黄河流域九省区经济高质量发展的评价及路径选择

任保平,付雅梅,杨羽宸

(1.西北大学 a.中国西部经济发展研究院,b.经济管理学院,陕西 西安 710127;2.西安财经大学 a.经济学院,b.统计学院,陕西 西安 710100;3.西北农林科技大学 经济学院,陕西 杨凌 712100)

一、引 言

2019年9月,习近平总书记在河南郑州召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会,黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家战略[1]。2021年3月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中进一步明确提出,“十四五”时期要扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。黄河流域作为确保中国生态安全、粮食安全、能源安全和防洪安全的生命线,是中国在新发展阶段打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国的关键地区,是巩固脱贫攻坚、协调区域发展的主阵地,更是延续历史文脉、展示时代价值的核心窗口[2]。经济高质量发展,既是黄河流域高质量发展的重要基础,也是有效协调黄河流域经济发展与生态保护关系的根本途径。因此,亟需对黄河流域的经济高质量发展现状作出准确评价,才能为解决流域大保护和大治理重大关切、实现黄河流域经济高质量发展目标提供有力保障。

二、黄河流域经济高质量发展评价的理论框架

探讨黄河流域经济高质量发展的评价,首先应当构建其理论框架。黄河流域,是典型的大流域经济,具有流域纵深发展的区域特征。同时,相较于长江等其他流域,黄河流域的高质量发展具有实践上的特殊性。因此,有必要基于流域经济高质量发展的一般性理论内涵,结合新时代黄河流域发展的实践特征构建理论框架。

(一)流域经济高质量发展的理论内涵

流域经济是一种特殊的区域经济复合系统,其基础是自然河流水系,是自然范围内经济和跨行政区域范围内经济的结合体。这就意味着,流域经济兼具区域经济与水资源的整体特征,其发展模式不同于单纯行政区规划下的区域经济。已有研究认为其特殊性在于流域经济必须围绕水资源利用,通过整合优化沿线资源形成具有分工协作的经济带,发展目标是经济系统各要素协调、可持续的稳定发展[3-5]。

关于高质量发展,大部分研究界定其为一种不同于高速增长的新发展阶段,其内在特征是经济发展质量的提高,包括经济社会发展、生态环境改善、人民生活幸福等多重体现[6-8]。高质量发展的目标在于解决经济发展过程中的不充分和不平衡问题,其内涵聚合为以创新、协调、绿色、开放、共享五维度的新发展理念[9]。

基于高质量发展的研究范式,流域经济高质量发展的目标在于解决流域内不充分不平衡的发展问题[10]。这表明不仅要基于传统可持续发展进一步发掘流域整体潜能,更要协调禀赋差异下的上下游发展不均衡的现实冲突。因此,流域经济高质量发展理论内涵的核心在于解决三大矛盾:一是保护与发展,这要求流域发展必须协调好资源利用、生态保护与经济发展的内在关系,同时探寻能够实现流域可持续发展的长期动力;二是分异与平衡,从经济空间分异下的不均衡发展转向流域整体协调发展;三是竞争与协同,打破流域水系纽带下各行政区域的资源竞争,将流域整体发展从“分散内耗”转向“协同增益”,探索流域共享与开放发展的新经济模式。同时,解决流域经济高质量发展的三大矛盾必须依靠新发展理念的指导,借助创新和绿色发展扩大流域长期可持续发展的生产边界,借助协调发展提升流域整体发展的均衡性,借助共享和开放发展最大化提升流域整体的福利效应。

(二)黄河流域经济高质量发展的评价和维度

黄河是孕育华夏文明的母亲河,流域内丰富的自然资源和文化资产,是沿黄地区维系经济社会发展的重要基础和战略保障。其经济高质量发展不仅符合大流域经济高质量发展的理论特征,同时在实践上必须考虑国家战略的安全需求。基于此,以新发展理念为核心构建黄河流域经济高质量发展评价的六大维度:

一是创新是黄河流域经济高质量发展的长期动力。创新是经济长期增长的内生动力。原因在于通过技术进步提升要素的生产率,改善生产前沿面,从而提升了经济增长的内在质量。创新发展对于黄河流域具有改芯换代的里程碑式价值。从历史来看,黄河流域经济的快速发展对于矿产资源的依赖重,对生态的破坏强,造成了防污治理和产业转型升级的压力。科技创新帮助黄河流域构建现代化的产业体系,促进新旧动能转化。当前,黄河流域的创新发展应着重关注人力资本等创新要素的投入及数字技术革命下的新经济成果。

二是协调是黄河流域经济高质量发展的内在需求。协调是持续健康发展的内在表现,能够增强发展的整体性。黄河流域的协调发展重在形成平衡发展结构,增强发展后劲:一方面是增强产业结构协调性,这意味着流域内产业发展的合理分工布局,提升上下游产业链的互补性。另一方面是缩小城乡发展差距,扭转流域内区域差距扩大的趋势,缩小流域内城乡发展的差距,形成上中下游优势互补、齐头并进的良性演化系统。

三是绿色是黄河流域经济高质量发展的重点内容。生态保护是黄河流域发展的第一主题,这是由黄河脆弱的生态条件以及超负荷的资源环境承载力所决定。绿色发展的核心在于实现人与自然的和谐发展,摒弃“先污染、后治理”的旧工业化发展模式,融合“绿水青山就是金山银山”的绿色生态财富观,将生态效益与社会经济效益有机结合。实施环境治理,减少资源消耗,加强生态保护,这是黄河流域经济高质量发展的生命底线。

四是开放是黄河流域经济高质量发展的有效途径。黄河流域的开放发展,一方面是贸易的互联互通,积极融入全球“一带一路”产业链,加强自身转型升级;另一方面,高质量的开放不仅是经济上的繁荣,更需要文化繁荣带来的时代价值和文化自信,讲好新时代黄河故事也是经济高质量发展的重要一环。

五是共享是黄河流域经济高质量发展的目标归宿。共享的核心理念在于以人民为中心的发展思想,这是中国特色社会主义的本质要求。长期以来,黄河流域整体经济发展相对落后,聚集了大量的贫困人口,因此经济高质量发展的最终目标是改善民生,促进流域内的社会和谐稳定。黄河流域的共享发展应包括脱贫攻坚、收入分配及福利。

六是安全是黄河流域经济高质量发展的战略需求。安全是发展的前提,发展也是安全的保障。基于黄河流域的生态战略地位和经济战略地位,保障以水安全为核心的生态安全,能源高效生产的能源安全,重要产区农产品及粮食产量稳定的粮食安全,中下游防水治沙治涝的防洪安全是黄河流域安全发展的主要内容。

三、黄河流域经济高质量发展评价体系构建及方法

(一)黄河流域经济高质量发展评价指标体系与方法

着眼于大流域高质量发展的理论内涵,立足黄河流域发展的实践需求,从创新、协调、绿色、开放、共享、安全六大维度出发,构建相应的指标体系对黄河流域九省区的经济高质量发展情况进行评价。具体如表1所示。

基于表1指标体系,采用熵权TOPSIS法测算黄河流域经济高质量发展评价的综合指数及分维度指数。在权重计算中,选取赋权法赋权,减小受偏好影响,同时尽可能将指标数据的信息充分利用[11]。熵权TOPSIS法是一种融合熵权法与TOPSIS法的综合评价方法[12]。这种方法的优势在于不仅能够借助熵权法在赋权中充分体现指标信息量的差异,同时结合TOPSIS排序逼近理想解的思想修正排序。其工作原理和步骤如下:

第一步,采取熵权法计算指标的基础权重。首先,基于标准化处理后的数据构建矩阵Yijt,计算第t年第j项指标中第i个对象占该指标的比重。

(1)

然后构建矩阵计算信息熵Hj及变异程度Gj:

(2)

Gj=1-Hj

(3)

计算熵权法的权重值:

(4)

第二步,采取TOPSIS法进一步修正,计算修正后的评价值。先计算加权标准化矩阵Zij:

Zij=Yijt·Wj

(5)

(6)

计算综合评价值:

(7)

在数据处理过程中,先对原始数据进行预处理,一是采取插值法和移动平均法对缺失值进行补充;二是对正逆指标进行标准化处理,对逆指标正向化处理。具体处理方法记为:

(9)

(10)

进一步,采取赋权法计算各分项指数及高质量发展指数。具体过程为:首先通过熵权法计算出基础权重,再采取TOPSIS法计算得到修正后的最终评价值。数据来源于2011—2019年《中国城市统计年鉴》《中国农村贫困监测报告2010—2019》以及黄河流域九省区统计年鉴和各市(自治州)的统计公报。人工智能专利数据来源于专利汇数据库,借鉴张振刚等人方法,采用“人工智能、深度学习、语音识别、自然语言处理、计算机视觉、智能驾驶、云计算、智能机器人”为关键词进行手工整理[13]。

黄河流域经济高质量发展评价指标体系的赋权结果如表1所示。在维度指标中,安全发展的权重最高(0.354),这意味着2010—2018年九省区高质量发展水平的差异更多来源于安全发展,即生态安全、能源安全、粮食安全、防洪安全四方面因素,各省区如何立足生态保护与高质量发展战略提升安全发展水平、守护战略生命线,在黄河流域高质量发展中最为关键;其次,开放发展与创新发展的权重(0.204,0.168)也相对较高,这意味着各省区高质量发展水平很大程度上受开放发展和创新发展影响,开放和创新逐渐成为主导黄河流域高质量发展的新动能;绿色发展(0.028)的权重最低,说明资源消耗和环境治理在当前阶段高质量发展尚未体现出足够的潜在驱动力。

表1 黄河流域九省区经济高质量发展评价的指标体系及权重设置(1)粮食生产稳定率及农产品播种面积稳定率按照(产量/过去五年平均产量)-1计算。

(二)区域划分及数据说明

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省区。参照水利部黄河水利委员会划定的自然流域范围,选取黄河流经的74个城市,通过加总平均得到9省区数据作为研究样本。如表2所示。采取城市数据加总平均而非直接采取省级数据,这样有以下优势:一是准确且更具对比性。从流域统筹发展的角度来看,同一流域共享水源,因而生态、产业、经济等多个要素具有关联与共生性,采取按市加总的数据更能体现同一流域的发展特征,也更能对比发展差异。二是在政策及结果分析中兼顾流域规划与行政区划的整体性和统一性,政策分析结果更具针对和实践性。

由于青海省的海北州、黄南州、海南州、果洛州、玉树州、海西州,内蒙古的阿拉善盟以及甘肃省的临夏州、甘南州等的核心指标严重缺失,为不影响评价结果,在计算中将上述市州舍去。其中,2019年1月,国务院批复同意撤销地级莱芜市,其行政区域归济南市管辖,为了有利于前后期对比,在本文研究期内,仍将莱芜市作为地级市。

表2 黄河流经的主要城市(共74个)

四、黄河流域九省区经济高质量发展的评价

(一)黄河流域九省区经济高质量发展的综合评价分析

2010—2018年黄河流域九省区经济高质量发展的评价结果如表3所示。2010—2018年黄河流域经济高质量发展的总指数均值为0.395,上游均值为0.340,中游均值为0.426,下游均值为0.460。整体来看,流域内中下游发展水平高于上游。从时间变化趋势来看,黄河流域经济高质量发展指数以年均4.41%的趋势平缓波动上升,这意味着流域整体的经济发展质量正在逐步向好。各省区中,以2018年进行排序,第一梯队

表3 2010—2018年黄河流域九省区经济高质量发展总指数(2)其中,为了行政区域的完整性,上游包括:四川、宁夏、青海、甘肃;中游包括:陕西、山西、内蒙古;下游包括:山东、河南。

的是山东、陕西、河南和山西。山东发展水平最高,远超流域内均值,近年来发展水平不断提升。山西自2017年后发展水平有所下降。第二梯队的是内蒙古、四川,其发展水平略低于流域内均值。从时序变化上来看,四川的发展水平总体高于内蒙古,但2016年以后不断走低并逐渐落后。第三梯队的是宁夏、青海和甘肃,三省发展水平总体偏低,2010年以来一直处于波动状态,高质量发展速度缓慢,经济发展方式亟需改善。综合来看,黄河流域九省区经济高质量发展水平存在较大差异,并且出现逐渐分化,领先省区集中在中下游,经济发展进入快车道,竞争优势不断累积。流域上游省区由于地理、历史等原因,经济发展长期动力不足,经济结构落后,趋势性衰退显著。

图1 高质量发展分维度指数趋势图

2010—2018年黄河流域经济高质量发展的分维度指数及其贡献度的时间趋势如图1所示。从分维度指数来看,黄河流域整体的创新发展指数均值最高,说明沿黄省区在改革创新方面加大创新投入,进一步激发中西部地区发展潜力。安全发展指数增速最快,表明沿黄省区近年来在生态保护、粮食生产、能源及防洪方面发展态势良好,在国家战略生态和经济安全上不断加强保障。开放发展指数最低且波动大,这表明当前全流域在文化繁荣和对外开放方面尚未形成稳定有力的新动能。协调发展指数降幅明显,自2011年以来下降了近40%。

2018年黄河流域九省区经济高质量发展的分维度指数及排名如表4所示。从各省区的分维度指数来看,在创新发展方面,排名前三位的是山东、陕西和河南,流域内三省区创新动能持续增强。排名靠后的主要有甘肃、四川,原因可能在于四川在黄河流域的阿坝藏族羌族自治州是世界级旅游景区和自然保护区的聚集地,地区人口相对其他省区少,创新投入增长率低。甘肃矿产资源丰富,但在数字经济和高技术产业布局上不足。

表4 2018年黄河流域九省区经济高质量发展分维度指数

协调发展维度排名前三位的是山东、河南和陕西,协调发展指数均远超流域内均值水平,三省在产业结构和城乡结构上更加均衡,现代化程度高,城乡一体化基本形成。排名靠后的主要有青海和宁夏,协调发展指数仅为领先省区的一半左右。原因在于黄河上游区域资源型城市的路径依赖严重阻碍了产业转型,这意味着上游区域大体处于集聚效应大于扩散效应的“虹吸”阶段,阻碍省区的高质量发展转型。

绿色发展维度排名前三位的是河南、四川、陕西。其中,河南近年来加快了绿色制造业、循环农业、生态农业的建设发展,绿色发展转型加快;四川水资源相对充足,通过发展绿色旅游业和绿色农业实现生态、社会与经济效益的统一。排名偏后的主要有山西、甘肃、宁夏和青海。原因在于受资源禀赋影响,这些省区产业结构相对偏“重”,以能源矿产的开发和加工为主的能源产业是流域环境污染的重要源头和生态环境治理的重点领域。

开放发展维度排名前三位的是河南、山西、山东,三省区利用外资频繁,文化传播途径多,出入境旅游发展良好。开放指数排名后两位的是甘肃和青海,体现出上游省区对外贸易依存度高,文化产业发展相对滞后。高水平的对外开放是上游省区当前实现高质量发展的关键一环。

共享发展维度排名前三位的是山西、内蒙古和山东,三省区的指数均值为0.071,略高于流域均值。其中山西和内蒙古近年来脱贫攻坚成效显著,截至2018年,两省区农村贫困发生率仅为1.1%和1.0%左右,山东在收入分配和社会公共福利方面有较大优势。后三位的有宁夏、甘肃和青海。一方面由于这部分省区少数民族集中,贫困人口聚集,当前仍是黄河流域巩固脱贫攻坚和发展乡村振兴工作的重点和难点。另一方面,经济相对落后,社会服务和民生设施的共建共享仍是发展的短板。

安全发展维度排名前三位的是四川、青海和陕西。四川和青海作为黄河发源地,水资源丰富,自然保护区面积占比大,洪涝灾害少,在生态安全和防洪安全上指数高。陕西的关中平原地势平坦、土壤肥沃,灌溉农业自古闻名,农作物产量稳定,粮食安全发展指数高。排名后两位的宁夏和甘肃主要在生态安全和粮食安全方面指数低,原因在于黄河中上游是中国主要的农牧区,也是严重缺水地区,水源涵养功能低。水资源的短缺加剧了农业的脆弱性,提升粮食产量的不稳定性。

(二)黄河流域九省区经济高质量发展的主体功能区评价分析

面对空间分布的巨大差异,要解决发展与保护的现实矛盾,黄河流域的高质量发展必须走“宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商”的新路子,即主体功能区的建设思路[7]。为了明晰不同主体功能区高质量发展的现状,探讨黄河流域主体功能区高质量发展的差异化特征,参照《全国主体功能区规划》与各省区主体功能区规划,按照优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区对流域内的地级市和州进行划分,如表5所示。

表5 黄河流域九省区的主体功能区划分

1.优化开发区

图2 黄河流域优先开发区高质量发展情况

黄河流域的优化开发区主要指流域内的省级中心城市和发展基础较好的市级中心城市。这类地区工业基础强,人口经济密集,但城市发展的人地关系矛盾已经凸显,是改革不断深化的前沿阵地。2010—2018年,优化开发区的高质量发展指数平缓波动上升(图2),从0.161跃升至0.243。分项指数来看,创新发展指数最高,且增速不断加快;协调发展指数最低,呈下降趋势到2015年以后有所减缓。这表明优化开发区在产业结构和城乡结构的协调程度不足,产业发展不均衡,城乡融合不充分仍是优化开发区改革发力的重点。2015年后供给侧改革的大力实施促进了经济新动能的培育,增强了区域的协调发展能力。绿色发展、共享发展和安全指数上升平缓,原因在于黄河流域的中心城市当前处于工业化中期的后半阶段,尚未完成产业的数字化与高级化转型,在能耗污染和完善社会公共建设上仍有较大提升空间。开放指数波动较大,一方面受国际形势的动荡影响,另一方面伴随“一带一路”建设,文化及旅游产业快速发展,加快了沿线内陆城市的开放程度。

2.重点开发区

图3 黄河流域重点开发区高质量发展情况

黄河流域的重点开发区主要包含具备一定经济和城镇化基础,具有良好资源承载能力、人口聚集条件和发展潜力的区域,这类区域将成为未来支撑流域高质量发展的重要载体。2010—2018年,重点开发区的高质量发展水平波动较大(图3),从0.137上升到0.182。其中,绿色发展指数平缓上升,成为高质量发展的稳定支持力。原因在于这类区域在生态经济冲突上相对缓和,经济规模小、工业化程度低,资源消耗和环境治理难度小。创新发展指数快速上升,2016年后一跃成为发展的第一动力,有望成为全流域的新增长极。开放发展指数偏低且波动大,原因在于当前流域内重点开发区经济体量尚小,国际市场尚未完全打开,文化产业尚未起步。共享指数、绿色指数和安全指数占比不大,变动平稳。此外,重点开发区的部分城市为革命老区或传统资源型城市,历史遗留的贫困问题和转型难题成为该区域发展重点。

3.农产品主产区

图4 黄河流域农产品主产区高质量发展情况

黄河流域的农产品主产区指具备良好农业生产条件,以农产品大规模生产种植为重点,限制发展高强度工业开发的区域。这类区域作为限制开发区,旨在保障流域内乃至全国的战略性物资需求。2010—2018年黄河流域农产品主产区的高质量发展指数平缓上升(图4),均值为0.148。其中,创新发展指数提升最快,体现出区域创新动能的良好态势;开放发展指数波动较大,一方面农产品主产区主要集中在中下游的农耕区,外贸交易频率低,受国际形势动荡影响大。此外,汾渭盆地、宁夏河套平原等是中国农耕文明的发祥地,文化旅游业发展尚处于粗放阶段。协调发展指数近年来下降较快,原因在于当前仍以传统农业为主,生产力水平低,产品结构单一,区域内城乡差距较大。安全发展和绿色发展指数相对平缓,这一区域未来社会需求与资源环境的矛盾是影响粮食产量的关键,一方面退耕还林还草带来耕地面积的下降,为农业发展带来较大压力。另一方面水资源的短缺制约种植面积,用水矛盾突出,土地沙化问题加剧。

4.重点生态功能区与禁止开发区

图5 重点生态功能区和禁止开发区高质量发展情况

黄河流域的重点生态功能区和禁止开发区主要包括以水土涵养为主的三江源地区、以水土保持为任务的黄土高原、以防风固沙为主的呼伦贝尔草原以及以生态多样性维护为主的秦巴山脉等。这类区域是国家重要的生态屏障,必须限制大规模高强度的工业化开发,保障生态产品的供给能力。2010—2018年,这类主体功能区的高质量发展指数波动较大(图5),均值在0.143左右,发展程度不稳定,发展成果巩固难。其中,创新发展指数在2014年后增速加快,虽然指数较低,但区域创新态势已经萌发。绿色发展和共享发展指数不断增大,生态发展成果和区域福利成果明显。协调发展指数的降幅较大,2014年后降幅逐渐平缓,原因可能在于这类区域经济活动受限,加剧城乡收入差异,人口逐步减少。值得关注的是,安全发展指数震荡频繁,区域安全发展仍存在风险隐患,应加强人口迁移的生态修复和生态建设,提升生态环境承载力。

五、黄河流域经济高质量发展的制约因素分析

近年来,黄河流域九省区经济高质量发展指数平缓上升,流域整体的经济发展质量正在逐步向好。全流域在创新发展和安全发展方面成效显著,开放发展和协调发展是当前制约黄河流域高质量发展的主要因素。流域内主体功能区中,优化开发区高质量发展水平最高,重点开发区和农产品主产区次之,重点开发区、生态重点功能区及禁止开发区高质量发展水平波动较大,发展稳定性仍待提升。基于前述分析,进一步总结黄河流域九省区高质量发展的制约因素。

(一)上下游经济高质量发展水平差异大,流域内分化趋势明显

根据前文测算分析,流域整体经济高质量发展指数近年来提升明显,但内部结构上,中下游领先优势不断增大,上游趋势性衰退明显。黄河流域的中下游是流域内经济发展的高质量聚集地,山东、河南及陕西等省区已经实现经济动能的转换,创新优势不断累积。黄河流域上游省区由于地理、历史等原因,长期动力不足,青海、宁夏等省区经济结构相对落后,产业发展迟缓,经济持续增长动力乏弱。上下游之间的发展分化不仅影响流域经济的趋同性,而且会导致流域内部的区域经济分割、路径发展背离,严重制约流域经济高质量发展的稳定性和持续性。

(二)开放发展态势不明,文化品牌尚待挖掘

在分维度测算中,开放发展指数是近年来黄河流域发展的最大短板。一方面,作为“一带一路”的重点建设地区,靠近东部的省区如河南、山西、山东和陕西,开放发展态势相对较好,向西深入的宁夏、甘肃等省区尚未形成开放优势。另一方面,在文化传承与创新方面,发展合力尚未施展。人类的历史体现为文明发展的进程,开放发展不仅是贸易发展,同样也是文化不断传承、凝结、创新的过程。发扬黄河文化的传承性,讲好新时代黄河故事,探索流域整体鲜明的文化特色,是形成文化自信、凝结发展内力的重要过程[14]。

(三)全域统筹机制缺乏,区域利益难以协调

基于分维度测算结果,协调发展指数在整体发展指数中制约较大,凸显出当前流域发展城乡结构与产业结构的迫切转型问题。其内在冲突在于全域统筹规划上缺乏统一的规划和安排,当各省区资源环境趋紧,区域利益难以平衡和协调。一方面黄河流域的产业关联与分工不足,流域分工产业链尚未建成。黄河的干流通航较差,公路等陆路交通运力紧张,加上缺乏顶层设计规划,产业沿线分布发展关联性较弱,产业间分工协作能力差,产业结构与产品结构的同质性强,低水平过度竞争与重复建设问题严重。另一方面,流域整体空间治理效率低下,在重要生态资源与水资源的调控分配上,缺乏统筹规划和协同治理,各地长期孤立为政,九龙治水的现象时有发生,严重制约了流域经济及城乡一体化发展。

(四)绿色发展转型迟缓,资源刚性约束制约

绿色发展,是指标体系中赋权最低的维度指标,这表明历史发展中流域整体绿色发展相对于其他维度变化最小,绿色转型最迟缓。这种现象首先源于资源制约。黄河流域上游是中国丰富的能源、矿产资源产地,流域内产业结构偏“重”,流域内生态环境承载力下降。其次,黄河流域在经济布局和资源环境的匹配度低,流域内水资源具有经济、社会和生态等多重价值,工业大量用水加剧了水资源的短缺。不合理的资源开发和生活生产使得水土流失加重,治沙刻不容缓。水供需矛盾冲突明显,严重制约了流域经济的高质量发展。

(五)主体功能区发展波动,分类发展压力增大

主体功能区战略是黄河流域高质量发展在流域经济布局和国土空间支撑体系的重要保障。测算表明,近年来流域内各主体功能区发展整体态势良好,但仍存在较大风险。首先,重点开发区、生态重点功能区及禁止开发区高质量发展水平波动较大,经济发展风险冲击较大。其中,重点开发区主要集中在开放发展方面,如河南焦作、甘肃天水和白银等传统城市,早期建立了以电子、能源等为主的工业体系,但在文化产业和贸易方面相对滞后,易受到外部冲击影响;生态重点功能区及禁止开发区则存在安全发展隐患,这类区域作为国家重要生态屏障仍存在政策缺位。其次,协调发展指数不断走低,除优先开发区外的其余三区尤其明显。这表明当前的主体功能区布局和实施,仍无法真正解决区域协调发展问题,限制及禁止开发区由于自身基础薄弱和国家战略需要,城乡结构失调严重,仍存在生态补偿缺位问题。

六、黄河流域经济高质量发展的路径选择

黄河流域各省区资源禀赋差异大,在经济高质量发展水平上层次不同。“十四五”时期,黄河流域生态保护与高质量发展将是国家治理能力现代化重要的北方战略。基于前文指数测算与分析,进一步提出当前黄河流域九省区经济高质量发展的路径。

(一)探寻多元发展目标下的流域经济高质量发展

百年来黄河发展困局的问题根源在于追求单一经济效益的数量式经济增长,忽略了流域内复杂的生态、文化等多元问题。因此,不同于长江、淮河等流域的生态保护与流域经济一体化发展目标,黄河流域经济高质量发展应以新发展理念来指导,必须以质量谋发展,探寻以“创新、绿色、开放、协调、共享、安全”为多元发展目标下的流域经济发展,并着力解决当前存在的开放及协调问题,加快绿色转型。

一是以创新促升级,构建现代产业体系,巩固流域的创新态势。首先,以数字经济带动农业现代化发展。借助大数据、人工智能等数字要素实现对黄河流域传统的种植业、畜牧业进行改造,发展智慧绿色农业,促进农产品的品质提升。其次,促进制造业的智能化转型。促进以数字经济为特色的新经济主体在黄河流域的快速发展,促使现代产业体系成为支撑高质量发展的重要载体。

二是以绿色促转型,探索新型产业发展模式。首先,加快流域内原有高耗能产业的升级改造,通过技术升级实现集约绿色化生产。其次,适当提高产业发展门槛,基于生态工业园区建设,以生态保护为硬性约束,优先支持循环经济产业。再次,实施产业绿色负面清单管理制度,倒逼企业进行绿色技术升级改造。

三是以开放促发展,打造优质黄河文化品牌。在流域的空间治理中,实现统筹规划,共商共建,合力促进黄河流域文化、经济、生态的三元合一发展:积极参与“一带一路”建设,依据国家战略建设流域对外开放高地;利用黄河文化优势,统筹规划相关元素、产品等,凝聚黄河流域的时代价值,塑造文化灵魂,构建流域的文化自信。

四是以协调促平衡,缩小域内发展差距。首先要统筹全流域,缩小发展差距。必须深刻认识到当前政区分割下的流域空间发展差异,充分调动各省区积极性,坚持流域经济与政区经济协调发展,加快要素资源优化配置,协同共享。同时,统筹考虑上下游、左右岸,兼顾发展与保护的动态协调,区域发展的城乡及产业协调。

五是以共享稳民生,打造宜居共享的幸福河。黄河流域的共享发展首先是“绿水青山”的共建共享,流域开发过程中应关注建设开发的绿色价值,把黄河打造为沿黄人民宜居共享的幸福河;其次是民生基础设施的共建共享,完善社会服务等福利基础设施建设,切实提升人民的生活环境、教育设施、通讯设施等。

六是以安全保防线,统筹推进生态保护与治理。安全发展是黄河流域经济高质量发展的底线。首先保障生态安全和防洪安全。坚持促进流域内“山水林湖田草”生命共同体建设,建立严格的监测预警体系,加快流域内的水土流失治理,保障流域生态系统的安全。其次,保障粮食安全。补农业现代化短板,通过数字技术帮助现代农业增产增收,保障农产品主产区的生产稳定。最后保障能源安全,加快能源开发技术升级,提升工业生产效率。

(二)推进基于主体功能区的分类高质量发展

黄河流域实现经济高质量发展,必须考虑空间地理环境的差异,通过主体功能分类,提高空间分工程度和专业化效率,进一步明确提供工业产品供给、农业产品供给和生态产品供给的功能划分。应从以下方面加强主体功能区的分类治理。

一是优化流域内主体功能区的分区和定位。当前流域各主体功能区的发展质量波动性较大,其原因在于传统规划难以适应流域内各市县复杂、差异化较大的生态和经济现实,无法包容各地区的多元综合特征,难以针对黄河流域,进行不同功能区的细致规划。因此,应针对性进行细致分区和定位。例如在省级层面可根据城市发展、生态及农业功能将分区细化到乡镇和区域;在生态重点功能区及禁止开发区,可根据黄河流域安全需求细分为水源涵养、防洪治理、生态多样性保护、防风固沙等类型,增加差异化的高质量发展管理。

二是强化主体功能区模式在统筹规划中主体地位。黄河发展的底线是生态与水源,差异化的区域特征决定了主体功能区模式必须是全域统筹的第一选择。这就要求在统筹规划中,应强化主体功能区为视角而非政区经济的分类发展和考核。例如调控不同主体功能区的生态、人口、经济标准,根据不同主体功能区设置不同的污染治理和生态承载监测预警警度。

三是健全流域内主体功能区政策的配套保障。首先是增大财政转移支付的引导,这是解决不同主体功能区发展不均衡、不充分的关键,加大中央财政对于生态、农业等经济落后功能区的补偿作用。其次是强化产业政策和其他政策的协同效应,例如在农产品功能区加强高标准现代化建设,强化农产品的生产优势地位;针对不同主体功能区,设置灵活分级的产业准入负面清单。