晋陕蒙接壤地区水土保持监督工作回顾与展望

武烽东

(黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000)

晋陕蒙接壤地区(以下简称“接壤区”)位于晋西北、陕北黄土高原与内蒙古鄂尔多斯高原的接壤地带，行政范围涉及山西、陕西、内蒙古3省(区)5市14个县(市、区、旗)，土地面积5.4万km2。接壤区内自然资源十分丰富，富含8类48种矿产资源，尤以煤炭、石油、天然气储量丰富而著称，分布有神府、东胜、准格尔及河东四大煤田，储煤面积3.3万km2，已探明储量2 800亿t。接壤区是我国“西电东送”的重要起点、“北煤南运”的核心源地和重要的能源重化工基地，在国家经济建设中具有重要的战略地位。

与富集的地下资源形成明显反差的是脆弱的地上环境，接壤区地处黄河中游，区内分布有黄土丘陵沟壑区、风沙区、土石山区、冲积平原区和干旱草原区等五大地貌类型区，气候干燥，多大风天气，暴雨集中，旱涝、风沙、霜冻等自然灾害频繁，地表植被稀少，土壤抗蚀能力差，导致接壤区成为黄河流域水土流失最严重的地区和黄河粗泥沙的主要产区，黄河粗泥沙集中来源区的70%分布在区内。20世纪90年代接壤区水土流失面积占其土地面积的85.5%，年均输沙量4.9亿t，局部地区土壤侵蚀模数高达4万t/(km2·a)以上。因水土流失严重、生产建设项目集中，接壤区被列为国家水土流失重点治理区和水土保持重点监督区。

20世纪80年代，神府、东胜煤田的开采拉开了接壤区资源大开发的序幕，大规模的无序掠夺式开发导致乱挖、乱采、乱堆、乱弃现象非常严重，造成植被大面积破坏、土地裸露、风沙灾害频发、河道淤积、水土流失加剧等问题。接壤区生态环境恶化问题引起党和国家的高度重视，相关部门积极采取应对措施，大力开展水土保持工作，通过采取水土保持强监管、开展水土流失综合治理等措施，有效遏制了接壤区水土流失。

1 水土保持监督工作成就

1.1 建立“流域管理+区域监管”水土保持监督模式

1988年，经国务院批准，原国家计划委员会和水利部联合发布《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，成为全国第一个区域性水土保持法规，提出实行“谁开发谁保护”“谁造成水土流失谁治理”的原则，明确水土保持部门应当加强监督检查，拉开了接壤区水土保持监督工作的序幕。1991年，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施，进一步强化了水土保持监督执法工作，接壤区内的3省区相继建立了水土保持监督执法机构，配备了监督执法专业队伍。1992年，水利部批复黄河水利委员会成立晋陕蒙接壤地区水土保持监督局(以下简称“黄委晋陕蒙监督局”)，至此接壤区“流域管理+区域监管”的水土保持监督框架初步搭建完成。

1.2 严厉打击水土流失违法行为

接壤区水土保持监督工作坚持“严”的主基调，实现了查处一案、警示一片、治理一域的综合监督效果。从20世纪90年代开始，接壤区各级水土保持监督机构贯彻落实水土保持法律法规，深入生产建设项目现场进行普法教育。通过开展河道清障、沟道阻水工程拆除、煤炭开采秩序整顿、清理土法炼焦、关停“五小企业”等联合执法活动，有效宣传了水土流失防治义务与责任。神华集团神东煤炭公司、准格尔煤炭公司等大型企业，在煤炭开采区及其周边地区开展了水土保持生态环境治理，为生产建设项目水土保持工作起到了示范带动作用。同时，各级监督机构查处了一批违法违规生产建设项目，起到了很好的法律震慑作用。如1992—1993年榆林地区水土保持监督总站查处某油气田拒交水土流失防治费的案件，在接壤区乃至全国具有重要影响力。通过突出抓好有影响力的“关键少数”违法案件，带动生产建设单位知法守法，生产建设项目人为水土流失违法违规事件显著下降，水土保持方案执行率明显提高。2011—2021年接壤区共立案查处水土保持严重违法问题74个，严重违法率由2011年的5.5‰下降到2021年的3.0‰。

1.3 开展规范有力的水土保持监督检查

2001年，接壤区内市、县两级水土保持监督机构全部通过水利部组织开展的水土保持预防监督规范化建设验收。2009年，黄委晋陕蒙监督局对接壤区内水利部批复水土保持方案的生产建设项目开展了水土保持现场监督检查全覆盖，形成了一套科学的现场监督检查工作程序，并被水利部借鉴吸收至《水利部流域管理机构生产建设项目水土保持监督检查办法(试行)》(办水保〔2015〕132号)中。为促进区域水土保持监督工作，黄委晋陕蒙监督局每两年组织接壤区市、县两级监督骨干开展监督培训。据统计，2001—2021年黄委晋陕蒙监督局共对接壤区水利部批复水土保持方案的生产建设项目进行了510余项次水土保持督察检查，印发督察意见468份，对16个存在严重问题的生产建设项目进行了50余项次跟踪检查，对2个严重违反水土保持法的案件进行了联合查处，对1个不履行水土保持法律法规的项目进行了通报，编报督察报告21份，自2010年起每年定期发布《晋陕蒙接壤地区水土保持监督管理公报》，有力地推动了大型生产建设项目水土保持工作；地方各级水行政机构监督检查6 400余项次，流域机构对地方批复水土保持方案的生产建设项目进行水土保持督察检查120余项次，印发督察意见95份，向地方监督机构下达2份查处指令。

1.4 全面提高水土保持监管现代化水平

接壤区各级水土保持监督机构紧紧围绕“监管强手段、治理补短板”的总要求，坚持问题导向和目标导向，以强化人为水土流失监管为核心，以严格督查问责为抓手，充分依靠先进技术手段，提高监督管理现代化水平。一是将审批权与监管权分开，接壤区内各市县的水土保持方案审批权移交同级行政审批机构，审批信息实时共享，监管机构负责监督执法工作；二是强化监管信息化水平，各级水土保持监督机构充分运用全国水土保持信息管理系统，加强生产建设项目信息化管理，实现生产建设项目水土保持方案审批及实施、水土保持设施验收、水土保持监督检查全面系统化管理，实现水土保持方案系统录入率100%；三是推行“承诺制+信用监管”，落实“放管服”要求，推动区域水土保持评估工作，积极落实承诺制管理、限期审批、验收备案等，营造良好营商环境；四是实施水土保持分类监管，分地域、分类别制定生产建设项目水土流失防治指标；五是注重智慧水保研发与运用，如内蒙古准格尔旗研发使用“农牧业综合行政执法信息管理系统”，初步实现监管智能化办公；六是运用卫星遥感预警管理，通过卫星影像解译，精准判别，助力实现“天上看、地面查、全覆盖”监管新方式，提升监管效率。

1.5 强化水土保持监测技术支撑作用

接壤区2013年被纳入全国水土流失动态监测范围，2018年实现水土流失动态监测全覆盖，通过水土流失动态监测定量掌握接壤区水土流失状况和水土流失治理情况，各级监测机构精准判别水土流失和疑似违法违规图斑，及时向监督部门推送信息，实现水土保持监测与监管工作深度融合，为监管工作提供技术支撑，大幅提升监管效率。2019—2021年水利部推送接壤区疑似扰动图斑7 314个，通过各级水土保持监管机构核定后确认生产建设项目扰动图斑3 371个，督促1 488个项目开展自查整改。同时水土保持监测技术的全面运用对水土保持违法违规行为形成强力震慑，违法违规行为明显减少，水利部推送接壤区疑似扰动图斑从2019年的5 806个下降至2022年的302个。

1.6 生产建设项目水土保持成效显著

1992—2021年接壤区内水利部批复水土保持方案的生产建设项目共计217个，其中205个项目水土保持设施已完成验收，已验收项目水土保持措施数量、质量均达到或超过方案设计标准，水土流失防治指标均符合设计标准，并涌现出一批水土保持治理先进典型。例如哈拉沟煤矿技术改造工程被评为国家水土保持生态文明工程，陕煤集团柠条塔矿井、陕京四线输气管道工程、布尔台井田开发项目、榆林至陕蒙界高速公路等被评为国家水土保持示范工程。自2000年以来，地方批复水土保持方案的生产建设项目中水土保持植物措施标准普遍高于方案设计标准，生态护坡、渗水砖、节水灌溉等先进水土保持措施得到普遍运用，众多生产建设项目获得各级政府和水利、环保、林业等部门的表彰。黄委晋陕蒙监督局对水土保持工作成绩突出的14家水土保持监督管理单位、32个生产建设项目、21名相关人员进行了表彰。

1.7 生态环境显著好转

通过多年不懈的水土流失治理和水土保持监管工作，目前接壤区生态环境明显好转，植被覆盖率(中覆盖度及以上)达到43.7%。水土流失面积从1999年的4.71万km2下降到2021年的2.41万km2，强烈及以上侵蚀强度面积占比从1999年的65.4%下降到2021年的20.4%，实现了水土流失面积、强度双下降。国家、地方、企业水土保持投资逐年增加，治理示范工程亮点突出。例如神东大柳塔矿区、榆林黄家圪崂村、神木侵蚀与环境试验站等先后被评为国家水土保持科技示范园区；2011年，内蒙古准格尔旗获得首批“国家水土保持生态文明县”称号；2019年，陕西省榆林市获“国家森林城市”称号、山西省忻州市获“国家园林城市”称号。

2 “十四五”时期水土保持监管工作重点

“十四五”时期是实现黄河流域生态保护和高质量发展的关键期，接壤区作为黄河中游重要的资源开发集中区和黄河粗泥沙集中来源区，水土保持监管重心要从生产建设项目向全面生态环境转变、向促进人与自然和谐共生转变，以高质量的水土保持监管推动黄河流域生态保护和高质量发展。

2.1 加强水土保持监管顶层设计

做好顶层设计，明确各级新时期水土保持工作的定位和目标任务，研究提出水土保持重大政策制度和改革创新举措，充分发挥水利部门在水土保持工作中的牵头作用，发挥各级水土保持监管机构职能，有关专项规划报请审批前需征求同级水行政主管部门意见。各级水行政部门应积极制定本级“水土保持高质量发展一张图”，并将一张图落实到本级国土资源、矿产资源开发、生态环境整治、城镇建设、乡村振兴、旅游产业、农林牧产业等专项规划工作中，促进各专项规划更加合理地利用水土资源，践行生态优先、绿色发展的新发展理念。

2.2 以水土保持全面监管促进区域生态环境高质量发展

“十四五”时期是水土保持监管向高质量转型的关键期，经过多年水土保持监督执法，接壤区生产建设项目水土保持工作日趋规范，人为水土流失违法违规比例逐年下降，各级水土保持监督机构具有将工作重心转移到全面水土保持监管的条件。在继续做好生产建设项目水土保持监管的同时，要重点关注原生态发挥水土保持功能的程度，划定水土保持“红线”，通过限批生产建设项目、提高防治标准、加大保护与治理、有计划地清理历史遗留生态问题、探索建立水土保持生态产品补偿及损害赔偿制度等措施，在接壤区开展水土保持生态产品价值实现机制试点，及时总结试点经验，完善政策机制，实现“绿水青山”向“金山银山”有效转换。通过弥补水土保持监管的短板，引领区域生态良好发展，助力美丽中国建设，让生态产品持续发挥出最大的价值，保障人民群众体验到生态文明带来的获得感、幸福感。

2.3 创新监管手段，促进水土保持高质量监督

接壤区水土保持监管工作必须创新手段，以高水平高效能监管，助力区域生产生活方式绿色转型，为经济社会高质量发展提供支撑。加大卫星遥感在监管中的运用，加快数字水保、智慧水保建设，研发水土保持执法APP，推行远程监管、掌上执法，适时向被监管单位推送相关信息，提醒建设单位履行水土保持义务；建立区域水土保持高效监测体系，加强疑似违法违规图斑预警提醒、重大水土流失风险预警预报能力，为制定科学精准的防范预案提供支撑；充分运用《晋陕蒙接壤地区水土保持监督管理公报》向社会公开各级监督机构履职情况，加大违法违规案件曝光，形成震慑力；落实“放管服”要求，分类明确生产建设项目水土保持监管重点和要求，运用“两单”推行承诺制、信用监管等新型监管方式；推广水土保持高新技术、加快科技创新成果转化运用，推动水土保持高质量发展。

2.4 建立多部门协同联络处置机制

接壤区各级水土保持监督机构要与发展改革、财政、自然资源、农业、林业等有关部门密切配合，推进跨区域、跨系统、跨部门、跨业务的生态环境协同治理与保护；建立健全水土保持监管与司法衔接，推动开展人大执法检查，推进水土保持公益诉讼；加强与自然资源、林业、生态环境等相关单位监管信息互通共享，强化水土保持信用评价结果共享运用，实行联合惩戒；畅通公众监督和举报渠道，严厉打击人为水土流失违法行为。

2.5 强化“流域管理+区域监管”的区域性水土保持监督体系

贯彻落实水利部关于强化流域管理的要求，充分发挥流域机构在区域水土保持工作中的牵头、组织、协调、督导作用，完善“流域管理+区域监管”的区域性水土保持监督体系，强化流域机构对各级水土保持监管机构的履职检查与指导，突出流域机构在水土保持规划、重点支流治理监管、生态安全边界划定、跨省区河湖长制落实、上下游左右岸协调、中央投资水土保持重大工程中的管理作用。