共同富裕下资本下乡与农村金融互动新发展——基于广东省实践的思考

李宏，陈杰英

（1.东莞理工学院马克思主义学院，广东 东莞 523808；2.广东金融学院公共管理学院，广东 广州 510521）

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把“三农”问题作为全党工作的重中之重，加快实施乡村振兴战略，全面推进农业农村现代化。共同富裕是中国特色社会主义现代化建设的根本奋斗目标，实现共同富裕离不开城乡区域的协同发展。金融是现代经济的核心，农业农村现代化建设离不开现代金融的有效支持。改革开放以来，特别是党的十八大以后，党和国家通过加快农村金融制度创新，强调综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，农村金融发展取得了显著成就。国家“十四五”规划明确提出要优先发展农业农村，加快实现农业农村现代化。在现代化进程中，能否解决好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。新时期工商资本下乡与农村金融互动何以可能？何以可为？这一问题成为影响中国现代化进程、制约国民经济发展全局、全体社会成员利益的关键问题，也成为全社会关注的热点和政治决策的难点。

一、资本下乡与农村普惠金融的文献回顾

党的十八大以来，习近平总书记对做好“三农”工作提出了一系列新理念、新思路、新战略，科学回答了做好新时代“三农”工作的重大理论和实践问题[1]。金融是经济社会发展的重要血脉，“如果将三农比喻为人的机体，农村金融则是机体中的重要器官。”[2]农村金融包括所有储蓄、贷款、融资以及相关规范和制度（Schmidt and Kropp，1987）。2013 年中央一号文件首次提出要鼓励和引导工商资本进入农村，促进农村现代种养业规模化、企业化经营。此后连续八年的中央一号文件都明确提及鼓励工商资本下乡，从土地流转风险制度的保障到关注农地“非农化”“非粮化”，从起初鼓励投资种养业到十九大后提出鼓励投资农业“全产业链”和促进“三产融合”发展。

由于历史条件及社会发展所形成的城乡二元结构性差异，造成了农村市场化程度低、农村金融体系不健全，进而导致了农村金融供需失衡（高帆，2002）。长期以来，广大农民群体由于收入过低、收入不稳定很难获得发展所需的资金，使得金融市场无法满足农村金融需求（王小华等，2014）。经历国家金融改革实践，农村金融有所发展，但农村金融服务的覆盖面、数量和质量都不尽如人意，与国家所需、市场所能、人民所盼的“普惠金融”诉求差距较大，主要表现在农村金融普惠成效不佳、可持续性不足、配套服务不齐等方面（高彦彬、张洋峰，2016）。由于农村现有市场机制不完善、有效制度供给不足及资源配置机制缺位，进一步阻碍了农村金融资源的集聚、转化及使用效率，尚未形成科学、顺畅的供给体系（夏国强，2014）。为防范化解金融重大风险，国家严格控制了新型金融，客观上提高了小额信贷机构、村镇银行的准入门槛，抑制了农村金融的发展（杨军、高鸿斋，2015）。近年来，农村地区取得长足进步，但广大农村地区依旧缺乏金融机构和服务全覆盖，金融服务的“最后一公里”未能打通，尚未建立农村金融全覆盖网络。

伴随互联网金融的快速发展与广泛渗透，总体上金融科技得到快速发展，但由于农村金融需求与传统金融体系的缺位，为以互联网金融为代表的金融科技进入庞大的农村市场创造了机会（李国英，2015）。而今，金融科技正成为农村金融主要参与主体之一，构建了以传统农信机构为核心、互联网金融为重要支撑，线上线下互动优势互补的农村金融新生态体系，进一步提升了金融的使用效率，创新了农村金融产品（马九杰、吴本健，2014）。当然，线上社会网络对互联网支付、投资、融资排斥均有显著的负向影响，且可通过中介作用对农户互联网支付、投资排斥产生间接影响，线上社会网络的作用大于线下社会网络（王奥华、孔荣，2018）。事实上，近些年互联网金融手段兴起，服务全覆盖逐渐替代了机构全覆盖，无论从公平角度，还是从效率角度衡量，农村金融服务都供不应求。

优先发展农业农村现代化是“十四五”时期和2035 年国家发展远景目标的重要内容之一。金融赋能农业农村新发展，工商资本下乡作为推动农业农村发展的“催化剂”，能够有效弥补农户家庭或合作社干不好或干不了的农业生产环节，利用资本力量推动原有农业产业实现规模化、企业化经营，有力推动现代农业的长足发展[3]。在这个意义上说，通过资本下乡构筑农村普惠金融供给，有助于解决传统金融领域长期存在的供给不平衡、不充分问题，推动金融惠及弱势群体和贫困人群。国家乡村振兴战略是农村普惠金融发展千载难逢的契机，农业农村在金融科技的推动下能够提高金融服务的可获得性、可负担性与可持续性。同时，从农村基础设施、农业产业企业化经营和农村制度环境方面探究金融科技促进农村普惠金融发展的可能路径。2019 年国家多部门联合印发的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》明确指出，要建立起“多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系”[4]，构建“政府—市场—社会”的服务体系，系统整合政策性、商业性和社会性金融，充分发挥“两只手”的积极作用，推动健全农村金融服务体系，助力我国农业农村现代化建设。

二、城乡融合带动“三大资本”的发展需求

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[5]。发展的不平衡很大程度上是城乡之间发展的不平衡，发展的不充分更多是广大农村地区发展的不充分。从党的十六大提出“统筹城乡发展”，到十八大的“城乡发展一体化”，再到十九大的“城乡融合发展”，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，是国家促进城乡融合发展的根本性举措。为解决我国城乡发展不平衡、农村地区发展不充分的重大难题，2019 年国家出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），以重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，推动农业农村现代化。

事实上，由于农村金融改革与创新相对滞后，农村金融的产品有效供给、配套服务创新、风险管控机制等症结尚未解决，农村金融需求与农村金融体系尚未契合，农村金融供给难以满足农村经济发展的需要，农业农村发展受制于金融供给[6]，亟待从农村基础设施建设、农村“一二三”产业融合发展及激发农村消费市场等方面着手。

（一）破解乡村基础设施短板

由于农村发展不充分、市场机制不成熟、金融流通不畅等原因，总体上农村地区基础设施建设不足，集中体现在对基础设施投入统筹不够、公益性项目政府投入不足、经营性项目社会参与不佳等方面，客观上阻碍了农业农村的发展。根据《意见》提出的健全城乡基础设施一体化建设机制，需要进一步明确建设主体，健全各级投入机制。通过把乡村基础设施建设划分为公益性、准公益性、经营性三大类，明确不同类型项目的投入机制和投入主体。一是乡村道路、水利、公交等公益性强、经济性差的设施，建设投入及运营应以政府为主；二是乡村供水、垃圾污水处理和农贸市场等有一定经济收益的设施，建设投入及运营要以政府、企业并重；三是乡村供电、电信和物流等经营性为主的设施，建设主体及运营主体要以企业为主。

（二）构建农村“一二三”产业融合发展体系

推动农村“三产”产业融合发展，是新时代党和国家对“三农问题”的重要决策部署，也是推进农业农村现代化建设的根本举措。农村“三产”产业的融合发展，就是将农产品、加工业和销售服务耦合发展，推动农业农村更高质量发展。推动农业生产经营模式转变，确保农村居民获益，创新农村发展新模式，既要依托乡村振兴国家战略的政策供给体系，也要培育市场主体，搭建城乡协同发展平台，促进工商资本下乡。

（三）激发农村消费市场潜力

农村消费市场巨大，顺应农村消费市场变化趋势，助力农村消费提质升级，有利于更有效地配置资源，促进社会生产。一是有助于拓展农村消费市场，形成新的经济增长点。开拓农村消费市场，能够引导农村居民根据市场需求进行生产，调整“一二三”产业结构，进一步提高经济增长质量。二是有利于开拓农村消费市场，促进城乡联动、减少城乡差别。城乡市场相互关联、相互促进，不断促进城乡两个市场的全方位联动发展，可以进一步促进城乡资金、技术及商品顺畅流通，实现城乡经济发展的良性循环。三是有助于促进农产品市场与国际接轨。通过开拓农村消费市场，推动农业经营市场化、规模化，通过新技术、新工艺的引进，提升农产品附加值，全面提高农产品的市场竞争力。

三、广东“一核一带一区”三类地区资本下乡呈现不同模式

2020年5月，广东省委省政府印发了有关健全城乡融合发展的重要机制体制和政策体系，推动形成落实“一核一带一区”（珠三角核心区、沿海经济带、北部生态区）区域发展新格局的差异化城乡融合发展机制，建立健全工商资本服务“三农”发展的促进机制。在城乡融合背景下，创新工商资本与农村集体经济合作共赢模式，推动工商资本进入现代农业产业园、农旅综合体等市场化、规模化程度高的“三农”项目，鼓励农户以土地经营权入股企业，实行有利于农户盈利的分配机制。目前，根据广东“一核一带一区”的具体实践，工商资本下乡呈现不同的发展模式。

（一）工商资本下乡助力珠三角地区农村文旅项目开发

2019 年国家印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，要把粤港澳大湾区建设成宜居宜业宜游的人文湾区和休闲湾区[7]。优美的自然生态环境是促进农村地区发展的最佳资源，佛山市南海区位于粤港澳大湾区核心城市群中心地带，拥有大湾区天然的巨大消费市场，而西樵镇西岸片区位于佛山南海、佛山高明、江门市鹤山三地交界，区内拥有南海湾森林生态园。2020 年11月，佛山南海区人民政府和乡伴文旅集团签约，拟投资超50 亿在西樵镇西岸片区打造“中国文艺青年小镇与自然教育营地”，将该区域建设成为大湾区高品质乡村文旅小镇，从乡村旅游、生态观光旅游到休闲、演艺及会展旅游，进一步推动西樵镇打造成为具有岭南特色的全域旅游标杆目的地，以高品质文旅产业带动区域高质量发展。又如，华侨城集团通过打造全新的“新型城镇化+美丽乡村”融合发展模式，建设江门古劳水乡文化生态旅游度假区，将把“古劳水乡”打造成为中国最美岭南水乡和粤港澳大湾区文化生态旅游度假新标杆。

（二）工商资本下乡助力广东沿海经济带农业规模化开发

2017 年12 月，广东省人民政府印发的《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030）》明确指出，大力提升农业和渔业现代化发展水平。旨在优化沿海经济带农业和渔业产业结构，发展农业和渔业新业态，提高综合效益和竞争力，推动广东农业和渔业现代化发展。并将推进实施“一村一品、一镇一业”富民兴村发展工程，作为广东实施乡村振兴战略的重大行动。截至2020 年底，广东省共形成18 个省级“一村一品、一镇一业”渔业专业镇，总产值接近150亿元；建成近百个渔业专业村，总产值超50 亿元；数十个渔业产品获评全国名特优新农产品，为进一步打响区域特色渔业品牌，助力广东渔业高质量发展提供强大动能。

（三）工商资本下乡助力广东北部山区农业高质量发展

广东成立的农业供给侧结构性改革基金（广东省农业基金），作为金融助力广东农业现代化高质量发展的重要举措，成为引导工商资本服务“三农”发展重要举措。该基金自成立以来，积极引导社会资本聚焦“三农”改革发展的重要领域，围绕现代农业产业园、品牌农业等主线进行布局，加速推进农业农村高质量发展。该基金秉持“内部存量优化，外部优质增量”的策略，通过发挥政策引导和财政资金的杠杆撬动作用，探索形成了政府引导、企业参与、专业经营、灵活运作的新机制，组建了更具操作性的“基金+股权项目”架构，通过参股组建子基金为主、直接股权投资为辅的模式，持续推动了一大批投资项目落地。截至2020年11月，广东省农业基金累计完成签约认缴规模超过130 亿元，募集社会资本近100亿元，投资覆盖粤东西北及粤港澳大湾区12地市，为广东农业农村现代化建设提供动力[8]。

（四）工商资本下乡助力农村地区融资担保

为破解“三农”发展项目融资难融资贵问题，广东省创新农业发展项目担保模式，大力发展政府支持“三农”发展的融资担保，服务于地方经济社会发展大局。2018 年广东省农业信贷担保有限责任公司为30 多个广东省级现代农业产业园区内的企业、农户提供担保服务，担保项目200余个，担保金融超过2亿元。例如，梅州市平远县脐橙产业园“政银担企”合作项目，签订以“省担保公司+地方政府+地方银行+企业”四方的“政银担企”协议，为农业产业园区构筑融资平台，引进社会资本更多参与“三农”项目。

四、资本下乡与农村金融互动的逻辑

农业农村现代化建设离不开金融支持，没有健全的农村金融体系，农业农村现代化就难以实现。在构建“双循环”新发展格局下，持续推进广东农业农村现代化进程，打通城乡要素合理流通渠道，亟待明确工商资本下乡与农村金融互动的逻辑起点、逻辑条件、逻辑生成及逻辑体系，加快推动农业农村现代化建设。

（一）“三权分置”为工商资本下乡实现规模效益提供机会

2016 年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》确定了广大农村发展要坚持土地所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分置”改革方案，探索对农村土地产权进行分割，进一步区分农村居民角色与权利，强化对农村居民利益的保护机制。“三权分置”被誉为继家庭联产承包责任制后又一次“革命”，这一农村制度改制是一次重大的制度创新。与此同时，我国探索推进农村居民宅基地的改革，把农村居民宅基地的所有权、资格权及使用权也进行“三权分置”，进一步明确农村居民宅基地的集体土地所有权，确保农村居民拥有宅基地的资格权和已建房屋的财产权。国家通过探索对农村居民宅基地的“三权分置”改革，有助于放活农村居民产权相关权限，使之与我国社会主义现代化建设要求相一致。新时期我国探索农村居民相关产权的“三权分置”改革，进一步明确农村土地所有权、承包权、经营权的内容，既有利于国家有关产权制度的完善，也有利于激活生产资料、释放农村发展活力，促进广大农村地区的现代化发展进程。

（二）明确工商资本下乡的“三大”前提

1.政府财政属性资金投入基础设施建设，减少了商业资本的投入，提高了社会资本的投资回报率。2017 年国务院印发的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》提出，要建立财政、金融、社会资本和农户等多方共同参与的农村基础设施建设投融资格局。目前，政府依然是广大农村地区基础设施建设最主要的主体，要改变农村基础设施政府单一供给主体，探求基础设施的投入、管理及经营方式，投资管理模式应由“项目式”转向“服务式”，同时由“竞争式”转向“普惠式”，明确各级政府共同而有区别的责任共担机制，提高政府财政资金使用效率。社会资本的核心特点是追求利润，而农村基础设施缺少足够营利点，经济社会发展落后的农村地区更是如此。因此，应探索建立金融、社会资本参与农村基础设施投入机制，最大限度发挥市场优势，通过基础设施捆绑经营收益和衍生价值收入获得一定比例的合理收益，从而构建农村地区基础设施的多元投入主体。

2.明确产权属性，提高资本流动性。一方面，对于新建的农村基础设施，应尽量明确基础设施的产权关系，并根据实情将所有权、使用权、经营权、管护权、处置权等权能相分离，构建更有利金融、社会资本参与的机制。另一方面，对于过去修建且产权不清的基础设施，应结合国家有关农村集体产权制度改革，全面进行清产核资和股份量化，通过明确产权属性，构建运营治理的有效机制。社会资本参与农村基础设施领域的前提是获得一定的收益，而基础设施建设具有公益性、服务性，坚持公平与效率并重的原则，通过明确产权、实现产权资产抵押，提高社会资本的流动性，构建工商资本参与农村基建、产业发展的良性循环生态。

3.转变农业经营方式以满足资本对效益的内在追求。推动农业产业化发展，离不开金融及社会资本的投入，以实现农业规模化发展、市场化经营。在国家法律法规及政策文件允许的范畴内，探索将收益率较低的基础设施建设项目与收益较高的现代农业园区、农旅项目捆绑，使之形成较大的规模效益，并最大限度促进社会资本投入农业农村的发展之中。在明确农村各类资源、项目产权的前提下，通过授权社会资本相应资源的开发权及项目运营管理权，拓展社会资本的盈利能力，既提高基础设施供给效率，也提高项目的整体运行效益，形成多赢、共赢的新局面。同时，应在形成多方有机捆绑机制的条件下，因地制宜、因区施策，进一步探索社会资本能够参与农业农村发展的多个领域。探索将社会资本投入农业现代园区的土地租金与基础设施挂钩，将企业规模化生产、经营的农产品价格与相关产品的价格捆绑，使之形成政府、企业及农户紧密的共同发展有机体，推动农业农村的新发展。

（三）基于历史表现制定农村信用评价体系

2018 年我国新修订的《农村土地承包法》明确规定：“由本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”[9]新修订的农村土地承包法，强化了企业资质审核、经营项目审核、企业信用审核、土地流转审核等“四个审核”。新时期促进工商资本下乡与农村金融互动耦合，一方面要建立健全工商资本赋能农业农村发展的机制，同时健全相关配套服务机制。例如，在农村项目发展用地指标、政策性指引，积极发挥地方性金融的协同支持作用，确保工商资本发挥最大效能；另一方面，要严格把握工商资本下乡准入机制常态化、规范化，确保对非农经营范围的把控，全方位、全过程监督工商资本下乡进程，从单一“项目式”转向“链长制”发展模式，从而确保工商资本下乡项目顺利推进。

在国家乡村振兴战略实施背景下，既要科学、合理地构建工商资本下乡赋能机制，也要不断构建乡村治理新格局，为工商资本下乡建设项目创造良好的外部环境。例如，在农户土地流转、农村项目引进的过程中，既要注重为农户普及相关法律法规及具体政策举措的内容，也要引导农户积极有序参与相关项目的建设及运营工作，从而开创农户、企业及政府多赢、共赢的良好局面。当然，农户作为单一个体，在参与工商资本下乡项目中处于相对弱势地位，亟待切实保护好农户的权益，充分吸收农户的差异化意见与诉求，确保工商资本下乡既能保护资本效益，又能真正实现惠及于民的目的。

（四）“三类资本”（商业、政府、慈善）下乡与农村金融（村镇银行、合作社互助、小额贷快、抵押贷款、民间金融等）互动形成当代农村普惠金融的新生态圈

工商资本下乡与农村“三权分置”改革形成不同层面的组合，既能激活各方活力，也能促进实现利益的合理分配。工商资本下乡与农村金融联动成为促进农业农村发展的必要条件，在这个意义上讲，国家推进乡村振兴战略需要强化工商资本与农村金融的作用机制，进一步解决好“三农”这一根本性问题。实现工商资本下乡与农村金融的良好联动，既要加大发挥工商资本下乡的外在重要作用，也要充分发挥农村金融的内在根本性作用。其一，提升各类商业银行对国家乡村振兴战略的支持力度。国家引导各类银行尤其是国有银行面向“三农”、服务城乡的发展战略定位，积极推动建立服务“三农”的金融新发展事业部门，着力提高信贷辐射“三农”的覆盖面和渗透率。例如，充分发挥中国邮政储蓄银行自身网点网络优势、资金优势和小额信贷经验优势，更好地服务广大农户、农村中小微企业及新型经营主体等小微普惠型金融服务。其二，各类城市商业银行要通过自身定位和发挥业务优势，积极创新金融产品和服务方式，提升服务“三农”的基础金融服务覆盖面，推动城乡资金有效融通，逐步构建与乡村振兴相匹配的金融服务体系。其三，进一步强化农村中小金融机构支农主力军的作用。农村信用社、农村商业银行、农村合作银行等农村金融机构坚持服务地方、积极支农的定位，进一步延伸向乡镇、村落服务的能力，凸显更加科学化、专业化、便民化的强大服务效力。其四，积极发挥网络金融、小额贷款公司等其他机构服务乡村振兴的作用，作为农村金融服务地方经济社会发展的有益补充，助力农业农村现代化建设[10]。

为打通金融服务“最后一公里”，银行机构要把银行卡助农服务点作为突破口，通过在农村地区设立助农服务点布放终端，提供小额取现、查询、转账、缴费等简易便民金融服务。国有银行不断推进助农服务点的开放式合作模式，充分利用社会资源，发展优质合作伙伴，构建农村金融生态圈，创新“银行+供销社”“银行+电商平台”“银行+通信公司”“银行+政企银”等多种合作模式。例如，中国农业银行推出“E农管家”，通过构建惠农商城、收银帮手、缴费商城、惠农直销、积分商城等五大板块，将农户、商贩及批发商连接起来，探索出了一条服务生产、销售、流通、消费全过程的服务闭环，并构建起电商、金融、消费于一体的“三农”互联网金融生态圈。