小农水治理绩效影响因素研究文献综述

张雪纯，马培衢

(河南科技大学 经济学院，河南 洛阳 471023)

进入21世纪以来，中国农村地区的社会经济结构经历了深刻的转型，体制机制发生了历史性的变迁，集体行动能力全面衰落，农田灌溉“最后一公里”难题不断加剧，在这种背景下，如何提升公共池塘资源治理绩效，埃莉诺·奥斯特罗姆从多中心治理理论出发，提出了公共池塘资源自组织治理理论[1]。该理论强调公共池塘资源治理的自主性，认为关联利益群体在不依赖外部代理人的情况下，能够通过自主协调与合作实现群体共同利益的增进，并产生有效的制度安排[2]。近年来，尽管政府出台了一系列的强农惠农政策，并在一定程度上加强了小农水的建设与管理，但是，“农民管不了、集体管不好、国家管不到”的状况并没有得到有效缓解[3]。

1 小农水治理绩效的界定及其理论分析

1.1 小农水治理绩效的定义

结合中外学者研究成果发现，大都是从经济绩效、社会绩效、生态绩效3个方面来阐述的。刘睿(2015)提出农田水利基础设施投资绩效是指以灌溉排水为主的农田排灌设施系统在投入人力、物力和财力之后的产出效率，其最终效果会受各种指标的影响[4]；骆爽(2014)从经济、政治、社会和环境4个方面进行解释农田水利治理绩效，其经济绩效包含短期经济绩效和长期经济绩效[5]；Bhattarai等(2007)认为农田水利投资不仅可以增加农业收益，也可以缓解粮食安全危机[6]；李盛辉(2017)提出社会绩效的具体表现是增加社会就业岗位、促进农民增收、缩小城乡收入差距，而环境绩效主要从应对自然灾害的能力和保持水土、维护生态平衡等方面进行表征[7]。

1.2 社会—生态系统(SES)分析框架

为了深入探究小农水治理绩效变化的原因，本文基于埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论，从社会—生态系统(SES)视角出发分析农田水利治理绩效变化问题。在公共事务治理领域中，奥斯特罗姆对奥尔森的“集体行动的逻辑”提出质疑，她否定了“通过国家理论和企业理论而反对群体理论实现集体行动”的观点，在此基础上，奥斯特罗姆团队经过对灌溉、森林、渔业、草场等资源系统长期的研究，通过分析提出了诊断复杂社会生态系统问题的诊断工具——社会生态系统分析框架。该框架由资源系统、资源单位、治理系统、使用者这4个一级变量构成，同时在社会、经济、政治和生态环境这些宏观和微观背景下产生交互作用和互动结果，同时这些一级变量还可以逐层分解，处理多层次问题的分析。

2 小农水治理绩效影响因素研究

2.1 治理系统层面

从治理系统层面来梳理有关小农水治理绩效的现有文献发现，尽管有许多学者选用了不同的指标体系和测量方法进行深入的探究，但由于在分析角度和研究主体方面存在着较大的区别，从已有研究情况看，小农水治理系统层面的研究可概括为两类。

2.1.1 治理主体论。这类研究强调各治理主体在小农水治理中的作用。贺雪峰、郭亮(2010)提出当前农田水利治理陷入困境的主要原因在于五大利益主体的行为逻辑出现了偏差，强调政府的重要性[8]；罗兴佐(2010)认为农田水利系统的衰退和灌溉困境是由政府缺位、市场失灵及农民合作的解体导致的[9]；刘敏(2015)在探讨农田水利合作行动困境时认为，农田水利管理体制的完善需要在政府的引导下强化社区在农田水利工程管理中的主体地位，重构农民用水户协会功能[10]。毋庸置疑，政府投入在小农水绩效中发挥着巨大的作用，近几年来政府通过加大财政投入在小农水治理方面取得了良好的绩效，但是由于资金的有限性和政策的不可持续性，仅靠政府投入还是远远不够的，必须实现政府、村庄基层组织、农户等行为主体之间的协同治理(杜威漩，2015)[11]。杨柳等(2021)认为集体治理是破解小型农田水利设施治理主体缺位难题的重要手段[12]；王亚华等(2019)在社会—生态系统框架的分析下得出，农民的参与、用水户的领导力和基层群众的自治水平是影响中国农村灌溉治理水平的关键所在[13]。

2.1.2 制度规则论。宋洪远等(2009)探讨了产权制度改革是否彻底受盈利能力的影响[14]；刘辉(2014)通过研究制度规则对小农水治理绩效的影响发现，治理主体产权界定越清晰，治理绩效越好[15]；秦国庆等(2017)从工程确权、农民分化、制度变迁的因素入手，发现产权制度改革是破解小型农田水利设施“组织难、投入难、管理难”的可行方案[16]；龙子泉等(2019)从产权改革、社会资本两个因素入手，发现有效的正式制度和非正式制度的运行会降低交易成本，提高小农水治理绩效[17]。

综上，在治理系统层面，适宜的制度规则是影响小农水治理绩效的关键性因素。各治理主体应在小农水治理中扮演什么样的角色基本达成共识，但关于谁来治理，政府、市场、基层组织、用水协会、农民等多元主体的权责边界何在，该如何界定，竞争合作秩序何以形成等问题，尚未进行深入剖析。

2.2 资源系统层面

资源系统中的资源禀赋有着广泛的含义，不仅包括自然资源，还包括人造基础设施等各种生产要素。①对于自然资源这类硬性指标，地形地貌特征的分布情况会影响一个地区的农田水利建设条件和人造设施规模，其资源的稀缺性会影响农民参与集体行动的积极性，对于在投入水平大致相当条件下，自然禀赋较好的平原地区水源提取相对丰富、工程建设管护成本相对较低，制度执行更加顺畅，比自然禀赋欠佳的地区更能取得较高的绩效，而资源中等强度稀缺的地区更有利于农田水利供给活动的展开。②在人造基础设施方面，一个地区的蓄水、引水、提水设施条件和水源状况也会影响集体行动的形成，自身水资源“蓄—引—提”条件较差的地区，农民参与式灌溉的积极性不高，缺乏对农田水利基础设施管护的意识，长此以往，农田水利基础设施会因年久失修而荒废，从而导致灌溉模式走向私有化，严重削弱了集体行动的合作水平，不利于农田水利供给绩效的提升。

通过文献梳理发现国内外学者在资源系统方面的研究相当丰富：王亚华等(2019)认为小农水治理绩效的提升受到自然条件、地理区位、灌溉技术条件等多方面的影响[13]；Eduardo Araral(2009)提出资源稀缺性和小农水治理绩效二者之间存在着非线性关系，资源的极度充裕和极度稀缺都不利于集体行动的展开[18]；蔡荣等(2014)通过调查数据分析发现水渠质量差、水资源稀缺、耕地规模大的农户更愿意通过集体行动来提高自身效益，合作意愿较强[19]；王昕等(2019)认为农民对水资源稀缺性的感知会影响小农水治理的效率水平[20]；Elinor Ostrom等(1999)指出通过强化农户有限理性规范地下水的开采行为[21]，增强农户对资源稀缺性的认识，提高资源的利用效率。

综上，在资源系统层面，资源禀赋的丰裕程度影响着小农水治理绩效。学者们普遍认同自然资源和人造基础设施这类资源禀赋条件对农田水利治理绩效的影响之大，但对于如何改善这些硬性和软性条件、采取什么样的措施和治理方式去弥补地方性资源缺陷，既有研究尚未进行系统介绍，有待进一步深入挖掘。

2.3 使用者层面

作为农田水利公共池塘资源管理中的重要影响变量，使用者的合作能力是决定农田水利集体行动能否有效开展的关键，而合作水平的高低又与社会资本、地区物质技术条件、社会经济属性、农民对资源的依赖程度等多种因素密切相关。

2.3.1 社会资本因素分析。王博等(2020)基于对黄河灌区6省的微观数据研究指出，村庄制度能力与农田灌溉组织内部合作水平会影响农户的供给意愿[2]；舒全峰等(2018)通过制度分析与发展(IAD)框架提出第一书记及其村庄公共领导力能有效提升村庄集体行动能力[22]；钱文荣等(2015)认为农村社区中的非政府组织以及宗族与宗族组织的参与类型会影响农田水利治理绩效[23]；杨柳等(2018)认为村庄内部之间的社会资本、社会信任、关系网络和村组织对农户的支持力度会影响农户参与小农水管护绩效[24-27]；乔丹等(2016)提出社会资本、农民认知及社区规范会影响农民的参与意愿，构建一套合作供给监督体制可以有效降低小农水供给成本[28]。

2.3.2 社会经济属性和物质技术条件因素分析。秦国庆、朱玉春(2017)认为资源使用者规模和使用者异质性对小农水治理绩效会产生不同的影响效果[29]；张东原等(2019)发现具有经济实力和政治权威的富人村干部和乡村精英更有利于乡村公共事务的治理[30]；蔡荣(2014)从集体行动理论出发，提出小农水治理集体行动的形成会受到村庄规模、收入的不均等性、耕地规模以及外出打工人数等因素的影响[27]；Pranab Bardhan(2007)提出只有适度的收入不均等才能保证集体行动的次优效果[31]；张丽娟(2021)提出家庭劳动力非农就业的数量会影响农户对灌溉决策的选择，从而影响参与农田水利合作灌溉的积极性[32]。

综上，在使用者层面，合作能力影响着小农水治理绩效。可归纳为从社会资本、社区规范、农民认知、关系网络等这些非正式制度因素和土地规模、农民兼业化水平、水资源的重要性等这些农民自身的因素出发，这些研究对于深入探析农田水利末端系统中农户与农户之间、农户与基层组织之间的横向和纵向合作水平具有一定的启发。合作水平离不开个体的组织化，而关于构建什么样的组织，采取什么样的组织运行机制才能有效实现使用者在小农水治理中的合作水平尚未进行深入探究，以期学者未来在此方面可以展开深入讨论。

3 结论

从2011年提出“加强农田水利建设”到全力推进“小农水重点县”项目建设、乡村河流“河长制”，国家投入了大量的财政资金，制定了一系列政策措施，为农田水利提质增效创造了良好的经济与制度条件。在这些改革措施的推动下，面对年久失修、急需更新、改造、维护的农田水利系统，各治理主体应如何带动农民参与集体行动？小农水治理绩效该怎样提高？从已有研究得出：要彻底解决农田水利“最后一公里”难题，必须要厘清影响小农水治理绩效的深层原因，在治理系统层面，适宜的制度规则是影响小农水治理绩效的关键性因素；资源系统层面，资源禀赋的丰裕程度决定了农民的参与意愿进而影响治理绩效；使用者层面，合作能力水平影响着小农水集体行动的开展，决定着治理绩效的高低。