家发改委等部门联合印发的《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称“《细则》”）的“四个方面”与“十八个不得”进行审查，不应有所遗漏。

二是若选择通过数字平台进行消费补贴的发放，应避免直接指定特定数字平台，相关招标、遴选标准应保障数字平台的公平竞争，不排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标，或给予特定经营者优惠政策。

三是应明确要求进行消费补贴发放的数字平台保障消费补贴适用商户的公平竞争，以及消费补贴适用消费者的权益，不对相关主体进行不合理的限制，不达成垄断协议。

具体就审查标准而言，就潜在的限定特定第三方数字平台进行补贴发放相关行为，可适用公平竞争审查制度的“市场准入和退出标准”，重点考察是否存在“限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”的行为。

就在相关招标、竞争性遴选过程中，对数字平台的遴选标准进行不合理限制的相关行为，可适用公平竞争审查制度的“商品和要素自由流动标准”。需要指出的是，《细则》中，该标准仅要求“不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动”，而根据《反垄断法》的立法精神，可以将“招标投标活动”扩大解释为包含公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、公开遴选等各类政府采购方式。

就消费补贴发放可能引致的数字平台实施《反垄断法》所禁止的垄断行为，可适用公平竞争审查制度的“影响生产经营行为标准”，重点考察相关政策是否迫使数字平台经营者达成垄断协议，或可能赋予特定数字平台较强的市场势力，并促使其实施垄断行为。

需要特别说明的是，考虑到彼时疫情纾困的紧迫性，以及消费补贴较短的时效性，短期内，即便在发放消费补贴的过程中出现了一些垄断风险，也情有可原，不应“一刀切”地禁止。在后续消费券发放过程中，即便相关放发可能引致一些垄断风险，但出于救灾救助等社会保障目的，维护公共卫生健康安全等社会公共利益，地方政府认为依然有必要推进的，其可基于《细则》申请公平竞争审查的例外豁免。

《细则》第17条规定了适用例外规定的实质要件。其一是要求政策制定机关应当说明可能排除、限制竞争的政策措施对实现政策目的不可或缺。就消费补贴而言，相关政策措施若可能对市场竞争产生负面影响，其必须是为实现消费补贴发放所不可或缺的必要条件，在具有可替代性方案时，则不应选择可能具有排除、限制竞争效果的方案。其二是要求相关排除、限制竞争的政策措施不会严重限制市场竞争。为此，政策制定机关应对相关发放消费补贴的竞争影响进行必要的测度，防止相关行为长时间、大范围影响市场竞争。

综上，新冠肺炎疫情以来，许多地方政府通过数字平台进行消费补贴发放，对“两稳一保”起到积极作用，但在消费补贴发放过程中，也出现了直接限定特定第三方数字平台进行补贴发放、对数字平台的遴选标准进行不合理的限制以及引致数字平台实施《反垄断法》所禁止的垄断行为等垄断风险。为在利用数字平台优化财政政策的同时，最大限度地保护公平竞争，笔者建议，从宏观层面强化消费补贴与公平竞争政策的协调，明确相关消费补贴的发放符合“公开、公平、公益”原则。为提升公平竞争审查的效率，建议从微观层面强化消费补贴相关公平竞争审查，并就相关审查重点、审查标准，以及例外情形的适用进行具体分析。