基于PMC指数模型的我国老旧小区改造政策量化评价

徐水太，袁北飞，陈丽，李浩挚

（1.江西理工大学经济管理学院，江西 赣州 341000；2.信阳师范学院建筑与土木工程学院，河南 信阳 464000）

一、引 言

自改革开放以来，我国城镇化率由1978年的17.9%跃升到2020年的63.89%，尤其近十年来，每年保持约1.421%的增长，表明我国城镇发展水平和规模进入高速发展期。然而，城镇化快速发展引发了诸如市政配套基础设施落后、公共服务水平低下等一系列“城市病”问题[1]。我国政府始终坚持以人民为中心，不断增强人民幸福感和获得感，城镇老旧小区改造已成为积极应对社区治理和城市更新的新举措。自党中央首次提出“城市双修”到2020年国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，我国各级政府出台了一系列老旧小区改造政策，为引导老旧小区改造建设、统筹协调各方利益及扩大经济内需提供了有力支撑。然而，在全面推进老旧小区改造建设背景下，老旧小区改造依然面临诸多挑战[2]，原因在于现有的老旧小区改造政策体系存在法律法规不健全、激励机制不完善等问题。因此，有必要梳理与总结现有老旧小区改造政策，并进行量化评价，从而全面把握其存在的问题，为进一步深化老旧小区改造、推进惠民生扩内需事业提供指导。

政策评价指通过运用一系列研究方法综合判断和评价政策制定、实施的有效性，并在经济和社会价值方面尽量满足各利益相关者[3]。政策评价最早可以追溯到20世纪初期，以教育和公共卫生等社会公共项目评估形式提出。此后在20世纪70年代，政策评价在社会科学评价中逐步形成独立的研究领域，其研究方法得到广大学者的关注。首先由Suchman创建了政策评价五类评估法，其次Poland建立了 “三E”评估分类框架，之后Wollmann创立了经典政策评价[4]，政策评价通过实证方式不断演化推进。虽然不断演化推进的政策评价方法有一定的合理性和科学性，但在某些方面仍展现出不足，譬如在评价程序和标准等方面。因此，可靠、科学的政策评价方法是确保政策评价效果准确性和真实性的基础[5]。在现有的政策评价方法中，最突出的当属PMC（PolicyModeling Consistency）指数模型，即政策一致性指数模型。PMC指数模型中的各变量参数主要用文本挖掘提取，特别是对二级变量参数的提取能最大限度地减少人为主观评价的影响，从而提高政策量化评价精确度。PMC指数模型以现有政策文本为研究对象，聚焦政策内容本身进行评价，且不受政策文本数量的限制，可以对单个或多个不同政策文本进行量化评价。目前，很多学者用PMC指数模型对我国政策文本进行了政策量化评价，如网约车[6]、房地产政策[7]、双创[8]、创新政策[5,9]、能源政策[10]等政策量化评价。

20世纪80年代我国就提出了老旧小区改造相关政策，主要是针对既有房屋加固。直到2012年住房和城乡建设部在政府公文中明确提出“老旧小区改造”一词，并颁布《关于开展北方采暖地区集中供热老旧管网改造规划》。国家对老旧小区改造发展重视达到新高度，陆续出台一系列相关政策，尤其是2020年7月20日国务院办公厅颁布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，受到各级政府部门的高度重视，已成为社会各界关注的新热点，老旧小区改造成为我国当前及今后惠民工程和拉动经济高质量发展的新引擎[11]。我国老旧小区改造政策出台和关注较晚，有关老旧小区改造政策内容的评价更是屈指可数，郭圣莉等基于文本分析法，结合宏观社会背景，对老旧小区加装电梯政策文本进行研究，分析政策的演变及逻辑意涵[12]；冉奥博等基于政策工具视角，聚焦老旧小区改造政策研究，得出现有老旧小区政策分布过于分散和政策类型偏重规范性、宏观引导的结论[13]。

现有关于老旧小区改造政策的研究尚停留在对政策内容的描述性分析及对某一类政策实施效果的验证，缺乏从整体角度对老旧小区改造政策进行量化评价，难以从政策设计角度分析政策内容的科学性、合理性，从而观察或推测执行效果。因此，本文基于文本挖掘法，以2012—2021年我国各级政府颁布的老旧小区改造政策为研究对象，利用PMC指数模型构建老旧小区量化评价指标体系，选取6项老旧小区政策文本予以量化评价和分析，从而辨析现行老旧小区政策的优劣势，为完善我国老旧小区改造政策提供参考和借鉴。

二、PMC指数模型构建

PMC指数模型是基于OmniaMobilis假设建立的。OmniaMobilis假设最早由RuizEstrada等[14]提出，该假设建立在万事万物都在运动并存在相互联系的观点上，强调不能忽视事物发展过程中的任何一个变量，表明政策评价要全面考虑所有相关变量，这与更早的其他条件均相同假设（Ceteris ParibusAssumption）有显著区别，因此PMC模型会尽可能全面考虑与事物存在联系的任一因素。PMC指数模型构建过程分为4个步骤：①变量分类与参数识别；②建立多投入产出表；③PMC指数计算；④绘制PMC曲面图。

（一）变量分类与参数识别

研究对象为2012—2021年我国各级政府颁布的老旧小区改造相关政策，具体检索词包括老旧小区、老旧社区、既有社区等，样本通过检索各级政府官方网站及“北大法宝”获取。删除信息不完整和与老旧小区改造关联性小的政策文本，最终筛选出457项政策文本。

将搜集到的457项老旧小区改造政策文本导入ROSTCM6.0软件中，采用内容分析和文本挖掘方法，再剔除“本方法”“提高”“大力支持”等无实际意义的词语。采用Donohue[15]的词频统计方法，并考虑研究的实际情况，最终选择词频大于5的主题词为政策文本分析对象。筛选出老旧小区改造相关政策内容频率最高的前30个关键词，如表1所列。

进一步对上述关键词进行聚类与判别，结合当前老旧小区改造的背景，参考相关变量的设定，在进行专家咨询后，共凝练出9个一级变量和37个二级变量，构建出老旧小区改造政策变量体系。一级变量分别为：政策性质（X1）、政策时效（X2）、政策领域（X3）、政策激励（X4）、政策视角（X5）、政策对象（X6）、发布机构（X7）、政策功能（X8）、政策评价（X9）。一级变量包含的二级变量政策体系如表2所列。

表2 老旧小区改造政策变量体系

（1）政策性质（X1）包括5个二级变量：预测（X11）、建议（X12）、监管（X13）、引导（X14）、描述（X15），表示该政策是否对老旧小区改造工程具有预测、建议、监管、引导和描述等作用。

（2）政策时效（X2）包括3个二级变量：长期（X21）、中期（X22）、短期（X23），表示该政策作用时效。为了更好区分，将时长区间分为三个时间段，分别定义大于5年、3～5年、小于3年为长、中和短期政策。

（3）政策领域（X3）包括5个二级变量：经济（X31）、基 础 设 施（X32）、社 会 保 障（X33）、环 境（X34）、技术（X35），表示该政策内容是否涉及以上5个领域。

（4）政策激励（X4）包括4个二级变量：财政奖补（X41）、法律法规（X42）、金融支持 （X43）、其他（X44），表示政府在推行老旧小区改造过程中对各个客体采取的激励措施在哪些方面。例如：是否存在改造过程中政府给予企业贷款优惠、开通绿色审批通道；加装电梯低层住户是否获得补偿津贴等。

（5）政策视角（X5）包括2个二级变量：宏观（X51）、微观（X52），表示政府在政策内容中采取的视角是否涉及宏观和微观。

（6）政策对象（X6）包括4个二级变量：政府（X61）、企业（X62）、居民（X63）、社区组织（X64），采用上述4个变量来衡量该政策作用对象的全面性。

（7）发布机构（X7）包括4个二级变量：国务院（X71）、国 家 部 委（X72）、省 市 地 委（X73）、省 市 厅 局（X74）。发布机构是指按照权限和程序发布政策文件的组织，是政策系统的核心部分，采用上述4个变量来衡量政策发布的机构效力。

（8）政策功能（X8）包括7个二级变量：公共空间（X81）、项目管理（X82）、配套设施（X83）、社会参与（X84）、成 效 评 估（X85）、绿 化 环 境（X86）、社 区 服 务（X87）。通过文本挖掘及借鉴相关文献对政策文本进行分析，老旧小区改造政策功能主要在以上7个方面进行评估，其中公共空间囊括两部分的改造，一部分指居民进行休憩、闲聊和娱乐的公共场所，另一部分指小区建筑立面、管线设施等公共空间。项目管理包括改造前期勘察调研、改造中期施工管理、改造后期验收考核等。配套设施包括停车位、电梯、适老化设施等。社会参与包括居民、企业及公益性组织共同参与到老旧小区改造。成效评估指在改造后进行满意度调查等效果评估，积累改造经验，完善改造工作。绿化环境指的是对小区进行绿化改造等一系列措施。社区服务主要是指物业公司及居委会提供的物业服务等方面。

（9）政策评价（X9）包括3个二级变量：目标明确（X91）、依据充分（X92）、方案翔实（X93），表示是否从目标明确、依据充分和方案翔实三个方面对该政策进行评定。

政策变量确定之后，采用二进制来设定变量参数，若老旧小区改造政策文本中包含二级变量所涉及内容，则该变量赋值为1，反之为0。

（二）建立多投入产出表

多投入产出表是一种能够存储大量数据的分析框架，可以多维度衡量任何单一变量，能够存储大量的数据用于测量任何单一变量。为确保每个一级、二级变量具有同等重要性，设置为同等权重，并对政策变量采取二进制处理。本文结合我国老旧小区改造政策各变量的具体特点构建了多投入产出表，如表3所列。

表3 多投入产出表

（三）PMC指数计算

计算PMC指数通常分为以下四个步骤：①将老旧小区改造政策PMC指数模型的9个一级变量和37个二级变量放入多投入产出表中；②通过文本挖掘方法，按照公式（1）、公式（2）对二级变量进行二进制赋值；③按照公式（3）计算一级变量的数值；④按照公式（4）计算出老旧小区改造政策的PMC指数。

其中，i为一级变量，j为二级变量。

选取的一级变量共9个，参考EstradaM[16]的评分标准，将PMC指数选定在0～9之间，对PMC指数进行等级划分，如表4。

表4 政策等级划分标准

（四）绘制PMC曲面

PMC曲面是一个三维立体曲面，便于将PMC指数进行可视化分析，通过图像曲面的凹陷程度将各个政策文本优势和劣势更加直观、形象地展现出来，从而方便判断政策的评价效果。PMC的矩阵式是构建PMC曲面的基础，本研究有9个一级变量，建立3×3的矩阵，计算如公式（5）所示。

三、实证研究

在构建PMC指数模型之后，需要对老旧小区改造政策做进一步的量化评价。老旧小区改造政策量化评价包括四个阶段：政策样本的选取、PMC指数计算、PMC曲面绘制、政策量化评价。

（一）政策样本的选取

PMC指数模型强调重视任何一个可能相关的变量，因而在实证研究选取政策样本时不必按照特定的规律，如不必按照政策工具分类选取、政策的重要性和政策的发布机构等方面划分，以减少主观选择政策给评估模型带来的主观偏差[21]。基于此，本次研究从457项老旧小区改造政策中选取了6项政策文本，如表5所列。

表5 老旧小区改造政策样本

（二）PMC指数计算

根据政策内容对6项老旧小区改造政策多投入产出表中的二级变量赋值，得到6项老旧小区改造政策的多投入产出表，如表6所列。

表6 6项老旧小区改造政策的多投入产出表

表6（续） 6项老旧小区改造政策的多投入产出表

根据公式（4）分别计算出6项政策的PMC指数，并以政策等级划分标准判定等级，结果见表7。

表7 6项老旧小区改造政策样本的PMC指数

（三）PMC曲面绘制

根据公式（5），将6项老旧小区改造政策样本按照PMC指数结果进行排列，生成6个3×3的PMC矩阵，见表8。

表8 6项老旧小区改造政策的PMC矩阵

根据PMC矩阵，绘制6项老旧小区改造政策的PMC曲面如图1所示。通过图面的整体凹陷程度可以看出政策样本的优劣程度，当曲面图中的三维图形凹陷程度越小，政策等级越高，即PMC指数越大；反之政策图形的凹陷程度越大，政策等级越低，PMC指数越小。具体的单一指标高低可通过查看X1～X9对应的y轴数值得知。

图1 PMC曲面图

（四）政策量化评价

1.政策整体评价

通过计算上述6项老旧小区改造政策的PMC指数计算及绘制PMC曲面图绘制，依据Estrada的评分标准，6项政策中P1、P2、P3为优秀水平，P4、P5、P6为可接受水平，没有等级完美和不佳的政策文本。根据表7得到6项政策文本得分从高到低排序为：P1>P2>P3>P4>P6>P5，且各项政策的PMC指数均值为6.22，等级位于优秀水平，表明老旧小区改造政策文本内容设置较为合理。从整体上来看，国务院（P1）颁布的政策评分高于部委（P2）、直辖市/省级（P3、P4）、市级（P6）、区/县级（P5）政府颁布的政策，表明政策效力级别越高，PMC得分越高；多部门（P2）颁布的政策PMC指数通常比单个部门（P3、P4、P5和P6）高，这表明单一部门颁布的政策协调性不足，多部门颁布的政策涉及部门与领域较多，政策内容全面、适用范围广。根据表6、表7得出6项政策中5项政策文本缺乏成效评估，4项缺乏法律法规方面的激励支持，3项政策文本缺乏公共空间。首先，我国老旧小区改造整体仍处于探索阶段，在立法方面缺乏相关的法律保护，没有充分考虑引进社会资本参与改造建设。其次，改造成效是政府绩效管理的重要抓手，应给予充分重视。最后，政策功能中公共空间是社区治理的核心，为小区居民提供休闲、娱乐、议事等场所，从而有利于提高居民参与老旧小区改造的活动。

2.各项政策评价

P1的PMC指数得分为7.66，政策等级为优秀，排名第一。该政策是国务院办公厅颁布的，具有较高的效力级别，表明这一政策的出台合乎国情、顺乎民意，代表了新时代为中国人民谋幸福的信心和决心。P2的PMC指数得分为7.04，政策等级为优秀，排名第二。该政策是住房和城乡建设部及财政部联合颁布的，旨在明确老旧小区和电梯更新改造中发挥住宅专项维修资金的功能和作用。P3的PMC指数得分为6.34，政策等级为优秀，排名第三。该政策是北京市老旧小区综合整治办公室颁布的，是为了应对北京市人口老龄化，解决老龄化空间利用率低和养老配套服务设施缺乏的问题，切实增加居家养老服务有效供给，有效满足老年人居家养老需求。P4的PMC指数得分为5.84，政策等级为可接受，排名第四。该政策是江西省住建厅、发改委和财政厅联合颁布的，旨在切实解决老旧小区建筑物和配套设施改造建设，进一步改善老旧小区居民居住条件，提升居民生活品质。为此，该政策主体颁布政府可以赋予更长政策时效，在宏观把控上进一步优化改进。P5的PMC指数得分为4.81，政策等级为可接受，排名第六。该政策是北京市密云区人民政府颁布的，主要针对26个小区224幢住宅楼的老旧小区环境提升和绿荫停车场改造工程，属于老旧小区改造专项政策，覆盖政策功能和政策性质不全面，专指性强。P6的PMC指数得分为5.60，政策等级为可接受，排名第五。该政策是平顶山市人民政府颁布的，旨在推动城镇老旧小区向“功能完善、环境优美、管理有序、舒适宜居”城市社区转变。建议平顶山市人民政府从一级变量政策功能（公共空间、项目管理、配套实施、成效评估和社区服务）和政策视角（宏观和微观）方面进行改进。

四、结论与建议

（一）研究结论

本研究通过对2012—2021年我国各级政府颁布老旧小区改造政策的归纳梳理，借助ROSTCM6.0文本挖掘软件，归纳出关键词频，并在现有学者研究成果基础上构建老旧小区改造政策量化评价模型。选取6项政策计算得到其PMC指数和曲面，从而对老旧小区改造政策进行评价，并得出以下结论：

（1）6项老旧小区改造政策的PMC指数均值为6.22，评价结果位于优秀等级，不存在完美和不佳等级的政策，整体状况良好。

（2）P1政策的PMC指数得分最高，表明由代表中央政府的国务院办公厅在制定老旧小区改造政策方面考虑范围较广，涉及内容详细，具有较强的完备性。从整体政策发现国务院政策高于部委政策、地方政策，表明政策效力级别越高，PMC指数得分越高。

（3）P5政策的PMC指数得分最低，其是老旧小区改造的专项政策，整体改造对象和内容目标性强，表明政策的专指性越高，PMC指数得分越低。

（4）6项政策在政策性质、政策评价、政策时效等方面表现较好，突出了当前老旧小区改造的指导思想和目的，在政策激励（法律法规）、政策功能（公共空间、成效评估）方面略显薄弱。

（二）对策建议

基于以上研究结论，提出以下对策建议：

（1）现有政策文本集中在项目管理，目前涉及成效评估政策较少。一方面，现有改造前期政策也主要聚焦在改造设计和标准上，对改造前的利益协调、责权利涉及甚少，这是在改造中和改造后各主体利益冲突的根本原因。另一方面，改造后期政策更是寥寥无几，导致改造后运营出现质量不达标、脏乱差现象难以改观的局面，人民生活美好愿景成为空中楼阁。因此，老旧小区改造有必要建立改造前后评估机制以及加强运营维护监管，可以参考现有的财政绩效指标，制定出一套完整的老旧小区改造绩效指标体系，通过指标体系建立长效管理机制。

（2）完善老旧小区改造的顶层设计。当前改造中存在工程审批难、技术标准不完善等问题，这些问题找不到法律支撑，在现有《物业管理条例》等法律法规中，虽有涉及老旧小区改造问题，但过于分散、碎片化，尤其针对老旧小区如何改造、审批、验收等问题没有明确提出哪些部门负责。因此，老旧小区改造作为民生大事，急需在这方面制定专门相关法律法规，明晰政府、社区、居民等主体利益的权利和义务，建立法治化的老旧小区改造的保障机制，以促进老旧小区改造的可持续发展。

（3）强化老旧小区改造的建管联动效应。现有的老旧小区政策多集中于工程技术、物质设施改造方面，缺乏对社区公共空间格局优化的关注，较少考核社区服务机制的有效性。一方面，社区公共空间的性质不应当由个体确定，而应该由小区全体业主协商决定，否则易造成诸多冲突与矛盾。另一方面，老旧小区改造完成进入运维后，相关物业部门配备不完善，缺乏维护成果的意识。因此，加强老旧小区改造的建管联动效应，使老旧小区改造政策与治理过程紧密协调，谋划更高层面的区域统筹发展。