上海：建立包容人才的人口政策

万宏蕾

上海市2021届高校毕业生秋季校园招聘会现场（刘颖/摄）

2021年末，一向坚持严格落户管控的上海又一次在人才户籍上“放开口子”，宣布在上海五个新城和自贸区新片区就业的上海市应届研究生畢业生符合基本条件可直接落户。

近几年来，上海一直有吸引人才的新动作，重视吸引重点产业的骨干人才。居住证转户籍的年限从7年转为5年，并实施了居住证专项加分、特殊人才加快落户，以及扩大人才范围等一系列人才政策。

从博士落户，海外、985硕士落户，到全日制研究生落户，政策改变的背后是上海人口观念、人才观念的变化。从这次新政可以看出，上海已逐步扩大应届生落户范围，形成了人才为导向的人口政策。

以上海为代表的特大城市的人口管理重视人才导入，但是对于人口集聚采取相对控制的态度。既要积极吸纳人才，又要严格控制人口规模，二者如何协调？就这一问题，《瞭望东方周刊》近日专访了复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远，探讨在城市发展过程中，如何协调人才政策和人口政策的关系。

需要更多双高劳动者

《瞭望东方周刊》：作为巨型城市，上海在人口和人才吸纳能力上呈现怎样的动态变化？以上海为代表的特大城市未来会更“偏好”人才，控制人口吗？

任远：城市人口在产业发展和城市功能提升的基础上发生变动。促进城市人口增长的根本力量是产业发展，产业发展提供就业机会、带动人口集聚，而产业链的展开和整个产业系统的深化，将带来更大的经济机会，带动丰富的经济活动并提升城市人口的多样性。

城市人口增长需要综合性的城市功能服务支持，包括教育、健康、文化、生态、交通等等一系列公共服务配套，使城市成为人们愿意居住和生活的地方。

在土地利用和城市空间调整基础上的产业发展和城市功能的提升，将不断带动城市人口总量变动和人口结构更新。

另一方面，城市人口的变化，也会进一步影响城市经济产业发展和城市功能的完善。城市发展需要更高的产业能级，才能实现足够的价值增值，实现对城市建设的投入能力。这就要求在城市人口结构中需要更多高生产力能力和高创新能力的劳动者。因此，在城市发展过程中往往有对“人才”的偏好和重视。

同时，人口结构更新和中产人口数量增多，会进一步带动城市土地利用的变化和城市功能的提升。例如，不少城市的郊区在工业化过程中吸纳了大量农民工，但这样的郊区工业化模式并没有带来很强的对教育、医院、休闲娱乐的需求。只有当城市新人口有了更高教育程度、更高社会地位、更高消费水平，实现了更稳定的工作和居住，人口对土地利用和城市空间的需求才会发生变化，并对公共管理和公共服务提出新的需求，由此带动教育、卫生、养老、托育托幼、大学、娱乐、旅游等城市功能的发展。

任远

政策分化会带来不利结果

《瞭望东方周刊》：就城市发展而言，吸引人才和控制人口相互冲突吗？

任远：所谓“抢人大战”，目的往往是积极吸引优秀青年人才和海外人才等。城市发展通过人才政策逐步扩大开放性，但是城市管理的人才政策和人口政策则日益表现出差异性和二元性，甚至表现出吸引人才和控制人口的政策分化。这种状态会割裂城市人口增长和人才集聚的内在联系，带来一些不利结果。

人口和人才实际上是分不清的，有大学和研究生学历的人口未必就是人才，例如比尔·盖茨和乔布斯都在本科时退学，按照中国的人才体制可能就不算“人才”，但是其对城市的贡献显然是难以估量的。将人才政策和人口政策分割开来，很容易带来顾此失彼，或者政策结果错置。

不能认为人才交流中心管理的就是人才，城市户政管理的就是人口，人口和人才之间的关系应该是弹性的，只要城市发展迫切需要的人口，就是人才。

《瞭望东方周刊》：人才政策和人口政策有怎样的相互作用？

任远：不能割裂人才政策和人口政策的关系，因为人才增长和人口增长是相互内生的。一个地区在吸纳高技术劳动者就业的时候，会同时带来保姆、快递、餐饮等就业发展，带来各种配套的服务性就业。人才增长会带动普通劳动力增长，且普通劳动力增长速度总是快于高科技产业劳动力的增长速度，这是技术产业的资本有机构成更高决定的。希望只吸纳人才而不要人口，违反劳动力市场规律，因此也难以实现。实际上，城市发展需要复杂多样的产业生态系统，高技能的人才和低技能的劳动者，都是城市发展所必需的。

同时，人才本身也是在人口市场竞争中脱颖而出的一部分，可以说是内生在城市人口增长的过程中。没有充分的人口集聚，就会削弱人才的产生，削弱人才集聚的能力。

人才和人口还是相互结合的。人才需要家庭，需要社会生活，家庭迁移伴随着人才流动日益增长。我们希望吸引高新技术产业人才，但是如果其配偶、子女和父母无法得到当地户籍，甚至也没有办法获得居住证，就会削弱人才稳定居住和长期发展意愿。

建立包容性城市人口政策

《瞭望东方周刊》：新形势下如何协调人口政策和人才政策的关系？ 

任远：特大城市的人口管理重视人才导入，但对于人口集聚采取相对控制的态度，构成人才政策和人口政策的二元性，也相应形成了人才管理和人口管理的二元性。这种二元性扩大社会分化，也往往限制城市发展的效率。

因此，城市发展过程中的人口政策要尊重城市人口增长和人才发展的内在规律，要将城市的人才和人口作为一个整体，努力实施二者相互协调的人口政策。

要破解人才政策和人口政策的二元性，需要建立弹性的人口和人才观，突破人才政策和人口政策、人才管理和人口管理的僵硬边界，在二者之间建立交叉地带和过渡空间。并不能认为人才交流中心管理的就是人才，城市户政管理的就是人口，人口和人才之间的关系应该是弹性的，只要城市发展迫切需要的人口，就是人才。与其行政性地界定和判断具有研究生学位、或者某些专业、某些证书作为“人才”，还不如更加依赖于企业和市场的选择，由市场来定义“人才”。

上海正在推进的人才政策改革可能成为一个突破口，由此改变人才政策和人口政策的二元性，理顺二者关系，建立起包容人才的人口政策，进而推动并完善特大城市的户籍改革和人口管理体制建设。