国际养老金融发展对我国的经验借鉴

董 鑫

（中国人民银行天津分行，天津 300040）

一、引言

目前，我国已是世界上老年人口最多的国家。据国家统计局发布的统计数据显示，2020年末我国65周岁及以上人口数为1.9亿，占全部人口比重的13.5%，远超联合国发布的7%的国际老龄化标准。虽然我国逐步搭建起符合国情的三支柱养老体系，但仍存在第一支柱占比过高，第二、第三支柱发展不充分的问题。从国际养老金融发展经验看，单纯依靠政策性养老思路难以应对越来越严峻的社会老龄化问题，而市场机制是解决社会资源配置的最有效手段，也是多种经济活动开展的基础性方式。养老金融作为第三支柱的主要依托，最能展现养老保障体系的“市场化”特征。因此，探索通过市场机制尤其是金融手段来发展完善我国养老事业，既有利于促进资本市场发展，为经济增长提供长期资本，也有利于推动供给侧结构性改革稳步实施，助力构建新发展格局。

二、我国养老金融发展现状

（一）政策支持力度增大，行业指导逐渐细化

近年来，我国政府相关部门出台多项金融支持养老服务政策措施，稳步推动养老金融规范发展，满足人民群众多样化养老需求。比如，银发〔2016〕65号文件对金融支持养老进行了统一部署，首次从国家层面明确金融支持养老服务业加快发展的战略决策。又如，国办发〔2019〕5号文件鼓励发展养老普惠金融，支持相关金融机构创新开发并推出各类养老金融产品。在养老理财、养老信托、养老保障管理等传统的金融产品基础上，监管部门相继批准了金融机构发行养老目标基金、试点个税递延型养老保险等新型养老金融产品业务。总的来看，我国养老金融发展取得了积极效果，各金融机构逐渐向多元化的养老金融综合服务转型。

（二）金融机构参与度上升，初步形成开放竞争的局面

银行、保险、基金等各类金融机构都已推出个人养老金融产品，逐步形成了各自的相对优势。其中，保险行业利用其自身风险防范的优势，不断加大对老年人保险产品供给，截至2020年4月共有23家保险公司参与个税递延型养老保险试点，累计实现保费收入3亿元，参保人数4.76万人。与保险行业相比，银行业养老金融业务起步较晚，涉足养老产业领域总体处于初始阶段。公募基金发行量相对较少，但随着税收递延政策的不断完善，养老目标基金优势将会越发明显，将会有广阔的发展空间。

三、我国养老金融面临的主要问题

（一）政策体系有待健全，相关金融业态尚不成熟

一是缺乏专门的法律法规。金融支持养老服务业仍处于发展初期，没有规范养老服务业发展的专门法律，金融支持亦缺少相应的政策规定，目前主要依靠行政法规、部门规章去推动落实，法律层级较低。二是相关政策规定较为粗泛。近年来，支持养老金融的措施零散分布在监管部门制定的政策文件中，而且很多政策只是原则上、方向上的指导，缺少具体的实施细则和执行主体，难以建立成熟的养老金融业态。三是政策支持力度不足。在税延养老保险试点中，采用购买阶段免税、领取阶段征税（EET）的递延征税模式，存在税优模式单一、吸引力和覆盖面有限等问题，一定程度上制约了政策效果。

（二）多头监管或重复监管，监管合力发挥不充分

养老金融具有典型的混业经营特征，监管主体不仅涉及银保监会、证监会等金融监管部门，还包括人社部、民政部等多个部委，容易产生监管真空或重复监管。由于涉及多个监管主体，在养老金融的从业资质、业务范围及服务标准等方面，目前仍然缺乏统一的监管标准，使得不少非法机构以养老名义实施非法集资，养老理财投资骗局频发。而且，个人养老金投资期限长，金融产品越来越复杂，这也加大了监管难度。

（三）养老金融产品与服务碎片化、同质化严重，有效供给不足

一方面，养老金融产品没有突出需求导向。虽然金融机构也结合金融消费特点进行了金融产品创新，在一定程度上提高了老年人金融服务的可获得性，但这些产品往往是打着养老的旗号推出的大众化金融产品，大多关注短期利益，缺少长期规划，难以应对未来养老生活需要，实质上偏离了老年群体的需求导向，大量潜在的养老金融客户只能投资低利率的银行储蓄产品，不仅影响了金融服务体验满意度，而且造成金融资源浪费，影响居民养老目标的实现。另一方面，养老金融产品同质化现象较为严重，导致市场竞争力不足。目前，金融机构推出的大多数“养老”理财产品，在投资门槛、产品期限和收益等方面，与其他理财产品相比差异不大，未真正实现养老功能。比如，虽然商业养老保险可以用来养老，但是深度和密度仍处于较低的水平，难以满足居民的养老需求。

（四）居民养老金融意识较弱，金融素养有待提高

我国居民退休收入来源相对单一，据调查显示，目前90%的居民选择家庭养老，7%的居民选择社区养老，3%的居民选择机构养老。而且受传统思想观念影响，大部分人倾向于选择银行储蓄作为理财工具，不敢承受养老金融市场可能带来的风险，这在很大程度上制约了养老服务金融的发展。与西方发达国家相比，我国储蓄总量位居全球首位，居民44%的储蓄率也远高于世界各地区的平均值，这其中的养老金融产品和服务数量不多，不利于养老资产的保值增值。另外，居民进行养老储备时间相对较短，大部分人是40岁之后才开始进行养老储备，导致对养老资产的储备相对不足。

四、国际养老金融发展的经验与借鉴

（一）养老金融体系日趋完善

西方国家为了保障整个养老产业体系运转顺畅，不断完善养老金融法律法规，制定全面、具体的监管规范，明确各参与方的权利与义务。比如，养老金融市场较为发达的美、英、日等国家，逐步构建了完善的养老金融法律体系。美国在建立及完善养老金三支柱模式的过程中，以《社会保障法》、《国内税收法》以及《雇员退休收入保障法》等作为法律依据，在此基础上制定养老金计划，为养老金三支柱的快速发展提供支持与保障。英国于2008年颁布的《养老金法案》，推动个人养老金体系改革，逐步实现了个人养老金计划全覆盖。日本于1959年颁布的《国民年金法》，探索了养老问题的法治化解决途径，之后分别于1963年和1983年通过了《老人福利法》《老人保健法》，基本确立了居家养老的老年福利方向。

（二）从被动监管向主动监管转变

发达国家一方面大力支持养老金融的发展，另一方面也在通过加强监管来规范养老金融市场，以保障老年人的资金安全。美国由社会保障局、劳工部、税务局、财政部、证券交易委员会和社会保障信托基金董事会等几部门组成联合监管主体，对养老金运营不同阶段，有针对性地采取监管。前段为养老金给付阶段，其监管主要由劳工部和社会保障部负责，后段为养老金投资运营阶段，其监管职责主要由金融监管部门负责，以确保养老金投资目标的完成。英国政府于1995年颁布了《养老金法案》，并据此成立了职业养老金监管局（OPRA），形成了被动反应式监管模式。但该模式具有目标不明确、收集信息不充分等弊端，2005年又颁布了《2004年养老金法案》，依据该法案成立了养老金监管局（TPR），由被动反应式监管向主动监督转变，并基于风险导向实现监管前移，采取培训指导、收集信息、主动监视等监管措施。

（三）养老金融产品与服务呈现广覆盖、多样化的特点

为满足老龄群体差异化的金融需求，美国、日本等发达国家从产品导向转向需求导向，在养老金融产品和服务方面不断创新，有针对性地开发了丰富多样的养老金融产品与服务，以帮助老年人实现“老有所养”的目标。一方面，开展养老金融产品服务创新。以日本为例，商业银行针对主要依靠年金收入的老年群体，在提供年金方案设计、管理和咨询等服务的同时，还创新开发遗嘱信托等新型养老金融产品。另一方面，提高养老金融产品的专业化运作水平。以美国为例，商业银行通过为老年群体提供财富管理服务，逐渐建立包括规划退休方案、管理个人账户、投资者教育和支付待遇等全链条产品管理体系，由于投资标的主要是股票、债券等金融产品，既能实现养老资产保值增值的目标，又可支持实体经济发展。

（四）养老金融投融资渠道相对丰富、灵活

发达国家通过鼓励和支持社会资本、多元化投资主体进入养老产业，建立了较为完善的养老产业体系，同时积极畅通养老金融市场化的投融资渠道，实现养老金的保值增值。比如，美国养老金投资方式非常灵活，主要投资于国债、股票、债券和房地产等领域；融资方式通常以直接融资为主，养老机构和养老社区主要通过REITs（房地产投资信托基金）和私募基金获取资金。又如，德国养老金投资方式相对谨慎，通常会选择将25%的资金用于基础设施、房地产等领域，将21%至75%的资金用于股票、基金投资。再如，日本养老金投融资渠道较为丰富，超过33%的上市企业进入养老产业，社会化投资初具规模。

五、对策建议

（一）健全养老金融发展机制，提供强大的制度支持

一是加强养老金融的顶层设计。发展养老金融离不开完善的制度环境，建议对金融支持养老服务进行专门立法，从法律层面保护老年人的合法权益，同时明确规定各类主体的权利义务，严格规范从事养老金融服务的金融机构。二是建立健全规章制度和配套政策。明确政策支持方向，制定涉及财政补贴、税收优惠、用地规划、市场准入等具体细则，进一步提升政策支持效果。三是推进货币、财税等配套支持政策落地见效。享受财税政策支持是发展个人养老金的主要标志，也是推动养老金融快速发展的核心动力，建议进一步完善税收延递、专项补助等优惠政策，提升机构及个人进入行业的积极性。

（二）强化养老金融监管，营造良好发展环境

一是构建透明高效的监管机制。不断完善金融监管政策，细化养老金融的监管标准措施，强化对金融机构开展养老服务领域金融产品、服务方式创新的监管。同时，充分运用大数据、互联网等技术手段，探索“互联网+监管”模式，推动养老金融监管更加规范化、精准化和智能化。二是增强政府部门上下联动和横向协同能力。进一步明确人民银行、民政部、银保监会等部门的责任，探索建立金融支持养老服务业协调机制，推动形成支持养老服务业发展的金融政策合力。在此基础上，加强部门间的信息共享力度，优化养老金融消费者维权渠道，变被动监管为主动监管。三是强化监管追责问责。明确各监管部门在日常督察、事中监管、事后惩处等环节的责任，并将防范类似风险纳入绩效考核，保障老年群体的合法权益。

（三）推动金融机构优化养老产品和服务，打造多元化养老方案

深化国内养老金融供给侧改革，形成多样化、个性化和智能化的养老金融产品和服务。一是金融机构要全面掌握不同群体的养老金融需求。提供的产品只有契合养老需求，才有存在的基础与生命力。建议在现有产品基础上，研发适用于不同风险偏好和不同生命周期的养老金融产品，特别是不断创新适合养老需要的长期金融产品，突出产品的养老属性，如养老风险保障的保险类产品、养老财富增值的资管类产品和满足老年阶段特征的消费金融产品等。二是丰富线上养老金融服务平台。注重金融与科技结合，鼓励金融机构发展线上金融服务，贯通线上线下渠道。同时，加大智能投顾在养老服务金融的应用，为不同地区、不同状况的老年人提供更加便捷的金融服务。四是探索“以房（地）养老”模式。在房地产市场稳定的前提下，推广“倒按揭”金融服务产品，提高养老服务社会资源利用率。

（四）加强养老金融教育，提升居民金融素养

养老金融是面向全社会的金融，提高全民参与养老金融的积极性，是促进养老金融发展的重要保障。养老不能仅仅依靠基本养老保障，还应从提升全民金融素养做起，加强全民养老金融教育，让全民意识到只有提早规划，在年轻时就树立为自己养老负责的理念，主动开展养老理财规划，才能更好地利用货币时间价值来减轻养老金积累压力。特别是要教育和引导人们参与中长期养老投资，通过提升自身养老能力来实现多样化的养老需求。同时，要加大金融诈骗打击力度，营造良好的养老金融发展环境。