商业保理公司监管制度构建

张 婕

（南京审计大学，江苏南京 210000）

一、商业保理公司的监管现状

2012年以来，商业保理公司在中国遍地开花、野蛮生长，大批商业保理公司以保理之名行借贷之实，这中间不仅有商业保理公司自身原因，监管真空也是一大因素。

（一）相关监管法律法规及政策文件

1.《中国银保监会办公厅关于加强商业保理企业监督管理的通知》

该文件规范了商业保理公司集中度、关联交易等风险保障方面的相关要素，还对市场准入、监督管理以及营商环境都作了简要规定。同时要求各地方金融监管局成立监管商业保理公司的专门工作小组，排查不符合规范的商业保理公司。这的确起到了一定效果，在发文后不久，全国多地开始对商业保理公司开始摸底排查，排查内容包括非正常经营行为以及违法违规开展金融业务，成效显著。

2.《商业保理企业管理办法(试行)》

该管理办法规定了商业保理公司的准入门槛、设立条件、经营业务规则等内容，但是并没有规范的操作流程，在具体实施层面具有一定的困难。该办法于2016年出台，这几年商业保理公司成长迅速，加之与物联网、人工智能、区块链等新业态融合，商业保理产品类型更加多元，该管理办法就显得缺漏重重，不能适应新形式、新变化。

3.地方性法律法规

我国商业保理公司的发展迅速，却没有一份专门规制商业保理公司的法律法规，多地以地方性政策文件的形式出台了管理办法。如《湖南省商业保理公司监督管理指引（试行）》、《北京市商业保理公司监督管理指引(试行)》等均对各地的商业保理公司作出了约束。但由于各地政治、经济等现实情况不同，出台的相关规定也不一致，并不利于商业保理行业的长远发展。

以上只是选取了几种具有代表性的法律法规及政策文件来谈，还有一些法律、部门规章等也都涉及对于商业保理业务的约束。

（二）现实监管情况

1.政府监管方面

2018年5月商务部将商业保理公司的监管权交由银保监会行使，后银保监会又将监管权下放给各地的金融监管局，减少了由中央集中监管产生的盲区。

各地金融监管机构获得监管权以来，对于属地商业保理公司查处力度加大，以天津市为例，2020年8月26日天津市地方金融监督管理局发布公告，按照《天津市地方金融监督管理条例》等相关规定，已决定对天津盛富商业保理有限公司等105家商业保理公司立案调查。

地方金融监管机构的监管权的作用一是查处，二是管理、服务商业保理公司。为了全面掌握商业保理企业业务经营、风险防控等情况，地方金融监管机构还协助商业保理公司创建行业自律协会；举办论坛供商业保理行业展开交流研讨等。

2.行业组织自律方面

目前政府对于商业保理行业监管的力度不足，各地商业保理行业自律组织陆续出现，行业自律组织与立法机关相比，制定的相关政策与实际情况更加契合，商业保理公司接受度高、执行力强。

各地行业自律组织也主动担当起了当地行业规则制定者、实施者的角色，行业自律性文件对组织内的商业保理公司起到了指导、督促作用，也打开了对外交流沟通的渠道，有利于全国各地的商业保理公司开展合作交流。

二、商业保理公司监管制度的不足与缺陷

（一）监管依据不足，立法层级低

通过上文对相关监管文件的梳理可以看出，虽然规制文件数量不少，但没有一份专门的行业管理办法，各地政策不一，影响监管作用的发挥。另外，现有的监管文件中没有一部规制商业保理公司的法律法规。银保监会出台的通知以及商务部出台的试行管理办法等只是规范性文件，更多的还是各地出台的地方性法律法规。这些监管文件立法层级较低，导致立法质量不高，监管文件的权威性、稳定性不足。部分监管文件明显还带有地方利益的印迹，不利于各地各部门之间开展协同合作，更不利于商业保理行业的发展。

（二）法定监管主体上位法缺失，赋权不足

2018年5月之前，商业保理公司的主管部门因地域的不同而不同，例如天津市由市商务委、市金融办等部门管理，上海自贸区规定由自贸实验区管委会负责对区内从事商业保理业务企业的管理与监督。在新规出台之后，各地统一将商业保理公司的监管权归到地方金融监管机关，相较之前是一大进步，但是许多新问题接踵而至。

现今中国金融管理实行的是中央和地方双层金融监管体制，但是截止目前，由于国家层面的《地方金融监督管理条例》还没有出台，立法的层次低，法律的强制性效力不够。同时，跨区域管理及各地协同配合也有重重阻碍。许多商业保理公司设立在某一地，但业务开展却是在全国各地，甚至从事国际保理业务。这样一来，由设立地还是业务开展地区的金融监管机关来负责？实行哪个地区的商业保理公司管理办法？这些问题都制约着该行业的长远发展。

（三）行业自律组织起步晚，监管力度不够

商业保理公司的规范与引导不仅需要政府的参与，更需要保理行业的自律监管。中国服务贸易协会商业保理专业委员会作为全国性的行业自律组织于2012年才成立，虽出台了相关行业自律公约，但它对于商业保理公司自我监督、自我规范的强制力不够，导致有的商业保理企业披着商业保理的外衣从事其他投资产业，屡屡引发行业内的不正当竞争。而地方性保理行业协会与政府和市场的良性互动机制尚未形成，代表性不足，无法充当商业保理公司与政府、市场之间的中间协调角色，在利益表达、利益分配、社会纠偏等方面作用微小。

三、我国商业保理公司监管制度的完善

（一）填补立法空白，增加监管依据

一是需要完善规制商业保理公司的法律法规，前文已经列举过规制商业保理公司的部分法律法规及政策文件，但很明显，这样一些不完整的规范性文件并不能很好的解决商业保理公司在业务实践中遇到的种种问题。所以我们既寄希望于银保监会能够早日出台《商业保理企业监督管理办法》，使得各地商业保理公司有统一的行为规范。

二是对于主管商业保理公司的各地金融监管机构来说，如果有国家层面的《地方金融监督管理条例》来指导工作，那么在实务处置中将会减少许多麻烦，对于处置跨区域的金融风险也是十分有益的。

（二）强化监管主体赋权增能，合理分配监管资源

地方金融监管机构地方金融监管部门承担防控风险、促进发展、处置风险、协助中央监管部门以及金融监管兜底责任等大量属地责任。但是现实情况是地方金融监管机构在政府序列中排位不高致使权力不充足、权威性不够。

同时，在央地双层金融体制下，地方金融监管机构进入混业监管时代，监管范围广，受监管的机构体量少、数量多且分散，这是对地方金融监管机构的巨大考验。而实际中监管任务与监管力量不相称，出现人力物力不足等现象，这就需要地方金融监管机构的体制机制上予以变革，加紧引进专业人才、补足物质资源，采用大数据、云计算等科技手段提高监管效率，并统一施策、合理分配央地监管资源，保障中央和地方监管机构职责充分履行。

（三）激发行业自律组织活力，创新矛盾解决形式

行业自律组织由于起步晚，发展时间短，导致在行业中树立起的威信不足、行业代表性不够。行业自律组织需要从内部变革，一是要帮助商业保理公司提高业务水平、服务水准，解决商业保理公司之间的矛盾纠纷；二是要加强在商业保理公司和政府、专业研究学会、其他企业之间的交流合作，担当好协调者的角色。积极增加行业自律组织在保理行业内的活跃度，使得商业保理公司对其产生高度信任感，才能更好的发挥指导、规范的作用。