金融支持脱贫地区防返贫的实践与思考——基于重庆秀山县的调研

■中国农业银行农户金融部 赵云鹏

《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出，过渡期内在巩固拓展脱贫攻坚成果上下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持，对脱贫县、脱贫村、脱贫人口扶上马送一程，确保脱贫群众不返贫。金融支持脱贫地区提升防返贫工作质量具有重要意义。为更好地探索金融支持防返贫的路径，特对重庆秀山县金融机构的防返贫金融实践进行调研，剖析问题，提出建议。

一、秀山县巩固脱贫攻坚成果情况

秀山地处武陵山集中连片特困地区，1986年被定为国定贫困县，1998年通过重庆市越温达标验收，2002年在新一轮扶贫开发中被确定为国家扶贫开发工作重点县。2015年以来，秀山把脱贫攻坚作为重大政治任务、头等大事和第一民生工程，作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，采取超常规举措，拿出前所未有的工作投入、人员投入、资金投入，2017年11月秀山县正式退出国家扶贫开发工作重点县。退出国家扶贫开发工作重点县后，按照“四个不摘”要求，注重夯实脱贫基础、激发内生动力、提高贫困人口获得感，实现高质量稳定脱贫，防返贫取得明显成效。研究秀山县近年的防返贫工作，具有更为典型的意义。

（一）贫困人口实现稳定脱贫

2014年底，秀山县有建档立卡贫困人口16153户61728人，贫困发生率为14.2%。目前，原来的建卡贫困户均实现稳定脱贫，全部达到“两不愁三保障”标准，贫困乡镇、贫困村居、贫困对象均发生了显著变化。农民人均可支配收入从2014年的7431元上升至2020年的13242元、年均增长10.1%；建档立卡贫困人口人均纯收入从2014年的6117元上升至2020年的12063元、年均增长10.9%。贫困对象不愁吃不愁穿、义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全有保障均实现100%。但贫困群众脱贫的基础仍存在薄弱环节，目前有一批脱贫户纳入监测进行重点帮扶，目的就是通过各种帮扶手段，防止监测户返贫致贫。

（二）乡村产业获得较好发展

乡村产业振兴是防返贫的重要抓手。秀山县以实施乡村振兴战略为总抓手，以农业供给侧结构性改革为主线，大力发展现代山地特色高效农业，持续深化农村综合改革，形成了以中药材、茶叶、油茶、畜禽、蔬果为重点的五大特色产业，农业农村经济高质量发展取得长足进步。2021年实现农业总产值58.46亿元，同比增长8.8%；农业增加值33.65亿元，同比增长7.0%；农村居民人均可支配收入15155元，同比增长13.5%。中药材产业欣欣向荣，基地面积38万亩（山银花21万亩，全国面积最大），覆盖26个乡镇街道、145个村居、3.6万农户；茶叶产业全面提速，基地面积16.5万亩，覆盖22个乡镇街道、87个村居、2.7万农户，2021年实现茶叶综合产值15.3亿元，同比增长46.4%，直接带动茶农实现鲜叶收入6.9亿元，务工收入0.9亿元；油茶产业稳中有升，基地面积22.4万亩（重庆市面积最大），覆盖25个乡镇街道、129个村居、5.2万农户，年产值达9300万元；水果产业持续壮大，基地面积20.6万亩，覆盖20个乡镇街道、68个村居、3.5万农户，水果年产量15.6万吨，实现产值5.4亿元；畜禽水产稳步提升，年出栏秀山土鸡1000万羽，覆盖5万农户，2021年出栏生猪41.08万头，同比增长45.9%；粮油产业稳步发展，粮油播种面积稳定在100万亩，产量30.19万吨。

（三）利益联结机制不断健全

进一步优化完善了利益联结，产业增值收益更多向农户尤其是农村低收入人群倾斜。2021年下达农业项目323个，资金17912万元，新发展农业种养殖大户38个、农民合作社33个、农业企业49个、集体经济组织178个，带动低收入人口10987户次，38776人次，落实带动收益360.8万元；累计下达股权化项目124个，资金12681.7万元，已落实股权分红的项目82个，兑现股权分红资金485.9万元，受益脱贫户4730户19929人。

秀山县巩固拓展脱贫攻坚成果整体情况良好，但防返贫任务依然繁重。根据秀山县建卡贫困户原来致贫原因分类，因病致贫占比26.79%，因学致贫占比32.53%，因残致贫占比4.07%，因灾致贫占比1.34%，因缺技术、缺劳动力、缺资金等其他原因致贫占比35.27%，这些因素在未来一段时间内仍将持续存在，成为返贫致贫的重要风险点。2021年以来，秀山县积极开展健全防止返贫动态监测，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，开展定期检查、动态管理，监测户约占全县建卡脱贫人口的3%，这些监测对象很多存在返贫风险，特别是因病返贫风险。

二、金融支持秀山县防返贫实践

秀山县目前有银行机构9家，保险机构6家，围绕巩固拓展脱贫攻坚成果，特别是防返贫工作，积极在产品创新、信贷投入等方面发力，取得了较好成效。截至2021年末，秀山县涉农贷款余额272.65亿元，占各项贷款比重83%。

（一）针对脱贫人口投放小额信贷

秀山县将做好脱贫人口小额信贷作为防返贫金融服务的重中之重，理顺工作机制、明晰政策规定、压实工作责任、加强沟通协作、强化信息共享、汇聚各方力量。强化宣传引导和干部帮扶，破除脱贫户“怕麻烦”“没处用”“不敢贷”等思想难题；创新发展模式，捆绑联结，解“没处用”困惑；强化服务监管，兴旺农业特色产业，解“还不起”担忧；加强监测预警，化解逾期风险。截至2021年末，秀山县累计发放脱贫人口小额贷款41736万元，贷款户数11393户，脱贫人口获贷率达67.66%。

（二）针对农户群体创新“富民贷”

为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，精准支持脱贫地区农户发展生产，国家乡村振兴局和中国农业银行在稳步推进“脱贫人口小额信贷”的基础上，升级创设“富民贷”产品。作为中国农业银行的定点帮扶县，重庆秀山县被纳入首批试点，成为“富民贷”的首批受益者，高效率地实现了全国首发。为推动“富民贷”在秀山高效落地，依托全县脱贫人口小额信贷建立的服务体系，建立了“富民贷”县乡村三级服务体系，组建服务团队，集中时间、集中人员进村入户，以“富民贷”对象宽、免担保、利率低、用途广、期限长等为政策宣介重点，积极为农户申请贷款、政府审核推荐、银行调查审批及贷后管理提供便利条件。通过县乡村三级服务体系，大大缩短了办贷效率。按照村乡县三级联审推荐，农行进行线上自动审批，农户通过农行掌上银行自助提款，极大缩短了办贷流程，为农户节约办理时间，让农行更加精准的了解农户的需求和信息，有助于提高办贷工作效率，为农户带来更好的金融服务体验。

（三）针对经营主体推出增信产业贷

针对涉农客户建立了1000万元的秀山县乡村振兴产业发展风险补偿基金，确定了持续的资金补充机制，金融机构采取市场化运作的手段，对到位基金放大10倍进行总体授信，单笔贷款额度不超过到位基金的10%，专项用于支持涉农涉贫企业及个人，重点支持本地特色产业发展，帮扶解决“融资贵、融资难”问题，实现政府政策和市场化运作的有效结合。为规范基金使用，秀山县政府建立了风险评审委员会负责基金各项重要事宜的审议。不良贷款本息实行风险分担机制，基金承担风险比例为70%，合作银行承担风险比例为30%。

（四）针对致贫风险建立防返贫基金

秀山县是中国农业银行定点帮扶县。为贯彻党中央国务院《关于实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接意见》，落实做好《关于坚持做好中央单位定点帮扶工作的意见》，健全防止返贫动态监测和帮扶机制，中国农业银行与秀山县政府一道，按照长短结合的思路，创新建立了防返贫基金。根据秀山县实际，先后推出了医疗救助基金、农村“三变”改革基金、乡村振兴产业发展基金等“三位一体”防返贫系列子基金矩阵，全面构筑防返贫“堤坝”，探索出了防返贫“秀山模式”。截至2021年末，运用农行定点帮扶资金和政府财政资金，共建了秀山县防返贫基金，其中400万元的医疗救助基金已支付280万元，受益农户391户；500万元的农村“三变”改革基金已支持了宋农镇凤凰寨村、隘口镇屯堡村和平所村3个农村集体经济组织，投入基金280万元；脱贫人口小额信贷、富民贷等三类乡村振兴产业发展基金提供增信累计投放2.66亿元贷款，有效提升了对各类主体的支持水平。

同时，保险在防返贫中发挥了积极作用，保险保障实现全覆盖，较好地解决了信贷资金无法解决的返贫风险。秀山县保险机构按照保本微利原则，为原建档立卡贫困户量身打造了“巩固脱贫保”，全县脱贫人口实现“巩固脱贫保”全覆盖，解决因意外事故、因病因灾致贫、返贫问题。2021年在实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的同时，推出“综合防贫保”，在过渡期内，为符合条件的农村居民打捆购买综合商业保险，以保险手段探索建立健全防止返贫长效机制。

三、金融服务秀山县防返贫的困难和问题

从调研情况看，秀山县的金融需求未能得到完全满足，监测户的小额信贷等支持比例较低，防返贫金融支持力度仍有待进一步提升。从原因看，主要有以下几个方面：

（一）金融需求主体发展不够

主要体现在：一是经营主体实力较弱。秀山县新型农业经营主体数量较少，尤其是市县级龙头企业个数少、块头小，市场竞争能力不强，引领带动作用发挥还不够充分。比如，秀山县有农业龙头企业152家，但多数个头小、实力弱，有一定规模和影响的企业不多，市级龙头企业仅16家，无国家级龙头企业。二是产业链条不长、科技含量不高。农产品加工企业多为产品初加工，产品链条不长，精深加工产品不多，产品农业科技含量不高，产品档次和附加值有待进一步提升。比如，山银花大多以初加工和原产品形式向外销售，中药材提取物、饮片开发能力较弱，产品附加值较低。三是农产品品牌不响、效益不佳。农产品品牌总量少、影响小，品牌建设缺乏核心价值，效益发挥不足。比如，秀山茶叶、秀山银花等品牌没有得到很好的开发利用，影响力还停留在县域内，对外辐射不够。

（二）金融供给主体创新不够

为了做好防返贫金融支持，秀山县金融监管部门致力于健全乡村振兴金融产品体系，引导辖内金融机构推出了“惠农e贷”“助农贷”“乡村振兴带头人贷”等“一行一品”专项产品。但在金融支持乡村经营主体过程中，还存在一些困难：农民合作社很多为“空壳社”，农村集体经济组织普遍处于初级阶段，发展粗放。脱贫人口、低收入人群的支持面临着较大的风险。政府希望银行类金融机构加大创新力度，创新特色信贷产品，如针对电商、乡村特色产业、乡村旅游业的信贷产品，积极参与数字乡村建设、“三变”改革试点工作。但秀山县金融机构普遍没有针对各个产业细分的金融产品。政府希望银行类金融机构创新抵押担保方式，降低对借款主体的贷款准入，缓解涉农小微企业等新型农业经营主体的融资难题。秀山县农村产权虽确权办证，但普遍没有抵押价值，县上的抵押登记机构不健全，流转市场未建立，产业主体拥有的承包地、农房、集体经济组织股权、农产品收益、大棚、存货等抵押融资价值未得到挖掘。

四、优化防返贫金融服务的政策建议

金融机构要结合各地巩固脱贫攻坚成果需要，根据防返贫主要风险点，聚焦制约防返贫金融服务的难点、痛点，在提升能力、用好政策、银政协作、加强创新、建立平台等方面进行全方位提升，构建全面系统的金融服务防返贫体系。

（一）提升服务乡村振兴能力

支持金融机构设立服务乡村振兴的专门机构，成立乡村振兴金融服务领导小组，组织专门服务乡村振兴金融服务团队。支持金融机构结合自身业务定位，制定出台巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接金融服务的规划、意见，做好脱贫地区巩固“两不愁三保障”项目、脱贫人口和农村低收入人口、产业发展、乡村建设等防返贫重点领域金融服务。金融主管部门围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接金融服务加强指导，提出目标、举措、支持政策。积极引进培育担保公司、小额贷款公司、租赁公司等非银行金融机构，提升服务供给。

（二）用好用足防返贫金融政策

进一步用好脱贫人口小额信贷政策，切实满足脱贫人口小额信贷需求，支持脱贫人口发展生产稳定脱贫；要规范脱贫人口小额信贷用途管理，坚持户借、户用、户还，精准用于贷款户发展生产和开展经营，杜绝“搭便车”“户贷企用”等违规行为。银行业金融机构要用好再贷款政策，继续发挥再贷款作用，积极争取更大额度的乡村振兴再贷款额度，聚焦防返贫重点产业和项目，优化信贷结构，加大信贷投放，确保再贷款优惠利率政策有效传导至涉农经济实体，更好支持基础设施、工业、农业、物流电商、旅游、交通等产业发展。探索银行系统和政府防返贫监测系统的对接，对通过动态调整新纳入的监测户，金融机构及时获取信息，研究适宜的金融支持方式。金融机构要积极推动涉农经营主体的带动机制，对带动脱贫户达到一定数量的涉农金融主体，在贷款利率、响应速度等方面给予适当优惠，增强金融对小农户的辐射带动作用。

（三）满足特色产业发展金融需求

金融机构要加大对脱贫地区优势特色产业的信贷和保险支持力度，加大对专业合作社、龙头企业、农户的金融支持力度，创新针对性产品，优化贷款额度、贷款期限、贷款流程。对有较大贷款资金需求，符合贷款条件的对象，鼓励其申请创业担保贷款政策支持。保险机构要积极开发优势特色农产品保险。脱贫地区政府部门要加大农业产业发展培育力度，倾斜奖补政策，健全利益联结，补齐加工、仓储、冷链、物流等短板，培育更有市场意识、市场竞争力的专业大户、龙头企业、家庭农场、致富带头人，推动小农户与现代农业更好联结，为金融机构支持乡村特色产业提供优质的客户基础。

（四）发挥财政资金撬动作用

脱贫地区要根据实际，加强和辖内金融机构对接，因地制宜建立乡村振兴产业发展基金、农村“三变”基金、农业增信贷基金、风险补偿基金、中小微转贷基金、重大项目基金等，不断优化基金使用方式，更好发挥基金在撬动金融资源方面的作用，建立规范的乡村振兴产业发展基金管理制度。增加银企合作深度，加快贷款审批速度，保证市场主体申请基金贷款成功率。激活乡村资产抵押担保权能，丰富乡村振兴金融支持途径。引导金融机构积极做好数字乡村建设金融支持。抓住国家建立农业担保体系的机遇，创新农担贷款，提升客户覆盖范围。

（五）加强银政沟通协作

根据脱贫地区实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要，加强与各金融机构特别是上级机构的战略沟通，积极签订“十四五”时期金融支持乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果的战略合作协议。保持银政高层定期走访，加大与金融部门的沟通联系，完善政银企沟通机制，争取对乡村振兴实施更大力度、更大优惠的支持。金融机构要根据脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划，积极创新乡村振兴贷、巩固脱贫贷、电商贷、特色产业贷、数字化线上化贷款、农村低收入人口专属贷款、农村集体经济组织贷款。在政策允许范围内，银政双方积极推动涉农数据库共享开放，为金融机构研发基于涉农信用信息数据库平台的数字化金融产品提供条件。银政合作建立对新型农业经营主体、新型集体经济信用信息的集中统一管理，提升乡村数字化治理水平。强化政府、银行、企业对接，定期举办银政企金融需求对接会，提升金融政策透明度，为金融和企业对接融资需求搭建平台。政府搭建银政交流合作平台，定期组织召开座谈会，加强政策沟通，推荐政府项目，实现精准对接。研究对金融机构巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接金融服务的奖补政策，对有效衔接重点人群、重点领域金融服务采取以奖代补、财政贴息方式予以支持，对成效明显的金融机构倾斜财政资源。

（六）探索建设乡村振兴金融服务平台

金融机构要创新服务手段，打通农户、新型农业经营主体等融资渠道。探索建立线上化的乡村振兴金融服务综合平台，有效解决防返贫等领域乡村振兴金融服务的堵点、难点、痛点。以“互联网+大数据”推动金融服务有效下沉至乡村，实现乡村振兴综合服务一站式集成，推动社会信用体系建设，营造人人知信、守信、用信的社会氛围。以金融领域为切入点，逐步拓展至行政审批、产权交易、生活缴费、电子商务等各个领域，依托农村电商、产权交易、生活缴费服务等众多功能模块，在服务广大用户的同时，实现多渠道、多维度归集信用数据，让信息主体的信用画像更立体丰满，分析评价结果更科学可靠。平台要以乡村振兴金融大数据库为基础，进行农业农村经营主体数据的采集、融合管理、建模分析和应用，支持开展金融服务和各类涉农应用场景，打造完善的金融赋能乡村振兴产品与服务体系，助推金融下沉农村重点领域和薄弱环节。通过大数据与金融、担保的有机结合，“金融供给”与“融资需求”常态化在线对接，为金融机构、需求对象精准服务，促成银行机构敢贷、担保机构敢担、保险机构敢保，解决融资难、担保难、融资贵、融资慢的问题，全面打通农村金融服务“最后一公里”。

（七）加强金融宣传与金融培训

多渠道、多途径加强对乡村干部金融知识、金融意识、金融素养的培训，高频次举办金融知识大讲堂，积极营造“学金融、懂金融、支持金融”的良好氛围。加强对乡村振兴各类市场主体使用金融资源发展壮大的宣传，引导金融资源需求主体创造条件满足融资要求，更好地发挥金融服务实体经济的作用。开展金融服务实体经济行动、送金融知识下乡等各类专项活动，让金融知识进村入户。加强金融生态环境建设，做好防诈骗、防非法集资等教育，严厉打击逃废金融债务行为，确保不发生区域性金融风险事件。建立政府牵头、乡镇落实的金融宣传机制，充分发挥政府资源优势，联合各金融机构举办多样化的金融宣传活动，打造良好的金融环境。强化金融保险知识培训，每年在对乡村干部培训时，将金融保险纳入培训内容。

（八）积极发挥保险作用

按照“政府主导、自主自愿、协同推进”的原则，构建政府推动、部门配合、公司经营、农民参与的保险工作体系，引导农民及相关主体积极投保。政府主管部门要加强对“巩固脱贫保”等保险产品的宣传，提升农村居民、农村低收入人口的保险意识。要指导保险公司严格规范承包理赔各环节实务操作，优化理赔程序，提高赔付实效，完善理赔机制。保险机构要根据巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接需要，积极创新针对农业产业发展、防贫类的保险产品，逐步将更多的特色农产品纳入政策性农业保险范围，扩大农业保险受益面。积极开发推广农产品收益指数保险，对因市场价格波动导致的损失进行补偿，强化收益保险托底。拓宽特色农业产业财政补贴，合理确定农业产业经营主体承担的保费水平，建立特色农业产业保障机制。