建立联席会议制度 增强财会监督合力——以江苏省苏州市为例

●计国锋 商德宏 金 涛 郑 淇

党的十八届三中全会第一次明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，完善国家监督体系成为推动国家治理现代化的必然要求。2020年1月，习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上提出“要完善党和国家监督体系。要以党内监督为主导，推动人大监督、……财会监督……有机贯通、相互协调。”财会监督成为党和国家监督体系的重要组成部分，财政部门必须主动积极担当作为，破解财会监督体制机制中的障碍和难题，通过建设全方位、立体化、协同化的财会监督体系，努力开创财会监督集中统一、全面覆盖、权威高效的新局面。坚决履行财会监督主责，充分发挥财政部门牵头组织和沟通协调作用，联合各大财会监督主体形成监督合力，努力构建信息互通、协同配合、成果共享的监督机制。

一、江苏省苏州市财会监督的发展实践

苏州市财政局监督检查处（局）牵头组织协调全局的财政监督检查，持续开展财会监督有关工作，取得了一定成绩。

（一）建立了基本完备的监督制度体系

为了应对当前财政监督检查工作的新形势、新要求，苏州市不断加强各项基础工作，制定并完善了一系列规章制度、业务工作办法和操作流程，《苏州市财政局财政检查工作纪律》《苏州市财政局财政监督约谈办法》《苏州市财政局财政专项监督工作规程》《苏州市财政局财政监督结果跟踪落实和综合运用管理办法》《苏州市财政监督管理内部控制制度》《苏州市财政局内部审计工作规定》等一系列文件相继出台，从工作纪律、业务流程、结果运用、内控内审等方面，逐步建立起基本完备的财政监督制度体系。

（二）实现了日常监督与专项监督的深度融合

贯彻“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的财政“大监督”理念，监督贯穿财政管理全程，明确业务部门日常监督与监督部门专项监督各自的重点和职责边界，一方面在年度监督检查计划制定时，把各业务处室在财政管理中所开展的审核、监控等工作纳入日常监督范围，把监督部门以检查、核查、调查等监督方式开展的重点监督活动纳入专项监督范围。另一方面在监督检查结果跟踪落实时，各处室、单位负责涉及本部门户管单位、业务项目的财政监督结果跟踪整改工作，适时开展财政监督结果综合运用；监督检查处负责建立、完善工作机制，切实履行好牵头组织协调职责，监督跟踪全局财政监督结果的整改落实及综合运用情况，较好地实现了日常监督与专项监督的深度融合。

（三）创新了财会监督的方式方法

苏州2017年开始尝试运用“监督调查”的监督方式，实现监督方式检查、核查、调查“三驾马车”并行，运用系统性思维，充分发挥监督检查人员贴近一线的优势，将监督检查与调查研究相融合，以“解决问题，探寻规律，总结经验，指导工作”为目的，俯下身子开展监督调查工作。2017—2021年共撰写调查报告20篇，涉及民生保障、生态环境、惠农政策等多个方面的财政资金约15.03亿元，从制度设计、政策落实、成效评估等多个层面为财政政策制度的制定与管理完善提供了可靠的数据分析和切实可行的调查建议，发挥了“监督调查”方式灵活高效的优势。此外，在识别、纠正违法违规现象的同时，还通过调查报告的方式反馈各种亟待化解的社会矛盾问题，并提供建议，促进“查管结合、以查促管”工作能力的提高，当好“决策参谋”。

（四）进行了多方联动监管的有力探索

一是强化省市县财政监督联动，在按要求开展省市联动的基础上，统筹市、县（区）两级监督力量，上下联动开展监督；二是财政内部监督与绩效评价、财政投资评审共同开展相关监督；三是积极加强外部协作监管，制定《苏州市财政局关于与派驻纪检监察组建立联动协调监督机制的工作办法》，与市审计局合建市级财政管理相关数据定期采集共享机制，与市人社局联合开展社保基金监督。与纪监、审计、人社等部门共商监督事项、共用监督资源、共通监督信息、共享监督成果，为下一步财会监督的协同合力发展作出了有益的探索。

二、苏州市财会监督存在的问题分析

当前苏州市已经建立的以财政部门监督检查为代表的财会监督体系，在有效规范政府收支、增强财政资金使用效益、提高会计信息质量、规范社会经济秩序等领域都发挥了很好作用。然而仅仅依靠财政部门“单兵推进”远远不能满足新时期社会经济领域健康发展的新要求，当前财会监督定位不清、各监督主体之间的协调发展体系尚未全面形成、信息共享不顺畅等薄弱问题亟需解决。

（一）财会监督定位不清

财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，财政部门作为财会工作的主管部门，依法依规开展财会监督是其固有职责。自2012年财政部出台《财政部门监督办法》以来，一直未有中央层面的财会监督组织体系、工作机制、法治建设、监督能力方面的法律法规。现行法律法规对财政监督、会计监督和财务监督进行了相应规范，但没有对财会监督作出系统规定或进行相应衔接，造成地方财政部门开展财会监督工作时缺乏依据。

（二）财会监督主体间协同性缺乏

苏州财政部门在与纪检、审计等部门开展的监管联动中积累了一定经验，但目前而言，财政、税务、金融、市场监督等部门基本是各自为政，甚至对彼此的业务都不甚了解，与苏州社会经济发展需要之间存在较大差距。现有各监督主体的职能定位以及监督主体间的协同机制未充分发挥作用、监督成果未共享发力、信息共享不顺畅等问题依然突出，制约着财会监督发挥其在国家治理体系中的基础性支撑作用。

（三）财会监督专业力量不足

2019年，苏州市各级财政部门新一轮机构改革进行了内部职能调整，很多市（区）原本独立的财政监督职能被并入其他部门，专业监督人员调整到其他岗位，保留的基层财政监督部门存在着一人多岗、人手不足的问题。部分区县财政部门常常把年龄偏大、精力有限的老同志分流到监督岗位，一些业务精通、年富力强的人员，在监督岗位过渡下调往其他部门，财会监督力量长期得不到加强，甚至被削弱，导致目前财会监督队伍“断层严重、青黄不接”，监督力量严重不足。市本级虽保留了专职监督队伍，但也存在年龄结构不够合理、财政主要工作业务结合不充分等情况，知识储备不够、专业力量不足。

（四）财会监督信息化程度不够

苏州市财政部门履行财会监督职能还大多停留在手工翻阅记账凭证、台账等传统常规监督方式上，对财会监督信息化建设的前瞻、内容、作用认知不够。目前，苏州各财会监督主体对“财会监督”这一“新生事物”重视程度还不足，对财会监督信息化建设也缺乏长远整体规划。而目前的信息化系统只能满足本部门、本单位的简单使用，信息资源共享不够。各监督主体信息化系统间没有统一规划与系统集成，导致监督信息获取困难多、使用率低、数据成本高，已无法适应当前日新月异的财会监督要求，不能最大限度地发挥作用。随着财会监督范围不断扩大，面对纷繁复杂的数据资料和面广量大的监督事项，仅仅依靠传统的检查方式已无法满足形势发展的需要。而财会监督要在数字信息化时代充分发挥作用，迫切需要借助现代技术手段。

（五）财会监督成果未充分利用

多年来苏州市财会监督对维护苏州财经法规的有效执行、财经秩序的有序遵守作用斐然，但监督成果未在社会层面充分综合利用，制约着国家治理综合效能的发挥。从财政角度，对监督发现的问题仍主要停留在处理处分上，对引发问题的成因缺乏更深层次的分析，监督成果缺乏充分的提炼、整合，缺乏透过现象看本质、从体制机制和政策制定等更高层面的分析和评价。多部门财会监督成果互联互通平台尚未建立，各财会监督主体之间“信息孤岛”现象仍然较为普遍，监督成果综合运用程度不深不透、不广不明，对部分执法问题存在监管缺位与重复监督可能。

三、直面痛点，抓住重点，开创苏州市财会监督新局面

财政部门要正确认识新时期财会监督特点，充分发挥“排头兵”“领头雁”的牵头引领作用，明确“监督协同化”的战略定位，通过整合监督信息、强化监督互动，提高贯穿监管体系的系统性、全局性，增强财会监督集团军“握指成拳”协同作战的效力。苏州市先行探索建立了财会监督联席会议制度，理顺财会监督主体关系，健全与监督职能定位相匹配的管理机制和工作制度，以维护财经秩序，服务经济社会。

（一）顶层设计，推进苏州财会监督制度化建设

苏州市财政局主动学习习近平总书记在中央纪委四次、五次全会上的重要讲话精神，从2021年末开始酝酿，2022年加速推进，在前期与纪检、审计联动的基础上，积极构建财政部门主责监督、其他有关部门职能监督联动的财会监督体系，主动推进苏州市财会监督制度化建设。2022年3月起，市财政局牵头，各单位各部门统一思想，通过召开联席筹备会议、集体讨论议事规则、确立组建联席会议成员单位以及办公室成员，征求各部门多方意见、上门调研征询意见建议、正式发文等阶段，2022年5月《苏州市财会监督工作联席会议制度》正式出台，标志着在财政“大监督”机制的基础上，从0到1，苏州市财会监督工作取得重大突破，进入全新阶段。以联席会议制度为突破口，各财会监督主体紧密配合、协同发力，形成监督合力，充分发挥财会监督在推进全面从严治党、规范财经秩序、维护财经纪律等方面的重要作用。

（二）建立机制，推进苏州财会监督协同化发展

为解决苏州各财会监督主体在工作机制协同性方面信息共享不畅、协作机制不全、监督成果利用不充分等困境，苏州市财政局勇于担当，肩负起财会监督“领航员”的重任，从实现国家治理能力现代化的高位着眼，不断推进联席会议机制建设。充分统筹纪监、审计、金融、税务、人民银行、市场监管、人社、医保等监督机关，进一步厘清各监管主体间的权利和责任界限，破除各监管机构间的壁垒，通过科学合理谋划及统筹安排，逐步建立各监管部门高效协调配合的联合监督管理体系，逐步建立由财政主导，各监管部门各司其职、协同配合的“大监督”体系，进一步明确财会监督工作联席会议重点研究讨论难点、热点问题，沟通财会监督信息，合理统筹监督资源；明确各联席成员单位的工作职责，以确保联席会议成员单位各负其责，密切配合，发挥1+1＞2的工作效能；通过工作规则明确全体会议、专题会议和工作会议以及调研制度、信息交流制度和督查制度。努力打造财会监督各主体间高度融合、相互协调的监管生态，最终有效实现系统性、常态化的跨部门协作，形成“各有侧重、互相补充”的协同监督机制，实现信息共享、资源互补，降低财会监督成本，发挥出最好的联合监管效果。

（三）多措并举，推进苏州财会监督专业化提升

财会监督要履行好职能，整体能力得到有效提升，队伍专业化和监督手段先进化缺一不可。一是根据财会监督联合监管专业跨度较大的特点，着重关注对横跨财政、会计、金融、税务、法律、计算机等学科领域，既具备政策理论基础又具备一线监督实践经验的综合型监督检查人员的选拔和培养，推动财会监督人才在国有企业、金融机构和其他监管部门的培训锻炼。大力提升财政系统自身监督能力，设置专职部门，选拔高素质人才尽快补齐缺口，将综合素质高、专业对口的人才引进财会监督岗位进行交流以缓解监督短板的问题。发挥市级财政引领作用，加强区县财会监督力量配备，统筹全市财政监督力量，在“上下联动”“以查代训”中锻炼监督干部队伍，提升“祛斑治病”的强能力、“精准拆弹”的真功夫，绘就财会监督的新底色，以提高全市财会监督整体能力。二是着眼于丰富监督手段、创新监督办法、提高监督效能的角度，加快财会监督检查软件平台的开发，实现从检查通知书下达、检查底稿编制、会计数据筛选、疑点数据提取、检查报告撰写、法律法规引用等方面的贯通，充分运用大数据、云计算等智能化专业监督手段，为财会监督工作插上科技的翅膀，大力提升财会监督高质量发展水平。

（四）数据共享，推进苏州财会监督信息化联动

加强监督合作与资源共享，提升监督效能与监管精细化水平，充分发挥财会监督保障功能。财政部门负责开展财会监督信息资源共享统一平台顶层建设研究和信息规划调研，各财会监督主体和职能部门根据需要，负责进行数据录入，利用现代化信息技术手段，构建快捷通畅的信息数据保障机制。财会监督主体间要强化合作，实现各个监管主体内部的联动机制，丰富财会信息资源，致力于实现各系统之间的信息合作与资源共享，打破数据壁垒，使得监督信息管理平台系统的触角可以涵盖从监督项目下达到监督检查问题整改落实、运用的全过程。实现及时公开监督检查结果和被检查单位整改情况，方便社会准确掌握检查数据，深化财会监督的社会参与度。实现监督信息动态监控化和数据量化分析，着力推动财会监督由“监督”到“预警”“防控”的转变，形成“共建、共治、共享”的财会监督治理新格局，助推财政治理体系和数字赋能财会监督效率。

（五）协同发力，推进苏州财会监督成果化运用

1、财政部门内部，做好监督检查后半篇文章。一是落实苏州市财政局《财政监督结果跟踪落实和综合运用管理办法》，通过“跟踪落实反馈单”“综合运用反馈单”“苏州市财政监督问题建议整改与运用情况表”建立纵向覆盖、横向连接的监督闭环，有效跟踪苏州财会监督结果的整改落实和综合运用情况，有效促进监督成果与政策制定、预算编制及资金分配挂钩，做好跟踪总结提炼工作，确保监督取得实效。二是健全财会监督检查案例报送分享机制，以报送财政监督专报、发布《财政监督检查案例分析》以及召开监督检查案例分析交流会等形式，推进全市各级财政加强财会监督。

2、财政部门外部，推动联席会议制度下的结果共享和成果共用。对财会监督发现的问题和线索研究互用，进一步增强财会监督工作水平与实效。各财会监督主体敦促被查单位及时建立整改台账，确定整改主体责任和整改期限，并定期跟踪整改措施落实进度，对整改不力、敷衍搪塞、虚假整改的责任人坚决问责。同时，各财会监督主体还应重视对财会监督成果的汇总提炼，通过定期通报分享在监管中出现的典型性、普遍性、倾向性问题和提出相关意见或建议的分类研判结果，在体制机制、制度层面上，向有关监管部门从更深层次提出健全机制、完善管理、堵塞漏洞、防范风险的意见和建议。进一步拓宽监督信息的公开披露范围，以公示促整改，尤其是要把发现的会计信息失真、截留挪用财政资金等违法典型案例向社会公开，发挥财会监督的震慑和警示功能。

（六）紧跟形势，推进苏州财会监督精准化运行

当前财会监督紧跟经济改革步伐，与经济发展之间的关联日益紧密，监管部门要及早发现风险点，拓展财会监督深度、广度，做到科学防范，早识别、早预警、早发现、早处理，消除“监督盲区”，发挥“深海探测器”作用，树立主动“深区排雷”的“拆弹思维”，财会监督要从被动应对事后监督到主动预警、防控风险转变，提升财会监督的工作效率与精准度。苏州财会监督在新形势下要有所作为，在财会监督重点方面必然要有所突破，必须密切结合各部门职责找到同频发力点，牢固树立风险意识、底线思维，积极履职，防范化解涉众风险。当前阶段，财会监督应该包括六大重点内容：以民生项目为重点的财税政策落实情况监督，以各类企业和社会中介机构为重点的涉企财政补贴监督，国有金融机构及国有地方金融组织出资人职责监督，上市公司财务报告内控制度有效性及会计信息质量监督，政府性债务监督和社保基金监督。苏州市2022年财会监督检查计划包括国有金融企业出资基金监督调查、居民养老保险基金检查等，根据社会实际，将及时调整计划，探索联合开展本地上市公司会计信息质量、地方国有金融组织监督调查，朝着联合联动监管扎实迈进。

四、结语

2022年是苏州市财会监督联席会议制度的开篇之年，是强化“大格局”监督意识，确立“协同化”监督定位，拓展“全方位”监督方式，全面建设财会监督综合治理体系的关键之年。苏州财会监督要全面贯彻落实习近平总书记关于财会监督工作的重要讲话要求，充分发挥财政部门财会监督的牵头推动作用，创新监督机制，提高监督成效，形成合力，共同做好苏州财会监督联合监管工作，为推动苏州经济社会高质量发展提供助力。