《政府会计制度》改革背景下行政事业单位内控建设探讨

徐扬

（中央广播电视总台，北京 100191）

一、引言

新《政府会计制度》的出台促使我国财政体制的变革方式发生变化，事业单位开始参照国内企业管理模式进行改革，强调以成本收益为主要原则，所以事业单位开始注重内部控制管理体系建设，并逐渐发展和完善，促使事业单位更加符合新政策环境。随着信息技术的迅猛发展，事业单位的中老年职工很难掌握最新技术，导致工作效率无法得到提升。部分事业单位内控制度存在更新换代较慢，财务部门员工的知识结构逐渐固化，无法适应运用现代技术完成新使命等问题。而对于事业单位内部控制工作来说，往往需要各部门的协同配合才可以完成。

二、行政事业单位内控管理现状

（一）内控形式较为简单，预算操作缺乏标准

目前，事业单位内控制度的主要表现形式较为简单，没有结合事业单位自身的实际要求，过于概括化，导致相关工作不好开展，没有制订与事业单位实际情况相契合的方案，缺乏操作性，流于表面。另外，事业单位内部各部门的管理多以自身的实际经营情况为主要根据，没有协调其他部门，部门化现象明显。预算管理工作在事业单位发挥了重要作用，但目前事业单位预算编制水平仍有待提高，内部控制仍处于相对混乱和单一的管理状态，导致预算操作缺乏标准、经费效益偏低。分析我国事业单位数据可知，我国大部分事业单位没有建立起健全的内部控制体系，仅运用编制预算这一方法，对单位年度收入和费用进行系统化管理，在实施经营管理的基础上完成内部管理报表的编制工作，实现事业单位财务内部控制的目的。

（二）评价机制不够完善，财务内控重点不突出

在引入新《政府会计制度》之前，行政事业单位的内部财务控制仍然按照传统模式运作，而新《政府会计制度》对事业单位内部控制机制的评估体系提出了明确的要求。现阶段，事业单位在这方面的工作还不够完善，内部评估体系尚未形成，各单位的内部控制机制就产生了新的负担，而且部门领导对内控制度的关注度也不高。由于部分事业单位财务部门没有根据新《政府会计制度》的有关规定进一步完善内部评价制度，改进后的内控评估制度也无法充分发挥应有的功能，因此很难促进内部管理工作的顺利开展。此外，事业单位财务评估部门也没有针对自身的实际状况制定有效的应对措施，导致各项评估内容都无法突出事业单位财务的性质和特点。

（三）内控信息化建设落后，融合度不高

由于事业单位对信息化建设的重视度不高，内部控制固有观念及思维对信息化内容很难接受，大部分事业单位存在信息化建设资金投入不足、装备更新换代慢、技术人才引进及培养体系不健全等问题。当前事业单位还表现出部门化的特点，导致各部门内控系统兼容性非常低，甚至出现了独立系统，造成单位各部门业务联系较少，内部控制数据信息共享渠道不畅，总体效率不高，内控成效不佳［1］。在市场经济大环境中，内部信息流动速度的快慢对行业发展趋势有着直接影响。有些事业单位内部财务管理的互联网信息化能力相对较弱，无法满足单位内部发展需求，具体表现为内控管理信息流动不及时，内部信息传输也不够全面。而单个部门虽然已经具备完善的财务管理会计核算体系，以及采购计划管理和预算报表体系，但由于内部系统间融合度不高，故很难实现内部信息互通。此外，目前很多事业单位内控制度中的资产管理、财务行政管理等工作由不同部门负责，或者多个软件厂商共同开发，数据规范和接口存在差异，也影响了系统内部数据的传递。

（四）内控意识较为淡薄，内控系统存在漏洞

在实际工作过程中，很多事业单位工作人员和部分领导干部对于内控的认识不足，对内部控制在实际工作中起到的作用缺乏深入理解，只是对相关文件有一定的了解，而实践则受到思想意识因素的制约，这严重阻碍了内控作用和优势的充分发挥。由于许多事业单位都是以行政命令代替工作指令，忽视了各职能之间横向相互牵制的问题，所以内部衔接和协调工作不能起到应有的作用，更有甚者将财务内部管控工作视为阻碍工作效益提高的枷锁。如此一来，事业单位财务内部控制系统就会出现更多的漏洞。

（五）内控规范不健全，制度执行不到位

就内控制度和体系而言，存在如下问题。首先，内控规范不健全。内控以财务报表审计为目的，这一理念自美国引入并于近几年逐步被运用到我国企业经营管理中，但是行政事业单位的内控管理起步稍晚且理念没有及时更新，导致在内控体系的运用过程中出现了很多问题，制度规定的不到位也导致单位的内控效果大打折扣。其次，单位内控制度落实不到位。有些单位的内控制度流于形式，没有落实到实践中，甚至有个别单位完全偏离内控制度。另外，还有部分单位没有基于内控制度作出重大决策，甚至仅由一个人说了算，这极有可能造成决策失误，威胁资产安全。最后，内控监管系统优化速度较慢。制度落实情况与内部监督系统密切相关，有些单位内部监管系统不完善，内控管理工作就无法有序开展，内部管理质量也无法有效提高，进而影响最终内控效果。

（六）对财务管理不够重视，内控制度执行不力

事业单位内部存在的财务问题主要体现在对于内部财务管理关注度不高这一方面。尽管财务管理方式是事业单位全面经营的核心体系，但鲜有事业单位对于财务管理表现出充分的关注热情。较为明显的一点是，在很多事业单位财务内部管理与控制中，各项工作存在规范不够清晰并且形式简单，并且未制定行之有效的财务管理规范条例等问题。由于目前我国事业单位内部财务管理还没有真正受到重视，所以内部财务控制并不能完全发挥自身作用。很多事业单位对内部财务管理的认识不全面，导致财务内部控制长期以来处于被动状态，进而使得财务内部控制效果并不理想。另外，有些行政事业单位的内控制度并未落到实处，处于纸上谈兵的状态，因此，这些事业单位内控制度执行不力的问题较为突出。

三、《政府会计制度》改革下行政事业单位开展内控建设的策略

（一）改进内控活动，强化内控制衡

内部控制活动对于单位管理来说非常关键，内部控制一定要满足新《政府会计制度》的要求，还需要结合单位实际建设情况，对单位流程进行梳理，注重关键管理环节的优化，分析管理中存在的相关风险特点，这样才能使内部控制活动管理更细致和完善。同时，要明确建立预算管理体系是基础，建立健全内控制度是核心，强化审计监督是保证目标，从而显著提升内部控制系统工作效率。预算编制活动的重点是完善预算支出结构、保证遵纪守法和改进资金流动管理策略。

内部控制应平衡部门权利。行政事业单位要根据财政部下发的相关指导文件，在本单位内部落实分工负责、权利到位、层级授权、定期轮换。此外，内部制衡制度是指单位针对与工作流程、职责分配和人员安置有关的监督和相互制约领域制定管理和控制方法。特别是业务活动需要考虑单位的具体情况，在各级实施制衡制度，并确保单位内的决策、执行和控制三个方面既相互独立又相互关联。具体办法是树立勤俭节约、清正廉洁的理念，对达不到轮岗条件的部门，通过专项审计措施加强监督和控制，避免出现滥用职权等问题；通过分事行权、设岗设责、分级供给权益等措施，为正常行使职权创造有利条件，确保各项工作依法合规地开展，同时优化轮岗制度以强化权力运行效果。如果工作人员人数相对较少，难以确保适当的职责分工，内部审计活动可在不同时间进行，或者与外部第三方机构合作进行，以便在监督职权行使和有益补充之间取得平衡，达到相辅相成的效果。

（二）健全考核机制，强化薄弱环节

事业单位考核机制作为保障单位工作人员发挥主观能动性的重要途径，具有增强单位内部控制实效性的作用。但当前事业单位在落实绩效考核机制的过程中还存在一些问题，难以有效发挥其作用［2］。所以，需要采取相应对策加以解决。在新《政府会计制度》的规约下，为做好对单位的有效监管，要满足重新审视单位内部控制活动发展情况的要求，在进一步优化内控活动体制的前提下，对单位的内部管理情况开展常态化监督，认真审计单位财政资金的流向、内部管理状况等，形成健全的内部考核激励机制，并结合政府预算编制，实现监督管理单位日常内部控制活动的目的。

此外，还需要定期考核事业单位的财务管理内部控制工作情况，对事业单位内部的整体情况进行调查分析，适当参考职工的建议来编制准确的考核报表，同时利用考核报表完善考核激励机制，使考核体系更加适应事业单位内控制度的特点。还需要对内部管理薄弱环节进行研究，以此推动事业单位内控的总体效率进一步提高。

（三）健全内控制度体系，完善资产核算制度

近几年，我国政府部门高度关注财税改革，财务报告是改革中的重点内容，能够有效解决单位债务风险问题，要积极健全内控制度体系并加大管理力度，以达到理想的内控效果。

其一，健全预算管理体系。在进行预算管理时，各单位要把预算会计和财务会计有机结合起来，让两者可以同步开展相关工作，保证新《政府会计制度》得到落实。

其二，建立流程监管制度。监督与控制工作的缺位会不可避免地带来很多问题，要想将内控管理作用发挥到极致，各单位应该建设好与其职责匹配的审核体系，并按照新《政府会计制度》的要求加大档案管理、资金管理力度等，这样才能更好地解决工作中存在的问题。此外，各单位必须健全预算编制质量评价系统，以保证预算编制内容科学合理，同时还须把内部监管系统渗入管理工作中，以提高内控管理水平。

其三，要完善固定资产核算机制。新《政府会计制度》进一步确定了固定资产会计核算范围和确认准则，并对会计核算方法作了进一步细化说明。由于市场的不断发展，市场竞争也越来越激烈，在此背景下，事业单位的内部控制工作应当重点关注单位内部资产，并依靠当前的管理体系，及时查漏补缺，建立健全固定资产会计核算、清查、管理机制，逐步开展固定资产的报废、管理、折旧和盘点等工作，使单位固定资产结构更完整，提高财会信息系统的精准性。

（四）提高信息化水平，注意大型资产的管理

信息化水平对行政事业单位的发展至关重要，各行政事业单位应按照新《政府会计制度》的要求，提高本单位的信息化水平。同时，有必要建立预警信息和沟通机制，健全内部风险保护措施，以有效提高内部控制质量。由于目前部分业务单元信息化程度较低，需要积极搭建控制平台，为单位的信息化建设打下坚实基础。此外，应该以普遍性原则为指导，特别注意对大型资产的管理［3］。

购买大量资产时，要探讨和调查其可行性，按照有关制度并按权限要求报批，必要时要请专家和技术人员一起研究；资产运行过程中要加强日常维护和保养，对操作者进行技术统计，分析其投入和回报比率，以判断其是否达到预定目标；资产处理要按照公正、公开、公平的原则进行，不得擅自办理。另外，还应借鉴、参考国外的成功经验，定期或不定期开展单位审计，发现问题后及时反馈信息，评测内控管理情况并依据控制结果制定相应奖惩措施。注重内部审计技术创新，引进先进的科学技术全面增强内控的时效性，推动单位内控工作科学有效地开展。

（五）完善内控方案，搞好内控组织建设

各单位必须制订健全有效的内部控制方案，以确保内部控制机制的顺利运行和行政事业单位职员工作水平的有效提高。只有将这些措施落到实处，才能使各项业务顺利开展。当前行政事业单位改革不断推进，对于内部控制也提出了新的要求，尤其是对财务管理提出了更高的要求。因此，加强财务管理与内部控制显得尤为重要。为了保证工作的有序进行，在优化内控体系的过程中，需要财务部门和业务部门相互配合，强化互控和自控机制。同时，应在各单位定期开展内部控制外联和培训，以确保所有工作人员都积极参与内部控制管理。

事业单位要立足常态化，做好内控组织建设，建立内控小组。在这一过程中，每个成员必须清楚自身职责，并且对单位已有的活动、业务等有较为全面的了解；通过日常审计与监控制度，加强人员行为约束，循序渐进地完成系统性梳理工作，形成较为完善的内控体系，以把握全过程中某些环节的风险。如此一来，内控工作成效将明显提升，单位本身也将具备更强大的防控能力，能够对可能发生的各种风险做到事前防范，进而更好地为人民服务和参与社会管理。

（六）增强预算执行意识，优化风险评估机制

行政事业单位应增强全面实施预算管理的意识，从而对整个业务单位承担起全面责任。特别是在《政府会计制度》改革的大背景下，为了实现具体的预算目标，有必要仔细划分各部门责任，以确保预算成绩和报告之间的一致性。要建立定期报告制度，主动分析预算执行的具体结果，并审查预算执行情况与目标之间存在差异的具体原因，然后采取具体行动加以改善。另外，应借鉴政府部门关于绩效管理的要求，建立更完善的评估体系，以彰显绩效管理工作导向性价值，增强实际管理效果。

行政事业单位应定期开展风险评估工作，灵活应用专业知识，结合职业经验科学地识别风险控制关键点，制定精准的风险防控策略，有效强化风险防控，及时预警风险，形成精准科学的风险识别以及风险评估机制，预防各种风险。事业单位应坚持实事求是、因地制宜原则，增强风险评估各环节的可操作性，并形成精准有效的评估成果，合理细化风险评估涉及的各环节，科学识别单位资产中可能存在的各种风险。

（七）推广预算管理模式，核算资产与负债

预算管理的特殊属性为我国行政事业单位在新时期的发展奠定了基础。事业单位能够在财务内部管理层面应用预算工作方法，全面推广预算管理模式，从政府会计角度出发，构建完善的财务预算指导制度，推动新旧《政府会计制度》的完美对接，深入内部资产调查，确定损益，构建财务清理和财产清查的程序。受历史因素的影响，一些事业单位存在许多遗留问题，给财务核算带来不利影响。在这种情况下，事业单位应科学分析、系统整理资产，按照有关规定进行归类，形成准确的区分，避免发生核算上的交叉或者重复。同时，还应加强相关人员培训，指导财务人员处理好固定资产的正确归属问题以及折旧问题，为高效精准地开展核算工作奠定坚实基础，推动工作效率大幅提高，确保新旧制度之间的良好对接。

（八）加强内部审计监督，强化资产流转管理

行政事业单位要加强对资产流转的管理，排除部门之间的沟通隔阂，对固定资产的交付和验收要构建严格的制度。在新《政府会计制度》下，事业单位若要外购固定资产，应当根据物品状况签发验收单和编制有关验收报告，以此保证信息互通，便于资产管理、验收等有关部门之间的信息交换，杜绝错漏［4］。同时，还应建立存货管理制度，按照新《政府会计制度》的要求建立具有较强针对性的存货分类标准。在新《政府会计制度》下，行政事业单位应强化内审监督，细化职责，加强内审监管工作，统一协调内审管理体系，各个部门之间应加强协调与合作，共同建立一个高效、优良的监督机制，将有关职责细化、落实到位，清晰划分单位人员职责权限，避免发生错漏。

（九）提高财务人员综合素养，强化职工责任意识

事业单位在招聘环节要严格甄别财务工作人员，聘请专业能力强、职业素养好的高素质人才加入财务管理团队，从而为内控工作的高效、良好开展奠定坚实的人力资源基础。事业单位应重视财务工作人员的岗位继续教育工作，定期组织财务工作人员参与财务培训工作，帮助财务工作人员锻炼与强化各种专业技能，使其潜移默化地养成良好的职业素养，推动单位财务管理质量与效率大幅提升；指导财务人员树立良好的法治观念，强化自身的责任意识，并编制出一套科学、完善的管理培训计划，计划分年、季两部分进行，计划编制完成后交人事部门进行审查并最终由培训工作的负责人批准，邀请内控专家来单位讲解内控管理知识和技能。同时，各单位还可以举办内控管理讲座、知识竞赛、演讲大赛等，让职工主动参与到活动中，了解更多的内控管理知识和增强内控管理意识。

四、结语

随着新《政府会计制度》的不断推进实施，事业单位对它的运用也越来越成熟，但是目前我国事业单位的内部控制尚处在探索阶段，在相关工作中还有很多不足之处，严重限制了事业单位各项业务的发展，如果不能及时解决这些问题，势必会影响整个社会经济发展。这就要求行政事业单位进一步加强内部控制，只有这样才能够推动自身的健康持续发展。