大中型水库移民后期扶持项目建立标准化管理体系探讨

席磊 XI Lei；孙美元 SUN Mei-yuan；李子薇 LI Zi-wei

（北京市水生态保护与水土保持中心，北京 100000）

0 引言

深入研究大中型水库移民后期扶持项目管理，做好项目扶持工作，保障移民人民的基本生活状况和自我发展的能力，是维持我国社会稳定的前提，是建设社会主义和谐社会的重要基础。项目扶持是大中型水库移民后期扶持的重要手段，自2006年始，我国先后设立了库区建设基金和库区后期扶持基金等多个项目基金，着重推动基础设施建设、产业扶持、就业培训等类型项目实施，有效改善了移民群众生产生活环境，提升了移民收入水平。

1 大中型水库移民后期扶持项目管理现状

1.1 标准化管理体系建设现状

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。虽然我国标准化管理事业正蓬勃发展，但与现代社会的快速发展需求相比，仍有较大差距。为推动我国标准化管理规范、快速发展，2015年国务院办公厅印发《国家标准化体系建设发展（2016-2020）》，明确指出了我国标准化管理体系的发展思想和指导方针。在遵循需求引领、改革创新、协同共治、开放一致等多项基本原则的基础上，对现有的标准化体系进行基础性夯实，向更进一步的标准化管理体系建设迈进，使标准化管理效益最大化，大幅度提升我国标准化管理国际化水平。

1.2 大中型水库移民后期扶持项目管理现状

随着“水利工程补短板、水利行业强监管”这一新时期水利改革发展总基调的提出，为加强水库移民后期扶持项目管理，我国各级水库移民管理机构在政策制定、规划实施、项目管理、项目实施效果监督检查等方面，探索提出了相关的管理优化提升手段，较好的实现了水库移民后期扶持政策得以贯彻落实以及移民切身利益得以保障的目的。以下以某省为例，深入探索分析项目前阶段大中型水库移民后期扶持项目管理的现状情况。

1.2.1 强化规划引领作用，把握扶持重点

2020年某省水库移民管理机构为解决水库移民总体收入水平相对偏低、基础设施和公共服务相对落后等问题，开始编制《某省大中型水库移民后期扶持“十四五”规划》，规划提出了四大重点任务，即合力消除居住隐患、加强完善基础设施、创新发展优势产业以及精准帮扶特殊群体。优先解决大中型水库移民的居住问题，加强对大中型水库移民居住区域的基础生活设施的完善，并根据当地情况为移民群众开拓出新的营收产业，提升移民群众的人均收入水平，改善移民群众的生活质量，并对移民群众中的老弱病残等特殊群体进行精准帮扶，保障移民群众的生活基本条件。积极指导各市县编制本级“十四五”规划，要求各市县要结合移民及安置村的实际情况，明确各市县及所辖镇、村的功能定位。同时还做好后扶规划与地方区域发展规划的衔接，以帮助移民、提高移民、富裕移民为中心，结合当地移民和安置村原住民的意愿以及经济社会发展情况，合理安排项目内容。

1.2.2 强化项目资金监管，督促政策落实

基省水库移民管理机构依托稽察、审计、监测评估、绩效评价等监督检查工作，认真履行省级监管职责，充分压实各级主体责任。切实落实全过程监管和关键环节强监管，强化项目建设管理和资金使用管理。在各级政府内部定期开展稽查审计、绩效评价和统计分析等工作。通过日常检查、明察暗访等方式加强对移民后扶政策落实情况的调查统计，充分利用水库移民后期扶持管理信息系统，将统计数据信息化，对后扶工作进行支持，找准移民后扶工作“强监管”的切入点，提升各级政府监管力度，确保后扶项目实施规范，确保后扶资金使用安全。

1.2.3 强化项目过程管理，确保项目合规

水库移民后期扶持项目确定必须确保履行移民村“一事一议”民主决策程序，对大中型水库项目实施中的各项信息进行公示，保障移民群众对于后期扶持项目的知情权。在后期扶持项目实施过程中，严格落实项目“四制”管理，即执行项目法人责任制、监理制、招投标制、合同制。项目法人制要求财政资金使用不允许列支建设单位项目管理费，导致项目无法成立独立项目法人单位，因此项目法人责任制难以实现，但扶持项目由各级政府相关单位完成了项目电报、立项、招投标、设计、施工、验收等工作情况下，实际承担项目法人管理责任。监理制要求工程类项目应实施监理制，各市县根据实际情况，通过招投标或直接委托具备相应资质的监理单位开展监理工作，保证项目实施行为规范。招投标制要求各类工程类项目必须参照《关于印发基省工程建设项目招标方案核准办法的通知》严格执行招投标程序。合同制要求项目业主与招投标确定或直接委托的符合资质要求的各相关单位签订工程合同或技术服务合同。

2 大中型水库移民后期扶持项目管理面临的问题

现阶段我国大中型水库移民后期扶持项目管理制度逐步得到完善，但在规划衔接、资金管理等方面仍存在一定的不足，同时在各省市横向范围内、省市级与市县、乡镇村纵向管理方面，还存在制度差异较大，统筹管理难度过高等诸多问题。基于此，本文探索建立大中型水库后期扶持项目标准化管理体系，以期进一步规范项目管理、保障扶持资金安全。

2.1 实施项目与规划衔接不够紧密

各地实际实施项目基本为规划项目，但占年度规划任务的比例仍然偏低，与规划目标相差甚远，究其原因，主要是由于各地年度实际可用的扶持资金基本少于年度规划资金，其次规划的项目涉及了其他部门资金、社会资金、自筹资金，这些资金被应用在后期扶持项目中的各个程序中，致使实施过程中，各地移民管理机构或项目牵头单位对项目资金无法进行合理分配，对项目整体实施管控较难，无法全面的掌握项目的实际情况，导致规划与实际情况出现明显偏差。

2.2 项目资金管理水平有待进一步提高

个别地区因财务管理制度差异问题，未能设置移民资金专项账户，尤其是乡镇村等级政府部门，存在着移民资金与其他项资金混合管理的现象，未能对项目资金账户实行规范化管理，在项目实际实施过程中，部分项目资金未能按照要求进入拨付流程，导致了后扶资金利息缺乏专门管理等诸多问题。

2.3 项目管理有待进一步加强

在大中型水库移民后期扶持项目立项阶段，部分项目未充分考虑与依托项目的衔接性，导致后期扶持项目的实际实施效果与预期效果存在较大的偏差，个别项目甚至出现了工程建成却无法及时投入使用的情况。其主要表现为：在项目的实施阶段，部分项目未充分考虑与周围环境的适应性，增加了项目后期养护成本；缺乏对施工现场的规范化管理手段和制度，导致个别项目的施工现场较为混乱；部分项目监理、招投标、质量监督等过程控制资料归档不及时、不完备，项目在实际的实施过程中，缺乏足够的信息支撑，延缓了项目实施进程，对项目实施结果产生可一定的影响。

2.4 基层移民工作人员数量不足，监督检查主体责任有待加强

各省市级移民管理机构组织健全，人员分工明确。而市县级政府虽然设置了移民管理机构，但多数地区未能设专职部门和专职人员管理移民事务，或存在编制未满、人员被借调的情况。其乡镇（街道）级移民工作人员责多是承担着一岗多责的兼职人员，基层的移民后期扶持项目工作人员的数量存在严重不足，随着移民后期扶持政策的调整、深入，人员不足问题将会愈发凸显。

3 项目标准化管理体系构建

3.1 推动职权架构改革

建立起标准化的管理体系及对责任主体制进行完善，明确后扶项目中各个管理部门的责任，对现有的职权架构进行改革，通过职权下放的方式将审批权力下放到下级部门，使下级部门能够对项目实施过程中的各项文件进行直接审批，如有对项目实施影响较大的文件，则需要下级部门进行资料整理之后再进行上报审批，在提升项目实施效率的同时，保证了项目资料的完整性。同时，明确项目管理实施责任主体，避免职权模糊导致的在位不在职或在职不在位等管理冲突。由项目的主要负责人来对水库移民扶持项目及水库移民后扶项目进行总体上的设计规划，对水库工程实行全方位的管控承担并承担项目实施过程中的风险责任。

3.2 集中高效使用后扶资金

统筹整合各类移民后期扶持资金，扩大资金规模效益。不再继续“撒芝麻盐”，不搞村、镇平均，按照规划定位、移民村的发展以及移民意愿，结合项目的轻重缓急，集中使用后扶资金，分批对各个移民安置村进行扶持。同时，将扶持资金重点向经济发展条件不足的移民安置村、水库移民整体搬迁村倾斜，必要时可实施移民安置村整体改造，协调各级有关部门，集中力量办大事，完善落后移民安置村的基础设施和公共服务等，为移民增收致富创造有利条件，在保障移民群众的基本生活权益的基础上，通过环境改造、产业创收、提供就业等方式改善移民群众的生活条件，提升移民群众的生活水平，尽可能的降低搬迁对移民群众带来的负面影响。

3.3 科技手段强化监管

各省市级移民管理机构应在履行自身监管责任的同时，督促指导各市县级移民管理机构落实监管责任，在市县级内部定期开展稽查审计、绩效评价和统计分析等工作，压实区政府的主体责任。通过日常检查、明察暗访等方式加强对移民后扶项目落实情况的调查统计，充分利用水库移民后期扶持管理信息系统，将统计数据信息化，融合计算机网络科学、大数据云计算等新兴科技手段，对后扶项目监管进行支持，找准移民后扶项目“强监管”的切入点，提升各级监管力度，确保后扶项目实施规范，确保后扶资金使用安全。

4 项目标准化管理体系建设建议

4.1 提高移民群众满意度

对移民项目的设计规划应当从实际情况出发，了解移民群众所在地区的地域特色，因地制宜进行设计规划。对于项目管理细则的确立应当在保证科学合理的基础上尽可能地听取移民群众的声音，利用网络信息平台对项目实施细则进行公示和采集移民群众的项目实施需求，充分了解移民群众的需求，及时地对设计规划方案做出调整，提升移民群众的满意度。另一方面，当移民群众的满意度提升之后，可以将移民群众引入到项目建设过程中，充分发挥移民群众的群体力量，提升项目实施效率。此外，将部分的项目审批权进行下放，也是提高项目实施效率的有效方法，权力的下放可以减少项目审批环节，只需要在重点方向上进行管控，对于项目实施细则审批权力可以进行下放，在保证项目实施质量的前提下实现项目快速审批，快速落实后扶项目相关政策。

4.2 完善移民管理机构

水库移民后扶项目的主要执行者是县乡级工作人员，但我国目前县乡级移民管理机构大部门都不属于独立性的机构，而是隶属于其他的相关行政单位，与其他单位合署办公，甚至我国很多的县乡级地区并没有移民管理机构的存在，移民管理机构存在很大的空缺，加上相关管理人员的缺乏及流动性大等特点，移民管理机构的职能作用有效发挥性较低，给移民管理工作的有效执行带来了极大的阻碍。因此，需要对移民管理机构进行完善，对不存在移民管理机构的县乡进行机构增设并配备足够的管理人员，对于已有移民管理机构存在的县乡进行机构完善，加大设备、人员和资金的投入，建设健全移民管理机构管理制度和福利待遇制度进行完善，规范管理人员行为，留住优秀专业人才。

4.3 提升管理制度的有效性

根据水库移民后扶项目的建设特点和需求，应当落实事项责任主体制明确该项目的主要负责人，除了责任主体制外，还需要加强对工程监管制度和招标制度的完善，监管部门需要根据工程监管制度及项目规划标准对项目实施过程中的建设流程实施标准化质量控制，避免项目实施中存在的质量问题，保证项目建设资金的有效投入，降低因项目质量不达标而返工造成的多余成本，此外，确保水库移民后扶项目实行招标投标制度，所有的招标投标行为都需要在相关制度的限制下进行，保证资金使用的合理性。

另外，在提升移民群众的满意度的前提下需要对项目公示制度和劳动承诺制度的有效性进行提升。水库移民后扶项目细则需要通过网络信息平台进行公示，保障移民群众对于后扶项目实施的知情权，及时了解到项目建设的内容、范围、要求及资金投入等相关情况，保证公示内容的真实有效，同时发动移民群众的力量对此进行监督。在项目建设过程中，引入移民群众到建设流程中，需要对移民群众的管理人员进行会议展示，对水库移民后扶项目建设的重要性进行讲解，在了解移民群众的需求之后，结合实际情况制定出完善的劳动承诺制度并签订劳动承诺书，保障移民群众的合法劳动权益。项目实施管理制度还应当囊括项目建设的验收过程，需要明确项目架设的检查与验收制度，管理人员需要根据相关制度对项目验收流程进行规范，并对项目中的档案文件、质量管控及资金使用等实行统一标准化管理。

4.4 加强水库移民后扶资金管理

4.4.1 强化使用管理及监督管理

水库移民后扶补助资金，应由县乡级财政局和移民管理机构对当地的移民情况和移民人口信息进行核查之后，通过财政惠民补贴一本通系统将补助资金拨付到移民群众的个人账户，防止移民补助资金被截流。对于项目建设所需资金的拨付，相关部门需要根据项目建设流程及项目建设成本管理对项目所需资金进行核查，并按照规定的程序进行资金账单上报，避免因流程混乱或核查不严导致工程款拖欠。此外，水库移民后扶项目资金的使用时间、项目、人员等信息通过网络信息平台对移民群众进行公示，并自觉接受移民群众的监督。

4.4.2 搭建水库移民后扶项目资金管理信息平台

现代化的网络信息技术为水库移民后扶项目资金管理提供了新的管理模式，通过搭建水库移民后扶项目资金管理信息平台，以软件作为载体，对后扶项目的实施情况和资金往来进行有效、规范、统一的数据管理。从而实现对水库移民后扶项目资金的总体合理性规划，将资金投入的经济效益最大化。不仅如此，网络信息平台也是良好的信息展示平台，在平台上开发出项目设计规划、项目资料详情、项目资金管理、移民个人信息查询及项目信息查询等多个板块，既能将项目中的各项建设信息向移民群众进行展示，也能对项目建设的信息实现统一规范的管理，并可以在线上完成信息上报、项目审批、资金拨付等流程，极大地提升项目建设效率。

4.4.3 合理选择移民后扶资金分配方式

合理地选择移民后扶资金分配方式有利于将资金的作用最大化。后扶项目的资金分配方式通常采用直补到人与项目扶持两者结合的分配方式，直补到人能够将补助资金直接拨付到移民个人账户，去除掉中间流程，让移民直接获益。针对项目资金的使用和分配，支持库区和移民安置区的基础设施建设及经济社会发展，积极探索实施能够使移民产生直接受益的项目。此外，在进行资金拨付时还需兼顾项目建设资金扶持，而一些特殊的移民如自谋职业、投靠亲友或无土安置等移民群众，可以在明确移民身份的前提下采用直补到人的方式使其获益。

5 结语

综上所述，大中型水库移民后期扶持工作是一项涉及到多个部门和机构的长期工作，想要建立起标准化项目管理体系，就必须提升现有管理制度的有效性进行，同时加强各部门之间的联系，提高项目实施的效率，进而保障移民群众的基本权益，提升移民群众的满意度。对水库移民后扶项目实行标准化管理，有助于项目的顺利实施以及移民群众的有效安置，维持社会安全稳定。