WTO框架下碳中和法律制度及对我国的启示

□侯阳笛 范知智

一、从国际视角分析碳中和行动趋势

2020年9月，中国在第75届联合国大会宣布在2060年前实现碳中和的宏伟目标，标志着我国正式作出碳中和的承诺，对我国应对气候变化以及社会经济的发展具有重要的意义；根据《全球1.5摄氏度温升特别报告》，碳中和指在规定的时期内人为的二氧化碳移除在全球范围内抵消人为的二氧化碳排放时，实现二氧化碳净0排放；只有实现碳中和，才能减缓气候变化带来的危害；但是，联合国环境署指出，目前各国的减排目标与1.5摄氏度目标的要求还存在比较大的差距。

为了实现碳中和的目标，越来越多的国家加入此行动；2017年，在“同一个地球”国际峰会上，29个国家签署了《碳中和联合宣言》，各国同意尽早且不迟于2020年，根据商定的长期升温限制，制定长期、低排放、气候适应型发展战略；2019年，联合国举办气候行动峰会，六十六个国家组成气候目标联盟，承诺碳中和目标；截至目前，已经有400多个城市参与联合国专家提出的0碳目标，已经有100多个国家承诺在2050年前实现碳中和；其中，不丹以及苏里南已实现碳中和目标，欧盟、西班牙、智利和斐济提出了法律草案，英国、瑞典、法国、丹麦、新西兰、匈牙利已经将碳中和目标写入了法律。碳中和联盟国环保部负责人也非常重视这一行动，诸如，智利环保部长说：“根据科学研究，到2050年实现碳中和是智力承诺的宏伟目标，这一目标意味着400亿至500亿美元的投资将带来约300亿美元的净收益，在宏观经济层面上，到2050年，智利实现碳中和将使GDP增加4.4%，这清楚的表明，脱碳将加速和提高可持续发展和增长；我们呼吁各方履行其在《巴黎协定》下的承诺——最重要的是，制定雄心勃勃的2020年后框架。”瑞典环境与气候部长说：“未来将不再使用化石燃料。但我们不能依靠未来的创新来解决我们今天面临的问题。因此，我们需要继续采取措施，加速气候变化，并在不久的将来减少排放。瑞典的目标是最迟在2045年达到净零排放，然后是负排放。从新冠病毒危机中实现绿色复苏，可以加速向气候中立的过渡。我们为碳中和联盟的成员感到自豪，并希望看到更多的成员加入。”[1]其他各联盟国也纷纷发言，制定相关的法律政策，为实现碳中和的目标而努力。

二、WTO框架下有关发达国家碳中和行动的主要法律规制

《巴黎协定》鼓励各个缔约方在2020年底前提交长期低排放发展战略，通过技术路线和相关政策工具等等使短期和长期目标相一致；截至2020年底，已经有19个国家向《联合国气候变化框架公约》提交了长期低排放发展战略，不同程度的承诺碳中和目标[2]。

在全球绿色发展进程中，欧盟一直处于引领地位；2019年，欧盟提出了《欧洲绿色协议》，并计划到2050年实现碳中和的目标写入《欧洲气候法》；在《中欧投资全面协定》中，包含了对环境以及气候的承诺和有效执行《巴黎气候协定》。

《欧洲绿色协议》阐释了欧洲国家绿色发展战略之总体框架，提出了落实本协议的相关措施与政策的路线图，其主要内容包括三个方面：促进欧盟经济朝着可持续方面发展；欧盟在推动全球绿色发展方面起着引领作用；出台《欧洲气候公约》，推动人们对绿色转型发展的承诺和实践[3]。《欧洲绿色协议》针对促进欧盟经济朝着可持续发展，制定了相关政策。

(一)设计深度转型政策。重新考虑经济发展以及工业大生产和基础设施、建筑行业等相关领域清洁能源供应制度，重视对自然环境修复，实现可持续发展；促进数字化转型发展，推动对该领域的投资；该协议在几个方面提出了转型措施：一是提议在2021年6月之前审查所有包括碳排放交易体系等相关之政策工具，提议修订《能源税指令》，保证税收和气候目标相吻合；针对特定行业提出碳边境调节机制，降低碳泄露。二是加大促进天然气领域脱碳，设计具有竞争力之脱碳天然气市场和排放途径；协助欧盟成员国解决能源贫困问题；对能源基础设施的监管制度进行审查，严格确保与碳中和目标相一致。三是推动欧盟气候中性与可循环产品引领市场发展，将新循环经济计划和工业战略结合起来，应对绿色经济与数字转型的挑战。欧盟委员会探索各类措施，诸如使用人工智能、云计算等数字化手段远程监测环境污染并优化清洁能源使用。四是积极完善和建筑物能效有关的法律制度，将建筑物排放纳入欧盟碳排放交易系统，审查与之相关的法律法规，确保建筑物的设计和翻新能满足绿色经济的需求。五是大量减少交通运输污染，扩大可持续替代运输燃料的部署，取消化石燃料补贴，交通运输价格务必体现绿色低碳，打造智慧交通运输体系。六是大幅降低化学农药和抗生素使用，促进生产健康的绿色食品，不符合欧盟标准的进口产品不能在欧盟销售，设计公平、环保和健康的食品制度。

(二)把可持续发展纳入所有欧盟政策。为了落实这一政策，欧盟委员会采取了如下措施：一是提出“可持续欧盟投资计划”，在预算方面，提出气候主流化，要求欧盟项目预算的四分之一必须用于应对气候变化，诸如，欧盟碳排放交易市场里拍卖收入的20%将划拨给欧盟预算；二是加强和欧盟的国际金融机构合作，提高气候融资比重；三是支持研发和创新，欧盟委员会将汇集欧盟顶尖人才，共同制定全球环境数字模型；四是加强教育和培训，要求学生和广大民众能有效获取关于气候变化与可持续发展的技能和知识。

三、我国碳中和法律制度有待进一步完善

我国作为负责任的大国，根据自身的国情，主动作出2060年碳中和的承诺，彰显了我国积极应对全球气候变化、走绿色低碳经济发展道路的雄心壮志，为各国携手保护人类共同家园贡献中国方案和智慧，受到国际社会赞誉。但是，我国在走向碳中和目标的过程中可能面临多方面的机遇与挑战；从目前来看，我国在碳中和愿景上缺乏完善的政策体系和实现路径。

(一)国家层面立法不完善。从立法层面来看，目前有关碳中和的制度甚少，只有少数行政性法规和管理办法，诸如，《碳排放权交易管理暂行条例》《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)等；不管从实体层面，还是从程序层面来讲，都有待进一步完善。

(二)目前还没有准确的碳中和目标范围与实现路径。我国在绿碳发展方面虽然出台了一些方案，但是没有明确中长期绿色发展目标，没有系统的发展战略；还没有建立可持续产品和绿色产品标准体系。一旦相关国家绿色发展贸易政策实施，对我国产品出口也将造成诸多影响。

四、我国的应对策略

我国如何实现碳中和，走向碳中和愿景是当前亟须解决的难题。可立足我国国情，借鉴国际先进经验，从以下几方面着手。

(一)健全应对气候变化的法律法规，完善碳中和制度建设。借鉴《欧盟绿色协议》，建立全面的绿色发展战略图，把可持续发展融入政策制定过程中，促进我国经济发展和可持续发展目标共同发展。借鉴欧盟等国家成熟的碳排放权交易经验，加快推进碳市场落地，适时扩大行业范围，探索和国际碳市场互联互通，以达到增强市场效率的目的。通过完善立法工作，使碳中和愿景成为社会行动共识，保障我国碳中和承诺有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

(二)借鉴欧盟等发达国家的经验，加强绿色金融建设。在低碳复苏规划路径方面，我国可以借鉴欧盟等发达国家的经验，加强绿色金融建设，对于低碳行业，可以通过减少税收、提供低息贷款、加大低碳绿色基础设施方面的财政支出等措施，为实现碳中和目标而奋斗。

(三)建立可持续产品和绿色产品标准体系。我国应加快绿色转型的发展步伐，借鉴《欧洲绿色协议》中提出的“可持续产品”政策，建立我国可持续产品和绿色产品标准体系。

(四)加快全球碳减排步伐，增强国际合作。我国作为全球最大的煤炭消费国，碳中和目标提出会加快全球气候治理进程；增强能源国际合作，不但可以提升国际影响力，而且可以实现国家在节能减排、零碳等技术上的互补，实现合作共赢、互惠互利。