公共资源配置与政府社会资本

王竹泉（博士生导师）

资源配置是经济学研究的核心问题，厘清政府与市场的关系则是研究这一核心问题的关键所在。对政府与市场关系认识的不同是区分经济体制差异的重要标志。我国是一个以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的国家，公共资源配置在整个社会的资源配置中占据相当大的比重，因此，如何处理公共资源配置中政府与市场的关系在我国具有特别重大的社会意义。同时，企业是资源配置的社会建构。资源配置中政府与市场关系的不同也必然给所建构的企业打上清晰的社会制度烙印，从而彰显不同经济体制下企业制度的鲜明特色。但是深入到企业制度的微观层面，中国特色企业制度尚未形成自己的话语体系，尚未实现与中国特色社会主义市场经济体制的一脉相承和全面贯通。以资源配置特别是公共资源配置中政府与市场的关系改革为切入点，深入研究并总结提炼中国特色企业制度的话语体系，不仅是中国特色企业理论创新发展的需要，更是坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度、全面提升国家治理能力的重大战略选择。

一、公共资源配置的西方学说与中国特色

由于基本经济制度以及对政府与市场关系认识存在显著差异，我国公共资源配置的范围、层次及方式与西方国家有着显著的差异，并形成了显著的中国特色。

在公共资源配置方式上，“政府—市场”二分法占据了主流。前者更注重分配功能（或公平），后者更注重配置功能（或效率），由于无法证明“政府失灵”一定小于“市场失灵”，因此，主流经济学无法将分配因素从公共物品提供过程中剥离出去。诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆[6]则认为，极少有制度不是私有的就是公共的，公共财产制度本身是一种排他性私有产权的形式——只是私有财产权利不应该被等同于个人产权。在此基础上，她提出了“公共池塘”的自主治理方式。Shao和Zhou[7]指出，投票的机制并不能保证其结果总是符合公共物品提供的有效水平。Dekela等[8]则指出，当总收益超过所造成的损害时，若以社会中获益的部分补偿利益受害群体而同时不损害获益群体的利益，便可能导致公共物品供给的帕累托改进。

事实上，政府与市场是一对优势互补的力量，市场失灵引发了对政府干预的需要，然而不论是市场还是政府都有其先天缺陷，单纯依靠其中的一种力量都将带来极端主义的问题。坦茨[9]指出，无论在何时何地，无论是经济学家还是政治学家，都很难就政府职能达成一致。相关统计资料也表明，同一国家的政府职能会随时间的变化而改变，不同国家的政府职能存在较大差异。

2.公共资源配置的中国特色。党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”十八届三中全会以来，围绕着公共资源配置中政府与市场的关系这一核心命题，我国进行了一系列深入的改革研究和实践探索。《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发［2015］63号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于创新政府配置资源方式的指导意见》（中办发［2016］75号）、《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发［2017］97号）、《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函［2019］41号）、《中共中央 国务院印发关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020年4月发布）、《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发［2021］51号）等系列文件的出台，标志着我国公共资源配置改革的不断深化，中国特色社会主义市场经济体制的制度特色日益凸显。

（1）我国公共资源配置的范围与西方经典理论中的公共物品显著不同。洪银兴[10]指出，全社会的资源除进入市场的市场资源外，还有公共资源。公共资源是未明确私人所有权的资源，涉及没有明确私人所有权的自然资源、政府的法律和政策资源、公共财政提供的公共性投资和消费需求等。《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于创新政府配置资源方式的指导意见》中将公共资源分为自然资源（土地、矿藏、山岭、滩涂、海域等自然资源）、经济资源（金融和非金融类经营性国有资本）和社会事业资源（非经营性国有资产）等三大类。王丛虎和门理想[11]将公共资源界定为“公共部门所拥有或经公共部门授权管理的有形资产和无形资产的总称，包括有形的不动产（建筑物、构筑物）、货物等，无形的服务、土地使用权、公共设施经营权、行业特许经营权和行政许可等资源”；公共资源配置可以被理解为“在特定的时空范围内，为满足不同的发展目标与需求，公共部门（或其他配置主体）对已存在的各种公共资源在不同用途之间进行分配”。由此可见，我国公共资源配置的范围和规模比西方经典理论中的公共物品要大得多。

（2）我国公共资源配置的类型和形式更丰富。西方国家的公共资源配置主要通过一般公共财政支出预算安排。我国2014年第一次修正和2018年12月第二次修正的《预算法》第五条均规定：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算；一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。2020年修订的《预算法实施条例》对一般性转移支付和专项转移支付、政府性基金预算收入与政府性基金预算支出、国有资本经营预算收入与国有资本经营预算支出、社会保险基金预算收入与社会保险基金预算支出的范围均做出了详细的规定。不同来源、不同功能、不同性质的预算收入和预算支出的范围逐渐清晰。

根据财政部2021年7月发布的《2020年全国财政决算》，2020年除全国一般公共预算支出245679.03亿元和全国社会保险基金支出78372.17亿元外，我国还有全国政府性基金支出118057.98亿元（其中，国有土地使用权出让金收入安排的支出74229.71亿元、国有土地收益基金安排的支出1310.74亿元、城市基础设施配套费安排的支出2061.57亿元等）、全国国有资本经营支出2556.21亿元和国有资本经营预算调出资金1916.92亿元等。另据财政部国库司2021年9月提供的数据，2020年全国政府采购规模为36970.6亿元。如此多样的预算类型和庞大的预算规模，足见我国公共资源配置类型和形式之丰富。

不仅如此，由于我国实行土地的社会主义公有制（全民所有制和劳动群众集体所有制），因此国家还通过编制土地利用总体规划对土地用途进行管制。各级人民政府需要依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。这意味着我国的公共资源配置中还有以土地私有制为主的西方国家无法比拟的、庞大规模的公有土地等自然资源的规划配置。根据国务院2017年发布的《全国国土规划纲要（2016～2030年）》，我国的国土包括陆地国土和海洋国土，其中陆地国土面积为960万平方公里，管辖海域面积约300万平方公里。根据国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局2021年8月发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》，我国现有耕地12786.19万公顷（191792.79万亩）、园地2017.16万公顷（30257.33万亩）、林地28412.59万公顷（426188.82万亩）、草地26453.01万公顷（396795.21万亩）、湿地2346.93万公顷（35203.99万亩）、城镇村及工矿用地3530.64万公顷（52959.53万亩）、交通运输用地955.31万公顷（14329.61万亩）、水域及水利设施用地3628.79万公顷（54431.78万亩）等。这更充分说明了我国公共资源配置的类型和形式要比西方国家丰富得多。

受水区中部平原和滨海平原地区咸水、微咸水资源分布广，资源丰富，可采资源量为22.23亿m3/a。据国土资源部门调查，2003年3~5 g/L半咸水开采量为2.30亿m3，大于5 g/L的咸水开采量为0.67亿m3，还有很大的利用空间。位于东部滨海海水入侵区的天津、河北和山东，有漫长的海岸线，这些地区应充分利用海水。

（3）我国公共资源配置中政府与市场的关系更复杂。习近平总书记2015年11月在十八届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话中指出：“我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题”[12]。洪银兴[13]指出，不能将政府作用和市场作用对立起来；不能以为是强市场就一定是弱政府，是强政府一定是弱市场；两者不是作用于同一个资源配置领域、同一个层面，政府和市场不会冲突，因而不会有强政府和强市场此消彼长的对立。洪银兴[14]进一步指出，对于政府作用的领域不应局限于市场失灵、产权保护、宏观调控这些传统经济学假设中，结合中国国情，在公共资源配置领域中还需政府发挥重要作用。

二、我国公共资源配置中政府与市场关系的深层次问题

为了解决政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题，《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于创新政府配置资源方式的指导意见》提出了政府配置资源的总体指导思想：“对于适宜由市场化配置的公共资源，要充分发挥市场机制作用，切实遵循价值规律，建立市场竞争优胜劣汰机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争规则，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府与市场作用有效结合。对于需要通过行政方式配置的公共资源，要遵循规律，注重运用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化。通过创新公共资源配置方式，促进经济社会持续健康发展。”同时提出了创新政府资源配置方式的改革目标：“创新政府资源配置方式，自然资源方面要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用；经济资源方面要突出国有资本的内在要求，明确委托代理关系的制度安排，建立健全国有资本形态转换机制；社会事业资源方面要引入市场化手段和方法，实现更有效率的公平性和均等化，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续”。但是，该指导意见对不适宜市场化配置、完全适宜市场化配置和不完全适宜市场化配置的公共资源的界定不够清晰，专家学者的认识也不完全一致，尚需要对政府配置的公共资源的属性进行深入的研究。

对上述政府预算的内容、分类及具体规定稍加分析不难发现以下不尽一致的规定：将土地使用权出让收入纳入政府性基金预算，而将矿藏、水流、海域、无居民海岛以及法律规定属于国家所有的森林、草原等国有资源有偿使用收入纳入一般公共预算；某些国有资产收入纳入一般公共预算，而国有资本收益则纳入国有资本经营预算；有的转移支付属于一般性转移支付，而有的转移支付则属于专项转移支付，等等。如何从政府职能以及政府与市场关系的视角对各个预算项目各自的性质进行审视，从而科学地选择与其相适应的资源配置方式和预算形式，还需要深入探讨。此外，除直接体现政府资源配置的政府预算外，政府制定的经济社会发展规划、产业政策和财政、金融专项政策等也都会对资源配置产生重要的影响，如何看待这些政策的经济性质和目标导向？如何理解相关政策对企业的影响方式及其经济属性和权力属性？这些问题也均需要科学的理论指导。

但是，不同学派过多地将争论的焦点集中到政府和市场的资源配置功能谁主谁次上，把政府配置公共资源的主要功能均视为提供公共物品，那么，除此之外，政府还存在其他的公共资源配置吗？中国与西方国家在政府公共资源配置上的本质区别在哪里？事实上，中国政府的公共资源配置并非全部为公共产品。皮凯蒂在《21世纪资本论》[15]的中文版自序中指出，“中国是一个极大的特例，公共资本占国民资本的一半左右（约1/3～1/2），若公共资本能够保证更均等地分配资本所创造的财富及其赋予的经济权力……中国可能最终找到公共资本和私人资本之间的良好妥协和平衡，实现真正的公私混合所有制经济”。

更进一步，深入到企业层面来看，企业是一个资源配置的社会建构。在建构企业的资源配置中，必不可少的资源有哪些？政府在建构企业的资源配置中发挥的作用是什么？为什么其他重要资源的提供者可以获得企业所有权，而企业理论中却从来都将政府作为外生变量？这对政府公共资源配置相对较弱的西方市场经济国家来说，也许无可厚非，但是作为全球掌握公共资源配置权力最大的国家，中国政府在企业建构的资源配置过程中的作用与西方国家政府的作用有何不同？应该如何对我国政府公共资源配置进行分类？

三、政府公共产品与政府社会资本的分野

公共资源配置的范围和方式取决于对政府与市场关系以及政府的职能定位的认识，其实质是公共资源配置所依托的权力属性的不同。

1.公共资源配置的权力属性。西方公共经济学理论崇尚政府应为“有限政府”“小政府”，政府的主要作用是提供公共产品，并将纠正市场失灵作为政府提供公共产品的逻辑。但是，为了解决政府失灵问题，西方公共经济学理论又诉诸公共选择理论。事实上，走出市场失灵和政府失灵的沼泽，西方公共经济学理论就可以实现自救。而解决上述问题的关键是对政府配置公共资源的权力、目标和性质的正确认识。西方经济学派中，关于政府公共资源配置具有公共资本属性的认识也广泛存在。公共选择学派认为政府与市场一样，都是理性经济人对利益最大化的追求。萨伊[16]把政府当作生产者，认为政府提供的服务是一种商品，是政府通过劳动生产出来的。因此，政府作为国家的代表，既是维系社会公平的管理者，同时也是参与市场活动的投资者。

事实上，政府绝非仅仅是一个拥有社会公共管理权力的超然主体，它也是一个实实在在的拥有公共资本投资权利的主体[17]。政府作为国家代理人，其目标和价值追求存在着社会目标、经济目标的双重性。同时其职能也具有双重性：社会公共管理职能是政府行使社会公共管理权力，维护政权稳定和社会秩序，实现其社会目标；政府经济发展职能是政府通过引导市场资源配置、参与市场活动，进而推动经济增长，实现其经济目标。

2.公共资源配置分类：政府公共产品与政府社会资本。结合我国社会经济发展实际和各级政府在市场经济运行过程中所扮演的角色来看，政府的经济职能除了收入分配职能、经济稳定与发展职能、市场管制职能，还包括政府资源配置职能，即政府通过公共资源配置引导社会资源流动，形成一定的产业结构、区域经济结构等，优化资源配置结构，提高资源使用效率。自改革开放以来，我国政府的公共资源配置规模越来越大，但其中有相当大的部分并非公共产品。无论是各种经济特区、开发园区、产业园区的建设，还是各种招商引资的优惠条件以及对重点产业、重点企业的政策倾斜和专项支持，其背后都伴随着庞大的政府公共资源配置规模。显然，并不是所有企业都能入驻经济特区、开发园区、创新或产业园区等，更不是所有企业都能够享受政府给予的特殊政策和专项支持，这意味着政府配置的公共资源中有相当大的部分并不属于公共产品。纯粹的公共产品应具有非排他性、非竞争性的特点，但现实中政府所配置的上述公共资源显然不符合这些特点，而是具有部分排他性和竞争性特征。

在实施创新驱动发展战略的新时代，上述具有部分排他性和竞争性特征的政府公共资源配置将越来越多，这些公共资源配置虽然体现了中国特色社会主义市场经济所具有的集中力量办大事的优势，但也会带来腐败、社会不公等负面效应。正本清源，必须对政府配置的公共资源按照其属性的不同加以区分。本文将政府公共资源配置区分为政府公共产品配置和政府社会资本配置两部分。政府公共产品配置是指政府为国防、公安、司法、公共交通等公共基础设施、义务教育、基础科技、公共医疗卫生等具有非排他性、非竞争性的政府公共资源配置；政府社会资本配置则是指政府为招商引资、科技创新、重点发展等而专门建设的特殊基础设施、面向引入企业或创新企业及特定主体给予的特殊许可、政策优惠和专项支持等具有部分的排他性和竞争性特征的政府公共资源配置。政府公共产品具有公共性的基本特征，与政府的“公权力”（政权）相对应；而政府社会资本是介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品，具有部分的排他性和竞争性。

从更广义的政府公共资源配置（政府代表国家和全民所拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源）范畴来看，国有土地、矿藏、水流、海域、无居民海岛以及法律规定属于国家所有的森林、草原等使用权配置，经济资源和社会事业资源等公共资源配置中具有部分的排他性和竞争性特征的政府公共资源配置，也均属于广义政府社会资本的范畴。只有将政府社会资本从公共产品中剔除后，公共产品才真正具有社会公众平等分享的特征，进而更好地发挥社会公共管理职能，实现其社会目标；同时，政府通过政府社会资本投资，引导和协同市场的资源配置，履行经济发展职能，并更好地实现其经济目标。不同于政府公共产品具有的公共性基本特征，政府社会资本具有私有性的基本特征，应界定政府对所配置的公共资源的所有权，这将为从根本上化解当前理论和实践中的认识分歧和现实困境奠定科学的基础。

3.政府公共资源配置分类的意义。政府社会资本并非真正的公共产品，但它是对企业价值创造来说必不可少的关键资源。将政府社会资本从政府公共产品中分离出来，并赋予其投资者——政府对该类资本的所有权，不仅符合产权理论和企业理论的要求，更是对社会公共管理理论和国家治理理论误区的纠正。

从公司治理的层面来看，每一个企业都是资源配置的产物。“政府社会资本”对每一个企业的价值创造来说都是不可或缺的，理应赋予作为该类资本投资者的政府以相应的资本所有权。但是，不论是公共管理理论，还是企业理论，都未认可政府作为政府社会资本出资者的身份，对每一个企业中均必不可少并由政府投入的政府社会资本视而不见，忽视了政府作为企业当然所有者的地位，而是将政府作为社会管理者超然于企业组织之外。王竹泉、杜媛[18]研究指出，企业是利益相关者集体选择的产物，是企业契约选择者的集体选择达到的一种可接受的均衡状态。王竹泉等[19]从企业利益相关者集体选择逻辑出发，认为政府通过对某些特殊性权力和资源分配权的运用，事实上已成为企业的内部利益相关者；此类资源与公共产品和服务资源存在本质区别，它们与企业的物质资本、智力资本等其他的投入要素相同，具有明显的资本属性特征，是政府向企业所投入的“政府社会资本”，应当将其与公共产品区分开来。

从国家治理层面来看，政府作为国家代理人，其目标和价值追求一直存在着经济目标（经济价值）、政治目标（社会价值）的双重性。每个国家的政府都必须在这两种目标之间进行权衡。当政府更关注所获得的社会价值时，将较少投入政府社会资本，政府对资源配置的引导功能将主要依靠提供公共产品来实现，其直接的资源配置功能被弱化到最低限度，从而形成“小政府”。而当政府更关注经济价值时，将形成“大政府”，政府不仅通过提供公共产品引导社会资源的配置，而且通过直接投入政府社会资本引导社会资源的配置，从而实现较高的经济价值。但这势必引起政府社会资本投入的不均衡，从而引发社会不公，并由此降低政府所实现的社会价值。实践证明，两个极端的选择都不是最佳的选择。若政府充当纯粹“守夜人”的角色，放任市场和企业个体自由发展，就会引发市场失灵的后果，西方国家频发的经济危机已经充分证明这一点；同样，若政府完全取代市场，则必将陷入政府失灵的深渊，我国传统计划经济体制的失败也充分验证了这一点。

由此可见，按资源配置属性将政府配置的公共资源区分为政府社会资本与政府公共产品之后，宏观（社会经济）、微观（企业建构的资源配置）所涉及的资源配置都可统一为政府和市场的关系，将市场属性的资源配置（包括政府公共资源配置中具有市场属性的部分）界定为产权，而将非市场属性的部分界定为政权。政府与企业的关系可更全面地阐释为“基于政府社会资本所有权和基于政府社会公共管理权与企业的双重关系”。同时，将政府公共资源配置区分为政府公共产品和政府社会资本，政府就不再拘泥于“大政府”“小政府”的定位，它既是维系社会公平的管理者，同时也是参与市场活动的投资者，从而厘清了政府与企业之间的政权关系与产权关系，既满足了政府创造社会价值、经济价值的双重目标，又实现了政府对公平的维护和对效率的追逐，从而充分彰显中国社会主义市场经济体制的独特魅力。

四、政府社会资本的本质

政府作为政府社会资本的投资者，与一般的追求个体经济利益最大化的其他投资者具有显著的差异。政府在追求政府作为政府社会资本投资者利益最大化的同时会表现出更强的公益性和公正性，这意味着政府作为政府社会资本投资者不仅可以使政府与企业形成一种利益共享、责任共担的共同体关系，而且可以弥补政府社会公共管理权在监督上的劣势和局限。政府可以凭借政府社会资本所有权参与企业的各项重大决策，使政府对企业的事前监督和事中监督得以加强。

同时，政府社会资本具有引导性的特征。政府社会资本在某个行业、区域或企业中的投入，向市场和社会提供了一种重要的信号，在一定程度上形成了政府的背书效应，从而引导社会资本向该行业、区域或企业的流动和集聚。政府对政府社会资本投资方向和投资重点规划的不同，将对市场结构和市场主体的竞争能力产生重要影响，这也体现为政府公共资源的市场化配置。政府社会资本的市场化配置将有助于在维护社会公平和社会公共利益的同时促进宏观资本配置效率的提升，实现有效市场和有为政府的结合，从而走出“市场失灵”“政府失灵”的沼泽。

除不同于政府公共产品的公共性而具有私有性又不同于纯粹的私有产品而具有一定的公益性和引导性的基本特征外，政府社会资本在分布上还具有地方性、非匀质性等特征。各地方政府根据当地发展特点和实际情况会选择对一部分行业、区域或企业作为政府社会资本投入的重点，从而形成各个地方自身的经济发展特色和优势。同时，不同于政府对公共产品的供给是平均匀质的，政府社会资本具有非匀质性的特征，政府不是均等地对每一个主体进行投资，而是通过差异化的政府社会资本投资对市场进行引导，包括政府为每个企业提供的行业许可、占地批准、特殊的行业扶植政策、重点项目的资金投入等。政府通过差异化的政府社会资本投资而获得不同企业中差异化的所有权和产权，从而实现“有所为有所不为”。但不论政府社会资本在企业中的所有权比例有多高，对于涉及重大社会公共利益的决策，政府社会资本都可以拥有一票否决权。由此可见，政府社会资本是公共资源市场化配置的产物，其本质是兼具公有与私有、有为政府与有效市场、公平与效率、垄断与竞争等双重性质的特殊社会关系。