行政事业单位全面预算管理中绩效考核指标体系构建研究

蓝慧敏

威海市环翠区市政园林服务中心 山东 威海

一、引言

近些年来，很多行政事业单位都已经意识到了全面预算管理的重要性，全面预算管理能够完善和健全行政事业单位内部的各种制度，提升部门工作效率。绩效考核管理是全面预算管理中的重要内容，能够对预算的实施情况进行有效评价，发现和纠正预算执行中存在的问题。但是，从目前的绩效考核情况来看，部分单位的考核制度还不完善，绩效考核的指标体系实用性较差，因此，怎样根据行政事业单位的特点优化绩效考核指标体系，成了研究者关注的焦点。

二、行政事业单位全面预算管理的重要性

1.更好地履行财政职能

财税体制改革是我国经济改革的重要内容，是国家治理体系现代化的基本要求。建立有效的财税体制才能更好地发挥财政职能，而预算管理则是建立现代财税体制的重要突破口。但是从目前情况来看，预算管理制度的建立还存在一定的问题。比如，很多部门的管理意识淡薄，对资金的运用还缺乏规范。一些经过审批的财政资金还缺乏有效的预算管理，导致在使用过程中出现了浪费的情况，甚至有些部门出现了违规使用财政资金的现象。建立全面预算管理制度能有效地堵塞这些漏洞，更好地发挥财政职能。

2.有效化解财政收支矛盾

随着国内外环境的不断变化，我国经济进入新常态，税收总额增长乏力，这给财政带来了巨大的压力。很多地方的财政情况较为紧张，部分地方政府不能有效减少可避免的财政支出，资源配置方面存在浪费情况，影响到了财政资源的有效利用。全面预算管理能有效缓解财政收支矛盾，一方面，该制度可以促进政府从多个渠道筹措资金，比如发行新型国债，盘活结转资金等；另一方面，该制度能够严格财政资金支出，减少无效资金投入，将资金用在“刀刃”上。

3.建立现代预算制度

十九届四中全会强调要建立标准化、科学化、公开化和约束有力的现代预算制度，而全面预算管理则是建立现代预算制度的关键。首先，全面预算绩效管理制度扩大了政府预算的范围，延伸到了政府性基金预算和社会保险基金预算。其次，全面预算绩效管理制度增强了预算编制的完整性和规范性，让部门预算更加详细、可控。最后，全面预算绩效管理制度进一步简政放权，增强了基层政府预算编制的灵活度，赋予了一定的自主权。除此之外，全面预算绩效管理制度加强了预算执行的力度，提高了完成效果，划分了各个部门的职责权限，强化了组织保障。

三、预算绩效管理考核指标的优化原则

1.科学性原则

绩效考核主要是总结行政事业单位的实际工作，对单位日常活动的有效性进行评价。绩效考核指标体系构建应该坚持科学性的原则，以行政事业单位的实际情况为依据，根据各个部门的职责权限，用客观和科学的方法来搜集评价信息，真实反映行政事业单位的绩效状况。科学性原则要求绩效考核过程减少主观臆断，减少误差，提高准确性。

2.系统性原则

系统性原则要求在构建绩效评价指标时，既要综合考虑各个指标的重要性，又要综合考虑各个指标的关联性，通过合理的取舍，构建一个既能突出重点，又能实现全面评价的指标体系，最终实现考核指标体系的系统化建设。

3.重要性原则

行政事业单位在绩效评价的过程中应该遵循重要性原则。首先，单位设计的评价指标应能反映工作中的重点内容，强调重点控制。其次，单位应该坚持成本效益原则。单位在构建指标的过程中，所花费的成本费用应该在单位的可承受范围之内，如果超过了单位的可承受范围，即使能设计出有效的考核指标，也会得不偿失，丧失了绩效考核的意义。所以，有效的绩效考核指标既包含核心指标，又要考虑到成本效益的原则，实现二者的有机平衡。

4.目标导向性原则

对于行政事业单位而言，全面预算管理中的绩效考核指标并不只是评判绩效优劣，而是分析单位全面预算管理水平，结合单位发展目标，总结绩效考核指标体系构建中存在的问题，采用科学的方式方法进行改正。因此，相应人员在构建考核指标体系时，应制定长期和短期两个方面的目标，保证绩效考核能够为单位平稳有序发展做出积极贡献。

5.可操作性原则

可操作性原则是指考核指标要采用通俗易懂的语言阐述概念内容，表达方式尽量简练，确保相关人员在全面预算管理中能够有效利用绩效考核指标体系开展工作。

四、绩效考核指标体系构建的步骤

1.了解单位特点和外部环境

行政事业单位在全面预算管理中构建绩效考核指标体系时，应全面调查单位的业务活动特征。由于每个行政事业单位的业务范围和服务职能不同，全面预算管理方式也不一致，影响因素主要有：①资金来源，包括财政拨款、非税收入、捐款收入等；②单位服务能力，包括工程建设管理、评定等级、制定法律规范等；③单位的主要职责，包括保护生态安全、处理社会问题、确保社会稳定等；④单位的管理模式，包括垂直管理、分级管理、双重管理等；另外，还需要考虑地方特点、服务范围等。

随着社会公众公益意识增强，对单位服务范围和经费使用透明度要求更高。因此，单位在构建绩效考核指标体系时，需要在全面了解单位特点的基础上，从多个层面结合内外部环境的变化，确保绩效考核指标体系符合单位实际情况，满足单位发展需求。

2.制定绩效目标

绩效目标包含单位年度预算执行计划和中长期预算工作规划，以及各职能部门的职能目标和业务目标。根据上级部门制定的中长期规划，制定本单位中长期绩效目标，也就是本单位的总体目标、各个职能工作任务、任务完成时间和方式等。结合单位的目标规划制定年度预算执行计划和中长期预算工作规划，将此作为单位绩效考核目标的制定依据。

3.建立绩效考核指标体系

单位在进行绩效考核时，既要全面，又要分清主次，结合实际情况，总结影响绩效考核指标体系构建的重要因素，并将这些因素细化到每个可量化的指标，对指标进行分类，按照重要性原则进行筛选整理，从而构建合理的绩效考核指标体系。绩效考核指标体系，要确保其能满足绩效考核使用者的要求，还要全面反映出单位的管理运作情况，找出单位管理中存在的缺陷和薄弱环节，这也是绩效考核指标体系构建的关键。

4.收集相关信息修正和补充指标

因为被考核部门的组织模式、业务活动不同，前期制定的绩效考核指标可能无法有效使用，或者受到客观因素影响导致无法精准获得绩效考核指标信息，这就需要单位在构建绩效考核指标体系时，在前期制定的绩效考核指标体系基础上，结合各部门实际情况进行完善和修正。绩效考核指标是一个全面开放的系统，只要指标符合单位实际情况，能够全面反映各个部门绩效现状，都应将其列入绩效考核指标体系中。

五、行政事业单位绩效考核指标体系构建存在的问题

1.考核指标设计脱离实际情况

当前，很多行政事业单位由于开展绩效考核的时间比较短，经验严重不足，在考核指标的设计上很容易出现“一刀切”的情况。一些考核指标根本不符合单位的实际情况，很多指标和岗位职责性质不相符。部分单位忽视了自身承担的社会责任，没有意识到公共产品的社会效益性，设计的指标更多地着眼于对经济效益的考核，但是却忽视了对社会效益、工作质量、群众满意程度的考核。总而言之，考核指标的设计并没有因地制宜。

2.考核指标财务化倾向严重

虽然各个行政事业单位的具体职能并不相同，但是都要考虑到提升社会效益的责任。很多单位在进行绩效考核时，习惯采用财务指标，比如盈利能力指标、营运能力指标和偿债能力指标，却没有从其他重要的层面设计指标，比如社会效益、服务态度、居民满意程度等方面。举例来说，一些公立医院非常重视医院的盈利能力指标，每年都会考核医院的营业净利率、收入增长率等指标，但是却没有对重症病人出院率、轻微病人转重症比率的考核。这反映出部分单位重经济业务，而轻视社会服务的问题。

3.绩效评价指标和标准不统一

绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，是进行绩效评价的前提，主要是为绩效评价内容服务的，其含义应当明确，口径要一致，无论是横向还是纵向都应具有可比性。绩效评价标准是进行绩效评价时，用来衡量各项绩效评价指标得分的基准，是衡量绩效目标完成程度的准绳和确保评价结果客观公正的尺度，一般是以一定量的有效样本为基础来测算标准样本数据，并参考其他基线数据或信息来确定不同的标准值。在对绩效评价对象进行评价时，应对评价指标分类，并结合适宜的绩效评价标准。而目前，部分行政事业单位在绩效评价指标和标准构建方面不完善，对两者的理解不够深入。

六、行政事业单位绩效考核指标体系构建措施

1.指标设计要从实际出发

由于单位所处的行业类型，承担的经济职能和社会职能的差异，各个单位的绩效管理工作有很大不同。比如，很多单位在财政支付方式、经营收入和捐赠收入等方面有所不同，在提高生态效益、维护社会治安、增加就业、提供公共服务类型等方面有差异。这些都是单位在设计考核指标时应该重点考虑的因素。

一方面，预算单位在进行指标设计时，应该充分考虑到本单位的业务类型和所处的环境。在不同项目核心绩效指标的细化、量化上下功夫，加强绩效申报及自评工作，提升绩效指标编制的针对性，做到各级预算指标均能全面、科学地评价本部门项目资金运用情况，从而提高财政资金使用效率。另一方面，财政部门要指导各预算单位做好绩效指标的设计工作，重视绩效评价工作，因地制宜地制定普遍适用的共性指标和适合本单位的个性指标。

2.构建多元化的预算绩效评价指标体系

由于财政预算支出具有支出范围广、分类复杂、影响因素多、支出效益内涵丰富等特点，因此单位在设计绩效管理的考核指标体系时，既要考虑到指标的全面性，又要考虑到指标的侧重点，构建多元化的预算绩效评价指标体系。

首先，要设计多种类型的考核指标，确保这些指标能够反映单位的经济效益和社会效益。其次，单位要对指标进行细化，赋予每一个指标不同的权重，使指标能够全面评价单位的整体运行状况，能找出单位管理工作上存在的问题，从而帮助单位改进。最后，考核指标体系中应该包含评价单位的核心指标，核心指标应该能够反映单位的核心问题，考核的是单位现阶段的关键环节。

3.实现同类体系的标准化

只有统一的考核标准，才能实现对单位、部门和个人的横向和纵向比较，因此单位在完成绩效考核指标的设计之后，还应该将考核的标准统一，建立多层次、分行业的绩效指标体系。

一方面，重视行业指标研判，充分考虑各领域业务支出特点，针对不同行业的项目，分门别类地制定个性化的质量指标、时效指标、过程指标和效益指标。另一方面，从项目支出和部门整体支出，部门自评和财政再评价等维度，以及支出政策、政府投资基金、政府债务资金、转移支付资金等类型，建立多层次评价指标体系。最终，通过不断积累，形成不断完善的个性化指标体系，确保从目标选择开始，一直到指标体系构建结束，将大部分行业的评价指标确定下来，进而通过年度延续、对比分析，建立规范的行业标准化指标体系。

4.及时修正指标

由于被考核部门面临的外部环境和内部职能在不断发生变化，因此，单位之前设计的指标很可能已经不能适应单位发展的实际需要了，这就要求单位在原有指标的基础上修正指标。单位应该根据出现的新情况，设计新的指标，并将其纳入绩效考核体系中。

预算绩效管理制度是财政制度改革的重要内容，能对财政职能的发挥产生深刻影响。文章对绩效考核中存在的问题进行了总结，并提出了优化策略，期望文章的研究能够为行政事业单位提供一定的参考。