顺德村级工业园改造：利益再平衡和多元化模式创新

王瑞民

2021 年，我国城镇化率达到64.72%，已经进入城镇化的中后期阶段，城市发展从增量扩张转向存量提质，相应的产业发展也面临转型升级的挑战。作为粤港澳大湾区的重要制造业基地，广东顺德的土地开发强度达到53%，远远超过30%的国际警戒线，产业发展用地缺口巨大，制造业转型升级越来越受到建设用地增量紧缺的约束。2018 年，顺德启动村级工业园改造（以下简称村改），向存量土地要发展，获取产业升级与城市更新空间，形成了一些行之有效的模式创新，助推了产业升级与城镇化质量提升。顺德村改的实施经验，对于我国工业化和城市化领先地区的土地利用优化，具有借鉴意义。

一、村改的动因与政策实施

村级工业园建设在集体土地上。集体建设用地天然的权利残缺制约了村级工业园土地的有效利用。集体建设用地的流转和抵押都存在障碍。与国有工业用地相比，村级工业园的基础设施与配套优惠较为薄弱，难以吸引大企业入驻。其结果是，入驻村级工业园的大部分为小微企业，主要是传统工业，如陶瓷、小家电、小五金、一般零部件、涂料、家具、建材等产业链低端企业。这些企业经营粗放，效益低下，难以形成集聚效应。此外，企业生命周期与土地租期不匹配，村级工业园中不少早期入驻的企业已退出生产，但由于部分厂房租期长达四五十年，出现层层转包厂房、“吃厂租” 的现象①不少厂房业主在十多年前以较低租金从村集体租下了大量土地，但在赚到 “第一桶金” 后，又把厂房转租给了别人，自己当上了旱涝保收的 “二房东”。本应该由村集体和制造业企业分享的土地增值收益，大多落入了 “二房东” 的口袋。。大部分村级工业园均面临产权碎片化①美国产权学者Heller 曾指出，如果一种资源拥有太多所有者，而这种资源却必须进行整体利用时才最有效率，由于每个所有者都可以禁止他人使用，在合作难以达成的情况下，资源就可能被浪费，这就形成了所谓的 “反公地悲剧”。、土地利用效率低、违建严重、利益关系错综复杂等困境。城乡二元体制所具有的上述种种弊端，间接导致了顺德工业用地的供应无法满足招商引资、企业发展的需要，影响了顺德产业的整体转型升级。

2018 年，顺德78 个村级工业园率先启动改造，占全市382 个村级工业园的20%。2019 年2 月，得益于村级工业园整体改造，顺德获批率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区。

2019 年底，作为顺德村改总纲的《顺德区高质量推动村级工业园升级改造总体规划》（以下简称 《村改规划》）正式发布。《村改规划》 的突出特征是 “多规融合、减量规划”。与原来的382 个村级工业园 “自下而上” 形成产业集聚与发展不同，《村改规划》 通过生态敏感性、产业吸引力等模型 “自上而下” 识别适宜产业。在此基础上，与镇街政府充分沟通、协调，最终确定广东顺德机器人产业集聚区、顺德龙江智慧家居产业集聚区、广东数字装备产业集聚区等20 个连片产业集聚区，以及顺德南入口新兴产业园、顺德机器人谷、顺德龙江智能家居产业园等30个主题园区，初步建立起现代产业园区体系。连片产业集聚区的面积平均达到1000 公顷（1.5 万亩），主题园区的面积平均达到75 公顷（1000亩）。村改之前，2 公顷（30 亩）以上即为一个村级工业园，集聚的多为传统的小微企业，产值和税收贡献极为有限。村改使得产业集群得以迅速扩大，产业集聚效率大幅度提升。

二、村改的核心是土地利益重构与再平衡

由于集体土地产权及分布的碎片化，违建严重，利益关系错综复杂，只有各利益相关主体都能 “算过账” 来，村改才能够顺利推进。再平衡的机制是土地利益重构，即用于招拍挂出让的土地的出让收入全部投入到村改中，部分村改项目“工业改商住” 获得土地的增值溢价，用来平衡“工改工” 的支出，降低产业升级引进的制造业企业的用地成本。

1.土地整合增加效益是关键

通过将分散、零碎的土地整合，提高土地容积率，进而提高土地利用效率，并用 “工改商住” 带来的土地增值收益反哺 “工改工” 与 “复垦复绿” 是村改土地账的秘密所在。截至2021年4 月底，顺德累计完成整理改造土地111749.12 亩，大部分土地仍然用来发展产业，“工改工” 占比为70%；“工改商住” 占比22%，用来平衡 “工改工” 的支出；此外复垦复绿8663.93 亩，占比8%，用于提升生态环境水平。村改新建建筑面积达到1724.38 万平方米。平均容积率从村改前的0.78 提升到2.5，土地利用效率提高了3 倍。

2.土地结构优化实现城市更新

村改过程中，政府一方面直接予以资金支持，一方面通过全区范围内统筹进行利益平衡。截至2021 年4 月底，顺德区政府对村改的直接资金支持超过100 亿元。此外，村改地券交易收入划归为商业、住宅或商住用地部分按照20%实行全区统筹。采用一、二级联动协议出让项目按照收入的50%实行全区统筹。

顺德村改还为进一步改善农村基层治理创造了契机。村改过程中，通过做大蛋糕，有效破除了农村的复杂利益格局，提升了村民对村居干部和党委政府的信任度、满意度。2021 年1 月10 日，顺德成为佛山第一个完成村（社区）“两委” 换届的区，一改过去“逢选必争”、“逢选必斗”、“逢选必闹” 的困局，换届信访件下降88%。

值得一提的是，顺德村改通过产业和配套设施的升级，显著提升了绿色发展水平。推动污染型企业集中生产，统一管理、集中治污，实现“环保产业化、产业环保化”。各个村改项目平均提供了25%的土地作为公益性用地，以优化园区路网、基础设施和绿化。村改后，三洪奇大桥两侧、顺德水道以南，形成了连片的生态绿地。可以说，顺德以村改为契机，推进了绿色低碳发展。

3.村民利益保障是村改顺利进行的前提

村改中，村民对土地补偿的高预期与降低村改成本的政策目标之间存在一定的张力。通过提留产权物业的方式，保障了集体和村民的收益长期可持续增长，各村居集体收益比改造前至少提高2 倍以上。2017—2020 年，顺德农村集体资产从112.5 亿元增加到183.5 亿元，三年间增长63.1%（图1）。

图1 顺德农村集体资产（2017—2020 年）单位：亿元

三、村改中的多元化模式创新

382 个村级工业园的基础条件不同，初始的土地产权归属等也存在明显差异，决定了村改不能 “一刀切”，而是需要根据实际情况分类推进。村改实践中，探索出政府挂账收储、政府直接征收、生态复垦复绿、改造权公开交易、一二级联动开发、国有集体混合开发、企业自主改造、政府统租统管、企业长租自管九种改造模式，有效破解了土地权属复杂、权利主体利益平衡难等困局。

不同的改造模式，源于不同的初始禀赋条件，土地增值收益的来源与分配也不尽相同，改造的制度成本也因改造主体的不同而有所差异。

1.初始禀赋条件：产权的分散程度

初始禀赋条件主要指产权的分散程度。原来的土地细碎化程度越高，产权越分散，谈判成本就越高，土地整合利用的难度就越大。即便是在村改过程中，产权相对集中，就更容易达成一致的集体行动。

上述九大改造模式中，政府挂账收储、政府直接征收、生态复垦复绿三种模式适用的村改项目，产权相对集中，容易达成集体行动。政府通租统管次之。改造权公开交易、一二级联动开发、国有集体混合开发、企业自主改造模式适用的村改项目，产权较为分散，改造权下移至村集体或者企业，有利于解决信息不对称的问题。

2.土地增值收益的来源

村改过程中，土地因性质转换、土地整合后利用效率提升、基础设施改善而产生增值收益，从而能够在把蛋糕做大的前提下实现利益的再平衡。

表1 顺德村改的九大模式

表2 土地增值收益的来源

除了生态复垦复绿模式外，其余模式均实现了整合后利用效率提升与基础设施改善。其中，政府挂账收储、政府直接征收、国有集体混合开发等实现了全部或部分土地转为国有土地，利于融资抵押与为进驻企业提供稳定预期。土地性质未转换的模式下，原土地权利人仍保留相关权利，其中，企业长租自管模式下，土地使用权被公开交易出让。

3.土地增值收益的分配

土地增值收益的分配，需要满足政府对产业用地保障的需求，也需要保障村集体与村民的收益不能低于改造前，还要利用土地增值收益覆盖基础设施建设等改造成本。

政府挂账收储、政府直接征收模式下，政府利用土地性质转换、土地整合后的利用效率提升与基础设施改善带来的增值收益，用于完成对村集体和村民的补偿，并覆盖基础设施建设的成本。生态复垦复绿模式下，政府用自有资金补偿村集体与村民与改造。以上四种模式，村集体和村民的收益兑现较快。

企业自主改造、政府统租统管、企业长租自管模式则主要利用土地整合后利用效率提升与基础设施改善带来的增值收益覆盖改造成本，并实现村集体与村民原有土地权益的升值，增值收益兑现相对较慢，但 “细水长流”，村集体和村民接受程度也较高。

4.改造的制度成本

改造涉及税收、规划等制度成本。为推动村改顺利进行，政府通过税收优惠与容积率提升等规划调整，最大程度地让利于村集体和村民。除国有集体混合开发、企业自主改造模式外，其余改造模式均享受一定的税收优惠，改造权公开交易、企业自主改造也均享受容积率提升的政策红利。

总的来看，不同的村改模式，内生于顺德村级工业园复杂的土地属性、多样的利益纠葛、多元的诉求主体。挂账收储改造模式在政府少量投入情形下能够较好兼顾各方利益；政府直接征收等政府主导类改造模式，可实现均质补偿，破解了规划捆绑改造利益问题，并为未来储备优质连片高质量发展空间，特别是 “改造权+土地使用权” 公开交易模式，利用收取的改造资金进行地上物搬迁，解决了政府主导项目资金紧张难题；一二级联动开发等市场主导类改造模式允许以协议方式出让土地，大大调动了社会资本参与村改的积极性；政府统租统管等村集体主导类改造模式，则可满足部分村集体保留集体土地所有权的诉求。

值得一提的是，对于原村级工业园中符合环保、消防条件的标准厂房，村改中并未 “粗暴”地推倒重来，而是实事求是地予以保留。新华西宝涌工业区改造范围内存在多栋新建的高层标准厂房，在环保、消防等方面都符合要求，因此采用了挂账收储、土地征收和土地物业收回三种方式相结合进行改造，避免拆除高层标准厂房带来资源浪费。

四、村改助推了产业升级与城镇化质量提升

村级工业园改造不仅是一场产业革命，更是城乡形态的“凤凰涅槃”。

1.在产业空间上再造了一个顺德

作为顺德产业发展 “腾笼换鸟” 的主要举措，村改在产业空间上再造了一个顺德，为引进先进产业腾出足够的空间，亩产税收提高10 倍左右。

顺德村改进程中，制定了清退落后产能与危旧厂房退出的标准，不符合这一标准的企业将被清退。截至2021 年4 月底，累计清退“小、散、弱” 企业22616 家次。对企业补偿的方式主要是标准厂房置换和货币补偿，不再进行土地置换。搬迁补偿的标准按照原村级工业园中土地和厂房的权属、登记手续的完善程度依次递减（被搬迁厂房分为三大类型：一是已办理土地、房屋登记或经认定具有合法土地、房屋权属的厂房；二是仅办理土地登记或经认定为具有合法土地权属的厂房；三是仅取得建设用地批文的厂房。）。即便是 “第四类厂房”（未经登记且无法认定为合法建筑的厂房），若受偿人配合政府按期推进搬迁工作，镇（街道）可给予一定的清退费用，具体参照且低于 “仅取得建设用地批文的厂房” 的补偿方式、补助标准执行。

与此同时，顺德同步推进招商引资，引进超亿元项目330 个，总投资金额3420 亿元，其中超百亿项目已达6 个。村改中大力度的腾挪，并未导致顺德产业空心化与经济 “休克”，过去三年，顺德经济增速年均5.8%。2020 年，顺德国内生产总值达到3593.62 亿元，增长4.1%，其中，规模以上工业增加值增速达到8.1%，先进制造业增加值达到8.6%。

但需要指出的是，由于先进制造业属于资本密集型产业，对劳动力需求较少，而原村级工业园中的小微企业虽然贡献的税收仅占4.3%，但作为劳动密集型产业在就业吸纳方面具有难以替代的作用。村改后，村级工业园中的部分企业可选择进驻产业园区，但是厂房租金普遍上涨一半左右，部分企业选择外迁到厂房租金更加便宜的江门等地。

2.村改也成为顺德城镇化质量提升的重要契机

与国有土地上超前的基础设施引领的城市化不同，集体土地上的城市化是先发展产业，基础设施与公共服务后续跟进。村级工业园及其周边村居的基础设施没有纳入城市市政设施体系，只能由农村集体组织自行提供。缺乏统一规划，分布散乱，“一半是城市、一半是乡村” 是其典型的形态，基础设施与公共服务供给不足。

村改在带来产业基础设施显著提升的同时，原来村居的基础设施与公共服务也完全纳入到市政基础设施网络，供给质量明显提升。村改实践中，探索实施 “工改商（住）” 项目无偿移交25%用地作绿化、道路等公益性项目，对公益性项目放开标图建库建筑基底面积限制，优先纳入 “三旧” 改造范围，优先保障公共基础设施和公益性项目落地。结合村改规划美丽乡村建设，落实集体收益提留政策，明确集体提留收益主要用于村（社区）环境整治、公共服务提升。顺德利用村改腾出的土地异地重建顺德中医院，规划建设了北滘实验中学、龙江丰华学校等一批高品质学校，公共服务得到显著优化。