疫情背景下智慧城市治理的挑战与应对

曹亚军CAO Ya-jun；杨浩卿YANG Hao-qing

（①中国航空工业集团公司洛阳电光设备研究所，洛阳471009；②中国矿业大学公共管理学院，徐州221116）

0 引言

数据作为新型生产要素和战略资产，已成为城市发展的基础性资源[1]，随着大数据、云计算、工业互联网的应用和发展，数据已深入融嵌至城市治理各环节，成为城市精细化管理的重要手段和载体，智慧城市治理也因此应运而生。事实证明，智慧城市治理有效解决了长期想解决而没有能力解决的问题，有力打通了城市治理的“最后一公里”，使城市治理迈向现代化治理的新阶段。在智慧城市治理蓬勃发展之际，突如其来的新冠肺炎疫情给现代化城市治理体系和治理能力带来了严峻挑战。在疫情背景下，城市的预测决策能力、资源调配能力、舆情引导能力和经济自愈能力时刻接受考验，以往智慧城市治理的诸多手段因此暴露出不少短板和漏洞，如数据整合不足、平台建设滞后、数据缺乏价值理性、信息资源存在鸿沟、信息侵权等等。艰难方显勇毅，在人类历史长河中，每一次疫情都会给人类社会带来重大冲击，但同时也会激发无限的自愈能力和创造能力，促成新的发展契机。在“后疫情时代”，必须总结失败得失，主动应对新挑战、新要求，围绕在智慧城市治理中暴露出来的问题，在制度设计、体制机制、平台支撑、基层建设、治理试点等方面下功夫，着力提升基层社区智能化治理水平，促进“善智”与“善治”的发展，推动城市治理由“智能治理”向“智慧治理”转变。

1 智慧城市治理面临的挑战

云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术的直接或间接应用，为城市治理和疫情防控作出了巨大贡献。虽然人工智能技术在疫情防控中发挥了重大作用，但同时在某些方面仍存在薄弱之处，需进一步完善提升。

1.1 信息感知渠道单一，数据支撑整合成效不足

智慧治理离不开数据支撑，数据应用的核心在于互联互通、高质高效，只有数据汇总及时、整合有力、互通顺畅，实现叠加融合、信息全面，数据的真正作用和价值才能得以发挥。而现实中，许多地方政府在处理数据时，往往手段单一，过多依赖人工登记、手工填报，对物联感知、自动获取等新技术缺乏运用，有的地方虽然有新技术、新平台支撑，但运行容量有限，无法应对激增用户的需求，造成网络拥堵、平台瘫痪。数据平台跟不上现实需求，必然导致处理数据缓慢，公布信息延迟，产生贻误抗击疫情的“战机”，损伤政府公信力，引发治理“失效”的不良影响。

除了数据支撑平台存在短板，政府的行政观念和协调机制也存在诸多漏洞。在应对疫情过程中，部分地方政府在公开疫情信息时，存在数据信息、政策口径、统计时间不统一等现象，“数据孤岛”“各自为政”的背后是行政公开的观念较弱，各级政府之间、各部门之间的协同性较差，存在许多机制体制上的障碍。

1.2 AI 算力有待提升，治理体系平台建设滞后

目前部分城市的数据统计与算力不足，面对突如其来的爆炸式数据量增长，难以实现高效、实时的计算和反馈，严重制约了数据的开发利用水平。例如，当一些地区的疫情防控形势严峻时，“健康码”界面因数据计算能力不足而崩溃，极大地影响了疫情防控的正常进行。

随着城市智慧治理需求的深化，由海量城市数据驱动的城市智慧治理平台将成为主流的城市治理模式。智慧城市治理平台作为城市数字基础设施和开放式创新系统，在城市运行的综合监控、资源配置、决策支持、趋势预测、应急响应等方面发挥着重要作用，是提升城市智慧治理水平的关键[2]。目前，国内多数城市治理平台基础不牢固，城市大脑的组成部分和工具性基础支撑能力不足，尚未形成成熟的配套治理体系。

1.3 “量化”决策存在风险，数据依赖降低价值理性

“算法黑箱”和“数据偏差”是提高城市智慧治理决策能力的两大制约因素。在智能化背景下的社会中，数据和算法已经成为城市智慧治理的新兴社会资源和生产要素。其中，数据相当于城市治理的资本和财富，算法相当于城市治理的话语权和监管权，即基于数据和算法进行建模的城市治理模型[3]。如果在决策过程中出现输入数据值错误，或者数据值不够客观，决策者的治理政策就很容易出现偏差。其次，由于决策者可以在不参与整个技术操作过程的情况下获得治理决策方案，因此，在制定治理决策方案时，这一技术操作过程的“不透明”容易包含“不稳定、不公平和不劳而获的因素”，其算法偏差或歧视往往会被掩盖。随着城市智慧治理越来越依赖于数据和算法，城市治理秩序将逐渐从传统的“定性”决策转变为“定量”决策。

城市的智慧治理主要以智能技术构建的的关系网络为基础。不同城市治理主体在这个关系网络中通过数据交互进行技术交流，在拉近时空距离的同时，这种交流方式也会在一定程度上大大降低城市治理主体之间的社会沟通性，从长远来看会产生威胁城市治理主体的主体地位和生命力的风险。此外，一些城市治理主体盲目追求技术理性，在“技术治理主义”下倡导技术手段和大数据治理，这使得智慧治理促进治理现代化的价值理性在“技术治理主义”下显得扑朔迷离。智慧治理的发展越来越依赖于技术同时，也在逐渐吞噬着城市治理主体的决策和执行自主权。使得城市治理很容易陷入以“数据说话”的技术理性主导的惯性思维，将城市治理的权力从“人”转移到“技术”，这将带来改变技术和人的主导地位的风险[4]。

1.4 配套制度建设滞后，区域信息资源鸿沟明显

智慧城市治理在国家治理体系和治理能力现代化过程中积极发挥作用，目前仍处于初期阶段，立法机关和政府部门有关的法律法规等规范性文件具有滞后性，总是滞后于技术实践，因此不可避免的阻碍城市治理现代发展的进程。从现阶段来看，至少存在以下问题：一是当前制度体制机制有待进一步完善。技术的发展日新月异，以技术和数据为基础的现代化智慧城市治理，必须在人类理性与技术理性、人类决策与机制判断的交互影响中不断完善，这就需要打破不适应时代发展和技术条件的制度设计和框架，具体包括权利义务规范、实施程序规范、责任划分规范、损失救济方式等。二是技术资源的配置需要进一步优化。资源有效配置，才能激发市场活力，实现效益最大化。当前，在智慧城市治理中，由于处于供给端的技术资源无法在区域和个体之间实现供给平衡，致使不同主体获取的信息资源不统一、不对称，“数据鸿沟”在不同主体间的差距进一步增大，甚至较导致“技术难民”“信息弱者”群体出现，加剧不同主体间利益冲突，引发治理难题。

1.5 数据秩序风险涌现，信息侵权引发信任危机

智慧城市治理以信息技术和数据为基础，信息和数据具有天然地共享特征，这一特性不可避免地使大量数据暴露在网络等载体中，若安全措施不到位，公民信息和公共信息极易受到侵犯。保障信息安全是城市治理的应有之责，然后数据泄露、信息暴露等数据失序现象层出不穷，已经成为阻碍智慧城市治理的重要“拦路虎”，数据秩序风险具体表现为以下几点：

一是智慧城市治理法治化薄弱。一方面，信息收集主体维护公众隐私意识不强，缺乏法治观念，在源头上未拧紧数据“安全阀”，尤其是第三方平台，其具有逐利的特性，在利益最大化和信息安全选择面前，更倾向于追求利益。另一方面，现有法律制度对信息侵权的救济还不完善，信息侵权存在侵权行为不明确、取证难、追责难等困境。此外，公众的维权意识较弱，不法分子的侵权手段也日渐复杂隐蔽，维护数据秩序和信息安全存在诸多现实障碍。

二是智慧城市治理技术化水平不完善。城市治理的末梢在基层，但基层存在着基础设施配置不足、财政资金短缺、知识化人才资源缺乏、新形势新业态适应性不强等问题和短板，造成智慧治理的技术创新性差，技术安全水准难以达到合格水平，智慧城市治理难以落在实处。这一现实问题进一步导致公众丧失对智慧治理的信心，不愿将个人信息共享于网络，造成信任危机的恶性循环[5]。

2 城市智慧治理应对路径

面对情势反复复杂的疫情，为保障人民的健康发展与社会的稳定运行，城市智慧治理应突破传统治理模式，强化与其他领域的协同协作，实现人、物、信息和流通的互联互通，推动交互性、高效性、科学性的城市治理新机制，让智慧技术在城市治理中发挥最大价值[6]。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，促进政府治理方式的转型，构建城市智慧治理平台体系，治理的数字化到智能化再到智慧化，是提升疫情形势下城市治理水平、保障民生与社会稳定、解决城市病症痛点的必由之路。

2.1 建立配套体制机制，厘清治理主体权责

新技术、新产业正在向纵深发展，配套体制机制跟上发展步伐，才能适应时代要求。数据应用在我国正呈现跨越式、超越式的发展，以往西方国家传统的治理理论和治理模式，已难以为我国前进道路提供方向指导[7]。面对百年未有之大变局和不断演变的疫情，我们要做好自己的事情，坚定地走智慧城市治理体制机制创新之路，努力实现智慧治理与新技术、新产业深度融合、协同发展。

一是顶层设计要具有超前性，根据技术发展趋势，提前研判，以系统思维把控智慧城市治理大局，建立健全长效治理机制。实现从国家到地方政令畅通、协同一致，要建立健全统筹协调机制，以形成合力，打通赌点，促进智慧治理高效有序运行。在不确定的情况，可推行试点模式，鼓励试点地区先行先试，为全面推广积累有益经验。

二是完善智慧治理法律法规体系，全面推动法治化水平。全面依法治国必然要求智慧治理在法治的轨道上运行，在立法层面，要根据技术发展，出台科学的法律法规，明确权利、义务和责任，确定流程、标准和要求，通过及时填补法律漏洞，切实发挥立法的引领作用。此外，立法还应注重国情，融入智慧治理的理念，提高法律与现实、法律与技术的适配性，推动形成具有中国特色的智慧治理新体系、新模式。

三是优化完善智慧治理评价体系。技术、数据能要素是手段，不是目的，检验智慧治理成效，必须回归治理本质。评价体系一方面要嵌入技术要素[8]，通过数据挖掘和智能分析处理，提高城市治理的精准性和科学性，即“循数治理”。另一方面，评价体系要聚焦治理目的，不断优化完善评价标准、评价对象、评价程序，为智慧治理健康发展提供正向激励和坚实保障。

2.2 扩大数据感知监测，促进数据循环共享

第一，加强各类视频监控、物联网传感器、5G 网络等信息基础设施建设，完善城市治理基础数据采集，以AI 人工智能技术为驱动，从海量数据中获取实时、全方位的城市系统运行参数，从中汲取各种社会事件经验，以此支撑城市治理中各种大数据的运算，尤其是疫情爆发后的疫情监测数据，动态监测和感知关键数据，如人员进出建筑物的微观数据，城市人口流动的宏观数据，以及与复工复产相关的经济数据（如用电和线下消费），为城市治理中的各种智能应用奠定基础[9]。

第二，建立多源数据流融合机制，形成数据共享的良性循环。应充分发挥数据在城市智慧治理运营决策、指挥调度、基层管理等环节的驱动和促进作用，收集政府各部门、企业和互联网的数据、视频监控等非结构化数据、物联网采集的数据、企业运营数据，将酒店景区数据、社交车辆数据、机场铁路的客流物流数据和微信微博等社交媒体数据进行整合，最终形成人、车、事的全方位三维普适感知能力。

2.3 强化数据科学支撑，形成城市治理闭环

科技支撑能力是推动城市智慧治理的核心要素，信息技术的普及是推进城市智慧治理的基本保障。当智能技术嵌入城市治理环境的复杂现实中时，会遇到不可避免的技术偏差，其准确性和真实性通常会受到社会因素的影响。因此，有必要从“软知识”和“硬技术”双向发力[10]。一方面，要不断提高科技支撑能力，强化城市智慧治理的数据算力，提高数据收集和分析能力，为治理主体提供更加科学准确的决策依据。推进科技治理体系建设，深化智慧治理与科技治理的融合，确保数据的客观性和准确性，降低数据使用风险。另一方面，也要注重技术韧性，挖掘智慧治理的价值内涵，正确处理“人治”与“技治”的关系，实现相互促进，始终把智慧治理的逻辑起点放在以人为本上。

在复杂情势下，应基于对城市空间人口数据、疫情监测数据、复工复产经济数据的综合感知，以实时事件为驱动，将全量数据导入云平台，在强大的计算能力和人工智能的支撑下，根据城市运行态势预测事件的类型和影响，由城市智慧治理平台驱动，实现智能研究、判断、指挥、处置的联动，形成城市智慧治理的闭环。推动开放式治理平台与城市运营指挥平台融合，进一步优化完善城市治理闭环，实现数据应用纵深拓展。

2.4 加速基层智慧建设，推进治理试点示范

社区是城市治理的“最后一公里”，也是智慧城市建设的基本模块。在智慧社会情景下，智慧治理需要利用多主体（政府、社会、市场等）的协同关系，构建价值耦合的高质量智慧治理结构[11]。高效的数据流是智慧治理的关键。政府、社会和政府与社会之间实现数据无障碍流通的关键是打破数据孤岛，在城市基层释放数字红利。在推进城市智慧治理的过程中，要确保基层数据的准确链接，减少数据“结节”，加快数据资源建设，为预测、监督、干预等治理措施提供科学依据。

未来应积极探索创新应用场景，结合城市建设基础和需求，合理规划各领域专项项目的推进进程。优先实施智能户籍管理、智能停车、智能安防监控、远程医疗服务等可快速应用、有效解决民生问题的智能专项领域。构建城市基层社区信息整合、多元互动的智慧治理平台，推动原有“碎片化”的基层治理向“整体化”的智慧治理转变，打破城市基层治理现有格局，促进技术价值的融合[12]。

推进社区治理试点和示范，完善集人、地、内容、组织于一体的网格化社区管理和服务模式，提升社区管理的智能化水平和精细化程度，实现社区管理全覆盖无盲点，同时加大政策支持力度，鼓励和支持企业和社会组织积极参与智慧社区建设试点，夯实智慧城市治理基础，丰富实践经验，构建共建、共治、共享的城市智慧治理新局面。

3 结论

城市的有效治理是关乎国家发展的战略性问题，面对城市治理中的区域不平衡、信息不互通、安全难保障、部门缺协作、政策不配套等问题，应遵从人本化、综合化、法治化、协同化的智慧治理基本理念和发展趋势，注重“人技共治”的重要价值内核，通过打破信息孤岛、加强规范管理、深化数据应用、促进多元协同等手段，不断完善智慧城市治理的相关体制机制，保障和促进数据的分析预判作用，智能化配置数据公共资源，实现城市治理的目标精准化、成本适宜化，推动城市智慧治理的创新实践与高质量发展。