社会空间视角下区域协同立法机制的构建

金 梦

空间是人类进行社会生活和生产活动的基本场域，为人类文明的发展进步提供基本的要素支撑。区域是空间的重要组成部分，基于区域所具有的整体性、差异性和开放性等特点，区域协调发展是很多疆域辽阔国家优选的发展战略。党的二十大报告指出：“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略……构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”［1］实施区域协调发展战略是我国新时代的重大战略之一，在区域协调发展的进程中，京津冀协同发展不断推进，长江经济带发展稳步向前，粤港澳大湾区建设持续探索，长三角一体化建设形成合力。但是我国区域发展不平衡不充分的问题仍然突出，尤其是城乡发展差距仍然较大，地区间合作发展的问题矛盾持续凸显，区域合作工作机制亟需健全。

坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略，健全区域协调发展体制机制，离不开法治的引领和保障。作为法律运行的首要环节，立法的制度安排影响整个法治过程的源头正义。区域协同立法关涉区域协同发展的顶层设计，不仅对区域协调发展战略的实施起着引领和推动作用，而且为区域协调发展稳步推进提供法律依据和制度保障。空间正义的实现是落实区域协调发展战略的具体体现。本文立足于空间是社会主体活动的重要场域，从空间理论的视角切入，阐释空间正义作为区域协同立法的价值追求，针对区域协同立法在具体法律实践过程中遇到的诸多问题，探究如何构建符合新时代发展要求的区域协同立法机制，以期进一步保障空间正义的实现。

一、区域协同立法的价值追求

社会空间是人类现代生产生活最基本的场域，是权利享有、义务履行和权力运行的基础空间。运用法律调整社会关系，应对新发展阶段出现的各种问题，实现空间资源的优化配置，规范公权力的运行，最大限度地保障空间主体的利益是空间正义实现的具体体现。作为法律价值的正义需要在区域法治发展中得以体现，区域空间正义的实现需要发挥协同立法的引领和推动作用。

（一）空间、区域与空间正义

人类活动存在并实践于空间中。在法国哲学家、社会学家列斐伏尔的《空间的生产》一书中，空间被定义为是一连串和一系列运转过程的结果，它包括各种被生产出来的物以及这些物之间的相互关系，即它们之间的共存性与同时性关系［2］。空间是社会的产物，包括空间实践、空间表象和表征性空间［3］。空间理论的发展经历了从空间分离论到绝对空间论再到相对空间论三个阶段。空间分离理论认为，空间可以在内容事物离开以后继续保留下来，因而空间和事物相分离，空间乃是一事物的直接包围者，但又不是该事物本身[4]。空间分离理论揭示了物质与空间的关系，为现代空间观的研究奠定了认识基础。绝对空间理论认为，空间是与外界任何事物无关而永远是相同的和不动的，是一个稳衡体系，相对空间是绝对空间的可动部分或者量度［5］。空间成为科学的研究对象，“空间—时间未必能被看作是一种可以离开物理实在的实际客体而独立存在的东西。物理客体不是在空间之中，而是这些客体有着空间的广延。”［6］相对空间理论认为，空间与物质运动相互作用，空间离不开物体运动。相对空间理论为人们从科学维度准确认识并界定空间的概念和性质提供了依据。从空间理论的发展脉络可以看出，只有作为实践主体的人与空间的关系渐趋进入研究视野之中，才能进一步揭示空间对人类实践活动的深层次影响。

对于空间概念的准确界定是我们研究空间正义继而进一步探讨区域协同发展的理论基础。列斐伏尔通过空间的三元划分，向我们呈现出人类活动的社会属性。空间是社会建构的过程，空间的社会建构属性体现了社会的多元繁复和动态变换的特质。“人类实践活动范围划分的自然空间、社会空间、精神空间乃至于其他各种空间，都只是对人类活动空间的不同属性的划分，只是空间属性的不同，并不是不同种类的空间。”［7］区域是一个空间概念，承载并展示出人类实践活动的丰富性、具体性和扩展性，也呈现出社会发展过程中的种种问题。区域空间是不断发展变化的，是一个由合作过程决定的功能和行为空间，伴随中心和外围关系的变化而变化［8］。区域在地理学、政治学、社会学、经济学和法学研究中都有不同的侧重点和指向性，具有多元的划分标准。一般而言，区域经济学研究所使用的经济标准是厘定和划分区域的首选标准，法学研究关注的区域则是从法律标准出发，即“确定区域的界限以及区域立法获取立法权的基础性依据，它要求以经济标准所划分的区域，其内部应该包括两个或两个以上享有地方立法权的国家机关”。［9］本文使用区域的法定概念，即依据宪法、法律和国家发展战略划定的法定行政区域及其跨行政区划的协同发展区。

以经济标准来观测和评价区域发展，会发现在社会经济发展过程中存在着资源分布不均、权力／权利配置不合理和区域、城乡发展不协调等诸多问题。经济发展进程中出现的这些问题和矛盾影响着空间正义的实现。“空间正义问题往往来自经济、政治、社会、文化、传统等多种因素，空间正义的实现需要由规范上述社会关系的整个法治体系融贯发挥作用才能完成。”［10］如何运用法律手段来平衡调节各种社会关系，进而优化资源配置，最大限度促进均衡发展，最终实现共同富裕是实现空间正义的具体要求，也是健全区域协调发展体制机制的目标所在。空间正义是正义理论在空间维度的拓展，空间正义的实现进一步充实了正义理论的内涵和外延。可以说，正义为空间理论的发展提供了良善的价值导向，同时空间理论拓展并延伸了正义的视域范围。空间正义是社会正义以空间物化方式的形塑，要求处理好空间生产和资源配置的整统性与区隔性的实践关系［11］。处理空间生产和资源配置的关系需要科学分析区域发展中的各种影响因素，针对不同利益主体的不同诉求给出多元合理的解决方案。

（二）空间正义与区域协同立法的目标相契合

立法通过一系列的制度设计和安排从法律运作整个过程来保障源头正义的实现。科学立法在处理一系列的区域空间实践关系中发挥着引领和推动作用，通过外部秩序的制度建构，最大限度地统筹协调各种利益关系，保障公平正义价值的实现。根据罗尔斯所提出的正义理论，正义的实现包括两个方面的内容：一方面是每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；另一方面，社会和经济客观存在的不平等现象应通过适当安排，使其被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依附于地位和职务向所有人开放［12］。空间正义的实现是正义理论延伸到社会空间的重要表现。伴随着工业文明的进程尤其是科学技术的发展，技术、知识和权力的不同配置样态影响区域内正义的实现。经济社会的发展轨迹和趋向是否与罗尔斯所提出的平等的自由原则、机会公平与差别原则相一致是评价社会空间正义实现的重要指针。区域协调发展的基本要义是，在社会资源的分配和权力／权利的配置等方面导致的社会发展不平等不均衡问题上，通过制度设计优化资源配置，实现在空间生产和空间要素资源配置中的社会公平，最终实现全面协调可持续发展。

从法律标准来界定空间的范围厘定了区域法治发展的合法性地理空间，也为区域协同立法的高效开展提供了明确的范围边界。把空间生产和要素配置产生的问题放置于法律空间中解决，其本质就是从法律视角来审视空间正义的实现问题。空间正义表征区域范围内承载的公平价值，区域发展涉及的议题包括缩小城乡地区差距实现共同富裕、保护生态环境实现可持续发展以及通过优势互补形成高质量区域发展格局。而这些价值本身和发展议题就是法律调整社会关系最终指向的目标意义。法律具有非常深刻的人类中心主义烙印，其目标就是为了维系和保护经济增长与社会发展［13］。法律意义上的社会空间正义实现是从不同法律关系主体的权利和利益出发，通过法律制度的预先设计来调整社会空间中不同主体的利益关系使其达致法律均衡状态。质言之，就是通过发挥法律的调整、预测、评价和强制作用，来解决发展过程中空间资源分配不均、生态环境恶化和主体利益享有不均衡等问题。

实施区域协调发展战略，作为法律价值的正义需要在区域法治发展中得到实现。空间正义的实现需要借助于法律制度的设计对各种社会关系进行调整，对社会主体的行为进行规范，以使社会秩序有序、规范、可预期。正义关注作为规范组成的规则、原则和标准的公正性与合理性，这也是其作为法律的价值对受命创制法律的立法者提出的行为规范要求，因为正义代表着通过法律手段建构一种适合于人类生活的社会秩序的努力和追求［14］。区域法治通过法律制度的设计安排保障和促进区域范围内正义目标的达成。立法活动是一种塑造活动，关系法律创设的源头正义，这种塑造活动决定了区域协同立法不仅关涉国家政策在地方的落实情况，更是在形成具有中国特色的地方协同治理方式［15］。立法为国家立规矩、为社会定方圆，通过制度设计保障社会空间中权利主体的平等地位，并通过权利保障和权利救济机制来实现权利公平，保障和实现分配正义。社会空间中的正义实现既包括社会体制机制设计的公平，还体现为社会基本结构的正义。社会各种资源配置、利益负担能够通过基本的权利义务分配来实现，不同社会利益之间的冲突能够通过社会体制创设来缓解。立法活动正是通过法律制度的供给为由社会体制机制和社会基本结构组成的社会体系提供规范预设和资源配置规则。

保障空间正义实现是区域协同立法的价值追求。区域协同立法是“将地域上相邻的行政区域通过确定的法律范式凝聚成统一的规则整体，从法治层面打造成具有影响力的城市群，从而谋求更高效、更集约型的发展”［16］。区域协同立法通过统筹区域内发展的各项要素和资源，来保障区域内社会资源的分配正义，从而为区域内公民参与社会空间实践提供公平竞争的制度环境，以实现权利平等和机会平等。例如，在跨区域河流协同治理过程中，要结合所处流域河段的不同利益诉求（上游经济发展与中下游生态安全之间存在矛盾），通过协同立法建立交界区域共管机制，明确各个行政区域的部门职责、群众安置、违法行为处置和联动监管等共同规范。跨区域河流的协同治理，不同行政区域的地方立法机关要共同拟定示范法律文本，充分考虑不同河段地区的多元利益诉求，最大限度地实现生态权利平等、发展机会公平和环境权有效救济，协同推进跨区域河流的生态环境保护，最终共同促进人与自然和谐共生。由此可见，空间正义与区域协同立法的目标是相一致的。

二、区域法治竞争中协同立法的合作困境

区域协同立法通过预设机制在法律架构层面保障空间正义的实现。空间正义的实践议题在区域法治领域展开的逻辑进路是，在坚持和维护国家法制统一原则的基础上，通过立法协同调和地方竞争关系，从区域发展的共同利益和最终目标出发，克服地方法治试验中的地方保护主义倾向继而打破区域协同立法的合作困局。

（一）国家整体主义法治观对区域协同立法的影响

在我国，多级并存和多类结合的立法权限划分体制捍卫了国家立法权，强化了国家整体主义的法治观。国家整体主义法治观从国家治理的整体视角出发，强调国家法具有至高无上的权威，由此逻辑推演可以得出特定区域、特殊地方的立法与国家立法要保持一致，即遵循法制统一原则。法制统一原则要求央地立法保持一致性，地方法律不得与上位国家法相抵触。国家整体主义的法治观对地方法治、区域法治的理论研究和法律实践作出了诸多限制，尤其是对地方协同立法而言，如何明确区域协同立法的性质和模式，如何进行区域协同立法的路径选择，国家法治无论是在现有的理论层面还是基于已有的法律实践都无法给出良好的制度安排。毋庸置疑，国家法在内容设计和程序安排上相对于地方法而言处于更高法律位阶，通过法律的治理首先需要国家法的创设，地方立法、区域立法只是国家立法的延伸和细化。但是，在纷繁复杂的区域法治发展过程中，伴随着地方立法的科学探索，有些地方立法相对于国家层面的立法更科学、更先进，同时更能体现时代特征能够切实解决发展过程中遇到的各种问题。如果其与中央立法相冲突，能不能找到一种更为合理的央地立法冲突解决机制，是在贯彻新发展理念、构建新发展格局过程中不能回避的问题。

在国家整体主义法治观的影响下，区域法治发展尤其是地方立法只是根据本区域内的实际情况执行国家宪法和法律内容的规定事项，并不能任意创设全新的立法空间。地方立法应当符合宪法的规定、原则和精神，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。受此影响，地方法治在国家法治建设中的实际作用并没有得到足够的重视，地方法治运行空间也可能被压缩［17］。国家整体主义的法治观使得区域法治的理论发展受限，这也深深影响着区域协同法治机制的构建。

现有立法理论研究的出发点都是基于国家法治的整体构想和制度设计，框架化、格式化的国家立法理论和知识在具体的地方立法工作中，尤其是在涉及跨行政区域的立法活动时，无法为复杂多样的地方立法实践提供坚实可靠的上位法依据和理论支撑。这就会导致在地方治理过程中寻找上位法律授权依据不足，进而会借助于发挥自身的主观能动性为区域法治发展确定政策依据，传统的地方立法自主权没有行使的理论依据和实践空间。地方之间、区域之间的竞争很容易陷入一种无法律依据支撑的不良竞争和恶性循环之中。例如，地方政府为了优化营商环境，会通过制度创新和税收优惠政策来吸引投资，但是相关制度的创设和政策优待并没有直接明确的法律依据，地方之间、区域之间的竞争由于没有确定化的法律指引和法律保障机制，短期的政策又具有不确定性和不稳定性，导致地方可持续发展的动能不足。没有法律依据，尤其是地方立法依据的盲目发展，实质上是在以政府信用作为担保，要求政府切实履行诚实信用原则。法治的基本要求是，政府在所有行动中都受事前确定和宣布的规则约束，这些规则使人们能够相当肯定地预见当局在特定情况下将如何使用其强制权力，并在此基础上规划自己的个人行为［18］。无论是国家法治、地方法治还是区域法治，推进治理体系和治理能力现代化都需要法律确定化的指引，需要法律提供具有稳定性的制度设计，即法治必须满足“法律可预期”的基本构成要件。

区域法治的发展对于国家法治建设具有重要作用。“国家法治发展与区域法治发展本就是一个内在关联、相辅相成、不可分割的法治共同体系统，反映了当代中国法治运行的基本状况。”［19］近年来区域协同立法的探索丰富了国家立法的实践样态，协同立法推进了国家法治现代化的进程。“权力内涵只有通过具体的制度和政策才能体现出来，现代区域法治适应地缘性的经济社会发展规律。”［20］相对于各个地方政府进行的地方法治试验而言，协同立法更能有效地整合在地理空间相邻、生态环境关系密切地区的资源布局，通过协同立法的方式促进空间均衡发展。“地方政府通过自觉地法治试验能够形成一定的法治优势，这种法治优势又能够转化为地方发展和治理的优势，进而推动地方在激烈的府际竞争中竞胜。”［21］区域法治作为地方法治的重要组成部分，是推进国家法治进步的重要动力，在国家整体主义法治观的影响下，中央立法的权威性和统一性与地方性治理需求的多元性之间存在着一定的张力，地方试图通过获得中央的法定授权来开展地方法治活动，中央也通过赋予地方一定的立法权，鼓励地方适度发挥自主性。

区域法治的发展受特定空间地域条件的制约，并以特定行政区域为基本的空间单元作为法治发展的构成要素，同时以跨行政区域为基本空间单元的跨行政区划的法治发展也构成了区域法治的基本样态和重要趋势［22］。从社会空间发展理论出发，进行法治发展的区域研究，最重要的是聚焦于一定范围内法治发展现象的理论分析，这根植于区域研究的整体性视角，即是一种对于区域法治发展进程所获得的法治发展整体性的智识统摄［23］。区域协同立法是要找寻跨行政区域间发展的最大公约数，在不同利益博弈过程中找寻利益均衡点。对于协同立法者而言，要统筹考虑区域发展的制约因素，并结合不同的经济、文化、社会和自然环境等方面的差异，选择区域协同立法的不同模式样态，为区域法治建设提供可持续行进的最优路径。评价区域法治建设的重要标准就是区域协同立法机制的构建能否最大限度地保障空间正义的实现。

（二）空间正义价值理念缺失是导致协同立法实践困境的重要因素

在特定区域中，围绕着场域内核心资源展开的竞争往往与快速的经济增长、膨胀以及紧缩相伴而生，引发区域发展的不确定性和冲突频现［24］。引起区域发展矛盾产生的关键原因就是缺乏空间正义的价值追求和目标导向，地方保护主义根深蒂固，同时利益诉求的多元和地方政绩竞争又进一步加剧了地方保护，这些严重影响区域协调发展趋向空间正义实现。区域协同立法是国家法治在地方法治领域的具体展开，作为央地立法中特殊的存在形式，由于没有宪法层面明示的立法依据和理由，在具体的法律实践中也面临着寻找合法性空间的问题。虽然区域协同立法是契合国家区域协调发展战略应运而生的立法形式，但是协同立法不改变地方立法的地域效力，也不意味着地方立法权的扩张［25］。它依然是在我国现有的“多级并存、多类结合”的立法权限划分体制中的形式创新，并不能突破中央统一领导和一定程度分权的立法权限。由于缺乏空间正义的价值理念，在协同立法环节出现了理论难题和立法实践中的合作困境，引起协同执法、协同司法甚至协同法律监督环节的各种障碍。区域协同立法的合作困境主要体现在以下方面。

从立法模式上看，区域协同立法的模式类型没有固定化。区域协同立法是立法理论和实践过程中新出现的立法形态。作为对地方特定事项的共同探索，区域协同立法围绕跨行政区域共同出现的问题和特定事项展开。从现有的协同立法实践来看，协同立法主要包括以示范性文本为基础的协调互补立法形式、地方立法机关的一致立法形式和特定领域的共同立法形式。协同立法的模式类型并没有制度化规范加以固定化，在立法实践过程中不断探索创新。流域共同立法可以看作是协同立法发展的新形势①本文认为，共同立法是协同立法的一种特殊形式，并不是与协同立法并存的立法新形态。。例如，在河流保护方面，云南、贵州和四川三省人大常委会分别审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定，但是由于流域途经各省的基础资源、产业布局、执法标准、发展需求以及功能发展定位都存在差异，通过共同的立法文本之后，各省人大常委会结合流域途经地自身的特点，制定各省赤水河流域保护条例。这种共同立法模式，即“共同文本加分别保护条例”，开启了协同立法尤其是跨区域河流治理和保护的崭新立法样态。立法实践中出现新的立法模式是地方立法多元实践的具体体现，但是由于没有直接的宪法依据和理由，也没有以实现空间正义价值目标为立法追求，出现跨行政地域间关于协同立法类型的异议，影响区域协同立法的实践进程。

从立法内容上看，区域协同立法的基本内容没有确定化。从我国现有的区域协同立法实践进程看，协同立法主要集中在交通运输、污染防治、流域保护和优化营商环境等领域。“通过立法形式对地方治理的特殊问题进行阐释和表达，解决地方特殊矛盾、发挥地方特殊优势、反映本地特色治理的有益经验，是地方立法的灵魂和真正的生命力所在。”［26］鉴于跨区域间的发展水平差异、地方规范不同、执法标准不一，协同立法只有充分尊重各地经济社会发展的实际情况，才能更科学高效地引领区域高质量发展。区域协同立法并不意味着所有的地方发展事项都可以用立法的形式来解决，也不意味着所有的地方事务都要寻求协同立法。针对特定领域和具体事项进行协同立法，能够有效解决地方规范不同和执法标准不统一等问题。例如，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》中明确规定“率先探索区域生态绿色一体化发展制度创新”，通过“聚焦规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务、公共信用等方面，建立有效管用的一体化发展新机制”，这其实是对协同立法的基本内容明确了具体的立法方向。但是，立法是有范围和边界的，地方立法机关行使立法权限不能超越法律规定的特定范围，对于地方发展过程中涉及协同制度创新的事项需要调整适用地方性法规甚至是行政法规、部门规章等事项，需要取得明确的授权，不能一味为了追求协同发展而破坏法律体系的稳定状态。

从立法过程上看，区域协同立法的工作机制没有常态化。区域协同立法的工作机制不仅涉及区域立法与地方立法的衔接方式和程序问题，还涉及立法过程各个阶段的协同工作流程。协同立法过程包括“立法准备阶段”的协同立法规划、公开征求意见和形成协同立法文本（示范文本或共同文本）等事项；“正式立法程序”中共同提出、审议、表决通过和公布法案；“立法完善阶段”的协同法规清理、法规解释、法规清理和法规废止等事项。从现有协同立法过程看，“立法准备阶段”和“正式立法程序”中的协同工作在立法实践中不断探索创新，但是在“立法完善阶段”，尤其涉及地方性法规的协同修改、解释、清理和废止等立法工作机制有待进一步推进。例如，在粤港澳大湾区的协同立法过程中，由于涉及“一国两制”的基本国策和不同法域、不同关税制度，找准协同立法的关键领域形成模板化的立法工作机制就显得尤为重要。虽然《粤港澳大湾区协同创新报告（2020）》中以大湾区跨城市间的专利合作为重点，分析了不同创新主体间协同发展的成效，其协同立法工作机制亟需建立。大湾区协同发展的重点是要解决好不同法律管辖区和关税区之间各种生产要素的跨境流动问题，同时经济特区也要运用立法变通权为大湾区的协同发展提供决策支持。

从立法保障上看，区域协同立法的监督机制亟需建立。在现有区域协同发展框架下，协同立法并没有建立起相应的监督制度，如何有效保障区域内立法的协同尤其是立法的同步，是协同立法监督制度关注的核心和重点问题。以长三角区域关于促进科技发展的相关法律规定为例，上海市通过修订《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》（以下简称《共享规定》），增设“长三角区域共享”专章，明确规定推动长三角区域省市共同建立大型科学仪器设施共享协同机制，建设完善长三角大型科学仪器设施的共享服务平台，并推动建立区域科技创新券通用机制。区域内科技共享机制的建立需要区域内各方的协同推进，在上海市修订《共享规定》之后，其他省份却没有同步跟进各自行政区域内的相关规定，这就导致大型科学仪器设施共享方面的不公平格局，最终导致无法真正建立起区域内大型科学仪器共享协同机制。如何从立法程序设置上保障区域协同立法的过程同步、实施同步，尤其在涉及区域资源共享的立法项目要联合调研论证、同步制定修改，这是建立健全公平正义的协同立法监督机制的关键所在。

三、构建区域协同立法机制保证正义价值实现

从上述分析可以看出，区域协同立法面临着协同立法类型模式和工作机制等方面的合作困难。同时不能忽视的是，在区域一体化发展进程中，还存在着资本的力量、政府的干预和群体的活动等三种要素的共同作用［27］。区域协同立法的价值追求是实现区域空间正义，在这一价值目标的指引下，要从影响空间正义实现的决定性因素着手，通过法律制度设计，尤其是在国家法并没有明确规定和范围限定的情况下，区域立法要针对区域内的具体情况规范资本的运作方式和要素的有序流动形式，合理限制公权力行使的边界，同时对在区域范围内从事生产和生活的群体权益进行有效保护。

（一）明确区域协同立法的价值追求是实现正义价值

区域协同立法是在特定社会空间内的重要活动，作为区域内顶层制度设计的协同立法需要直面跨地域协同治理的公共需求和公益目标。针对公共资源分配的不公、公共空间的剥夺和异化等问题，协同立法者不仅需要考虑本区域内的空间生产情况，更需要将自身的发展回归区域发展之中，通过制度设计找到区域内利益诉求的最大公约数。由于我国各个地方之间空间差异和经济社会发展不平衡，中央立法进行精细化的规定无法兼顾地方风土人情的差异和特殊性，还会引起法律实施过程中的水土不服［28］。区域协同立法能最大限度地整合地方立法资源，将跨行政区划范围内的共同事项通过协调互补、一致立法或者共同立法的方式，采取具有地域特色的复合式的协同立法模式，充分调动跨行政区域地方立法的积极性。开展“先行先试”的地方立法试验能够弥补中央立法的空缺，为中央统一立法积累丰富的地方实践资源和制度经验。

从实现空间正义的目标出发，构建区域协同立法机制，是加强区域协调发展法律制度建设，为国家重大发展战略提供法治保障的重要内容，也是进一步推进区域治理体系和治理能力现代化的必然要求。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条规定，县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制。区域协同立法工作机制的建立是区域协同发展工作机制的重要内容，尤其是在宪法、法律层面明确省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制，鼓励地方积极探索区域法治的多元形式。捍卫国家法治的统一性原则与实现区域法治的多元样态并不冲突，协同立法机制的构建引领并推动区域法治建设的进一步完善。在全面推进法治国家建设的进程中，正义标准作为法治的“精神要件”对区域法治发展尤其是协同立法提出了新的要求和目标。法律以正义的实现为追求，正义决定着法的良善品质，法律制度在设计和构建过程中分配正义、矫正正义、实体正义和程序正义等构成了法治的精神内核［29］。区域协同立法机制的构建面临着利益多元的现实挑战，尤其是涉及跨区域发展协作的空间场域顶层设计。

场域是客观关系的空间，而处在空间中的主体是行动者，行动者的实践活动都在空间中进行。不同场域有不同的规则，行动者的实践策略必须遵循这些规则［30］。例如，《中华人民共和国湿地保护法》第36条从国家立法层面明确了建立湿地生态保护补偿制度，“国家鼓励湿地生态保护地区与湿地生态受益地区人民政府通过协商或者市场机制进行地区间生态保护补偿”。从实现空间正义的视角出发，区际补偿机制可以为地方协同立法尤其是共同立法找到动力来源。针对流域治理过程中呈现出的不同河段所在地区的不同利益诉求，新安江跨省流域生态补偿机制的建立就为水流域治理过程中，统筹兼顾上下游利益、平衡经济发展与环境保护的关系提供了制度典范。促进各社会阶层的和谐共生与空间融合，是新常态下实现人与城市全面健康发展的重要议题［31］，也是区域协同立法的价值追求，更是区域协同发展的目标所在。

（二）区域协同立法机制的基本框架

构建区域协同立法机制，破解前述区域协同立法在实践中出现的合作困局，需要从以下四个方面具体展开。

第一，明确区域协同立法的运作机理。区域协同立法的运作方式涵盖其动力来源、价值目标、基本性质和主体内容等方面。从区域协同立法的动力来源看，地方法治试验能够激发地方积极性和创造性，指向国家治理现代化所蕴含的央地关系科学化和治理方式制度化。作为提升地方治理水平和规范治理方式的政府能力提升机制，地方立法尤其是协同立法是地方不断探索法治建设学习源的过程［32］。以区域协同立法推进地方协同治理的规范化和制度化，进而提升地域治理效能。可以说，区域协同立法的动力来源在于提升地方法治竞争力，以高效能的立法制度规范进一步推进地方法治建设。区域协同立法的动力机制最终趋向协同立法目标的实现。保障空间正义实现是区域协同立法的价值追求。区域立法涉及的议题包括缩小地区差距实现共同富裕、保护生态环境实现可持续发展以及通过优势互补形成高质量区域发展格局。协同立法的动力来源和价值目标紧密相连，找寻跨区域协同发展的最大公约数，尊重不同地域的多样性，实现区际发展的公平性，最终趋向空间正义。

区域协同立法实践是地方法治实践多元样态的具体体现，其基本性质是在坚持国家法制统一原则基础上的地方法治创新。区域法治建设离不开地方立法理论的支撑，协同法治实践需要立法理论的规范指引。国家法治建设既是一个统揽全局的整体性概念，又是需要兼顾地方多元治理诉求的价值标准。在央地立法权限配置中，地方立法体制的调整和完善是国家治理方式转型的具体体现，地方立法权的规范行使能够最大限度地为地方发展改革和地方治理凝聚制度共识［33］。区域协同立法主体需要明确的是，作为地方法治试验的创新形式，区域协同立法不能突破央地立法权限的配置格局。在具体的区域协同立法实践过程中，不打破行政隶属和行政边界，统一立法标准并规范立法尺度，使立法过程同步，对于区域协调发展和改革过程中亟需的事项进行协同立法。“地方共同法规在内容上按所达成的共识而定。它除了与一般地方性法规相同的必要条款外，还应包括实施主体条款、利益平衡条款、开放性条款、效力条款和纠纷解决条款等特殊条款。”［34］区域协同立法者要严格遵守立法权限的范围边界，提升立法能力，规范使用立法语言，以高质量的协同立法文本推进地方协同治理进程。

第二，选择区域协同立法的模式类型。从我国协同立法实践看，区域协同立法的基本类型主要有三种模式。第一种以示范性文本为基础的协调互补形式是协同立法的基本模式。例如，京津冀联合发布的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》作为我国首部针对污染防治领域的区域协同立法，是京津冀三地立法机关同步起草、修改和通过，并且在各地的法律文本中均有“区域协同”专章，明确规定按照统一的规划、标准、检测和防治措施要求开展联合防治。示范性文本为基础的协调互补立法模式能够在协同的基础上体现地方治理特色。第二种地方立法机关的一致立法形式在现阶段立法实践中已有采用。例如，江浙沪同步通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，该立法文本内容一致，在立法过程中共同研究立法问题和立法路径，共同研究报送全国人大常委会的请示并共同起草决定文本，随后共同召开新闻发布会进行宣传解读。这种同步一致的立法形式体现出了各方在立法过程中的高度协同。第三种是针对特定领域具体事项的共同立法形式，这种立法模式区别于第二种同步一致的立法形式，针对特殊领域和具体事项的共同立法往往涉及的利益关系更为复杂。例如，在水流域保护方面，上中下游的利益诉求均不一致，各地的立法机关需要进行利益平衡，必要时还需要建立生态补偿机制（如签订“对赌协议”等方式）使其符合空间正义的标准和要求。特别需要指出的是，通过共同立法完成区域立法整合，需要在中央与地方直接创制一个拥有立法权的共同立法主体，但是这面临着政治合法性和法律合法性的双重障碍［35］。在此意义上，共同立法形式可以看作是区域协同立法的高级协同模式。

选择合适的协同立法模式，对于区域发展空间正义目标的实现尤为关键。立法模式类型的确定直接关系协同立法工作的常态化和制度化推进。区域协同立法模式的选择与地方法治的实践探索密不可分，区域协调发展战略的实施需要各个地方在积极探索特色法治发展道路的进程中，总结出具有制度意义和规范经验的立法模式从而保障区域决策的科学性和可持续推进。地方性法治建设模式多是在获得上位法授权和中央立法顶层设计的前提下，结合自身地域特征和空间特点开展的自主型法治建设路径。我国在区域协同立法实践中探索出的不同立法协同模式，需要以规范文本的形式进行确认，化解理论基础和价值目标等方面的争议。

第三，健全区域协同立法的工作机制。健全区域协同立法的工作机制是提高区域协同立法质量的重要保障。“要实现高质量立法，各级立法机关必须深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断完善立法工作体制机制和程序，用制度创新提升立法质量，用高质量立法为经济社会发展提供高质量、高效用的制度供给。”［36］健全区域协同立法的工作机制主要从立法过程的各个环节入手，立法准备阶段区域各方主体针对地方事务的共同性问题进行研究，形成一致的立法思路和立法规划；从法案到法阶段，区域协同立法主体要共同提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法案，并就协同法案实施的相关问题给予解释和宣传，从立法程序上的一致促进执法标准的统一和司法适用的同步；在立法完善阶段，涉及地方事务协同的事项，要同步进行法规修改、法规废除、法规清理和法规解释。尤其是地方性法规的修改要结合区域协同发展的实际情况，必要时增设“区域协同”专章来进一步推进区域改革和区域法治建设。

健全区域协同立法的工作机制，最为核心的问题是在现有立法制度设计框架下，充分高效地用好地方立法权和经济特区立法权，明确区域协同立法的权限范围。立法权限的赋予，是以国家机构职能的区分需要和权力现实运行为前提的。作为地方立法的创新形式，区域协同立法要严格遵守宪法和立法法的相关规定，在地方立法权限范围内进行。虽然立法法并没有对地方立法权限一一列举，但是地方立法权限范围必须是为执行上位法律、行政法规，根据区域内的实际情况作具体规定的事项，或者是具有地方特色的事务需要制定地方性法规，抑或是在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。例如，在粤港澳大湾区建设过程中，协同立法工作机制需要不断探索。深圳作为“中国特色社会主义先行示范区”，在深入推进粤港澳大湾区建设进程中，如何用足用好经济特区立法权，尤其是从处理好改革和法治的关系出发，推进粤港澳三地的各种规则对接，形成常态化长效性的协同立法工作机制是大湾区协同立法工作的重要突破口。通过立法法的相关规定，明确省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要,可以协同制定地方性法规,在本行政区域或者有关区域内实施。健全协同立法的工作机制，需要法律明确规定跨行政区域的协同机关，同时进一步完善并细化组织立法，明确协同机构的权限配置和工作机制。

第四，建立区域协同立法的监督制度。区域协同立法的监督机制是保障协同立法可持续进行的重要制度设计，也是通过协同立法实现空间正义的关键内容。协同立法是一个协调矛盾达致平衡的过程，协同立法者所确认的法律规范是一个历经多方博弈所形成的博弈均衡，立法是公共产品，其制定过程应该公开透明，使各方意见充分表达，从而凝聚社会共识［37］。“在现代国家，立法监督是贯穿整个立法过程的一项重要活动，同时也是对立法结果即已立之法实行审视甄别从而使其臻于完善的一种重要活动。”［38］由于区域协同立法涉及跨行政区域的多方立法主体，各方利益关系复杂多元、地方治理方式迥异，需要协同立法监督机制介入协调处理好各方利益冲突。根据地方性事务协同发展和推进的需要，协同立法的示范文本或者共同文本通常只是针对具体协同事项进行条文设置，并没有明确的区域协同立法争议解决机制。对于协同立法主体而言，协同法律文本也没有相应的协同责任条款、对地方协同立法主体的约束方式和惩罚机制等。

建立协同立法的监督机制，不仅需要对协同立法过程进行有效监督，更需要对协同立法的结果进行监督。监督制度的缺失成为区域协同立法进一步深入推进的阻碍因素。为了进一步推进区域协同立法监督机制的建立，长三角三省一市签署了政府协同立法协议，即《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》，明确了长三角政府间区域协同立法的基本原则、立法重点和组织保障等。此合作框架协议明确了要在科学仪器共享领域开展区域协同立法合作，可以看作是对上海市《共享规定》中“长三角区域共享”专章的补充制度保障。协同立法协议是对区域协同立法监督机制的有益探索，认真履行协同立法协议对于提高政府的公信力具有重要意义，也是对政府切实履行诚实信用原则的规范确认。由于区域协同立法关涉的立法主体众多、利益多元，很容易出现跨行政区域间的立法信息分割、立法资源浪费等现象，协同立法监督机制的建立还能对地方立法权的规范行使起到调控和制约作用，同时避免在协同立法过程中出现“立法信息孤岛”现象。区域协同立法监督机制的建立是实现空间正义尤其是矫正正义的重要保障，也是形成贯穿协同立法全过程多元运行的长效机制中不可或缺的环节。

四、结 语

在空间正义的视野下探讨区域协同立法，其实质是要解决好作为法律价值的“正义标准”与立法原则之间的关系问题。在法治中国建设实践中，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”［39］区域协同立法的质量关系到区域法治的质量，更影响国家法治的建设。“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，只有不断提高区域协同立法的质量和水平，才能不断推进区域法治建设和区域协同治理的现代化进程。一方面，在区域法治建设中，只有充分发挥协同立法的引领和推动作用，统筹跨行政区域的立法需求和立法资源，以空间正义的最终实现作为衡量法律制度设计的重要标准和价值指针，才能更好地为区域协同发展提供强有力的制度支撑。另一方面，区域协同立法机制的建立健全保障空间正义的实现。在遵循宪法原则和法治原则的前提下，坚持科学立法、民主立法和依法立法，立法尤其应当坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，维护社会公平正义。统筹立改废释纂，完善协同立法的工作机制，科学合理地配置区域资源，以制度创设为权利的享有和义务的履行提供安全可预期的愿景。区域协同立法的理论与实践探索不断丰富着区域法治理论，这有利于进一步优化央地关系，重塑国家整体主义的体制结构，最终实现全社会的公平和正义。