房屋行政管理部门政府信息依申请公开工作浅析

2022-02-06 12:26张春春
上海房地 2022年3期
关键词:申请人房屋行政

文/张春春

政府信息公开有主动公开和依申请公开两种方式。依申请公开是指公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取相关政府信息,行政机关收到申请后,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)有关规定进行办理的制度。相对于政府信息主动公开,依申请公开的前提是公众根据自身需要向行政机关提出申请,与公众自身利益更加密切相关。依申请公开制度打破了政府行为惯性,改变了以往按部就班主动公开的行为模式,既是政府与公众互动沟通的过程,也是公开制度与公开实践相互补充完善的过程,极大地激发了公众申请公开自身所需信息的热情。同时《信息公开条例》对依申请公开制度配备了行政复议、行政诉讼制度保障,有效确保了申请人合法权益。本文将结合房屋行政管理部门政府信息依申请公开工作实践,对相关数据和典型案例进行分析、探讨和研究,总结依申请公开的工作现状、存在问题,并提出对策建议。

一、工作现状

自2008年《信息公开条例》颁布实施以来,政府信息依申请公开工作逐渐迈入了法制化、规范化、常态化的发展轨道。房屋行政管理部门(以下简称“房管部门”)是肩负住房保障和房屋管理职能的重要民生部门,政府信息依申请公开呈现受理量大、诉求多样以及容易引发行政案件等特点。

(一)从受理数量来看,政府信息公开申请数量增长迅猛

据上海市某区房管局政府信息依申请公开数据,《信息公开条例》正式实施后,受理数量较往年大幅攀升,其中,2009年受理81件,比2008年增长150.8%,2013年受理数量又一次大幅增长后,基本长期维持在较高水平。以2017-2021年受理情况为例,2017年156件、2018年156件,2019年214件,2020年233件,2021年162件,申请数量处于较高水平。从全区层面看,房管部门政府信息公开申请数量占全区申请总量的比例,最低年份为2018年的16.36%,最高年份为2020年的34.21%,申请量明显高于所在区其他委办局。(数据来源:2017-2021年上海市普陀区人民政府、上海市普陀区住房保障和房屋管理局政府信息公开年度工作报告。)

(二)从申请内容来看,依申请公开呈现多样化、复杂性特点

分析近几年信息公开数据,发现申请所涉及的工作领域呈现多元化趋势:内容从最初的以房屋征收(拆迁)内容为主,逐渐拓展到物业管理、房屋修缮、房屋预售许可等其他领域。申请主体从最初的为获取与自身利益相关信息的普通百姓,逐渐扩大到律师、学者、大专院校课题组等专业人士,涵盖面越来越广。申请目的由单一了解个人信息向更多特定的、公益的、多群体的利益诉求等方面延伸。有为获取证据材料、维护自身利益需要的,如申请“某地某户的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》”;有因自身工作生活需求了解公共租赁住房、电梯加装等信息的,如申请“某小区加装电梯的可行性研究报告”;有对房屋拆迁、征收补偿结果不满意,借信息公开申请表达不满等各类诉求的,如某居民已通过信息公开申请获取房屋征收补偿协议,但仍多次申请公开该户“安置人员姓名”、“征收补偿金多少”、“分几套房”等征收补偿协议已载明信息。这些新趋势、新变化使房管部门依申请公开工作面临严峻的考验,而从目前发展形势看,这种变化和趋势已经成为信息公开的常态。

(三)从处理难度来看,依申请公开容易引发行政案件

《信息公开条例》规定,我国政府信息公开制度向申请人提供了救济途径,如果公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。以上海市为例,据信息公开工作年度报告,2020年上海市各级行政机关累计信息公开类行政复议累计813件,其中结果纠正42件,纠错率5.17%。信息公开类行政诉讼立案731件,结果纠正23件,纠错率3.14%。在这些行政案件中,全市各级房管部门所占比重极大。经统计,2020年全市房管部门信息公开类行政复议239件,占全市总量的29.40%,信息公开类行政诉讼立案221件,占全市总量的30.23%。以上数据表明,依申请公开所引发的行政争议已成为各级行政机关主要行政案件类型,房管部门更是此类案件高发领域。信息公开行政争议的增多、社会监督的加强,都对房管部门依法行政水平提出了更高的要求,依申请公开工作所面临的难度和压力也明显增大。(数据来源:2020年上海市人民政府、上海市房屋管理局、上海市各区县住房保障和房屋管理局政府信息公开年度报告)

二、存在的问题及特点分析

《信息公开条例》虽然明确了政府信息依申请公开制度,规定了政府信息公开申请方式和审查处理程序要求,但在实践中,由于依申请公开的复杂性,房屋行政管理部门依申请公开工作依然面临以下困难。

(一)公众对于政府信息的形式和内容了解不深

在政府信息依申请公开中,为方便行政机关查找、检索并及时提供相关信息,一般会要求申请人在申请时,提供明确的信息名称、文号或者便于查询的特征性描述。但实践中,申请人往往对“知情权”认识不足,对政府信息的内容和形式不够了解,无法准确获知信息的名称、文号,只能按其所知,用一些概括性、习惯性用语对所申请信息进行描述。有的申请人希望获取尽可能多的信息,喜欢在申请中使用“相关”、“所有”、“全部”、“不限于”等用语,如申请“加装电梯所有可以公开的材料”、“旧区改造全部的详细信息”。有的申请人对“房屋征收”和“房屋拆迁”等专业用语难以区分,容易混淆两者概念,如申请“1990至1995年间房屋征收公告”、“房屋征收的拆迁裁决”等。此类信息描述不明确、不具体,概念模糊,使得信息难以查找、检索,往往要启动补正程序。

(二)将政府信息依申请公开等同于信访、投诉、咨询

受理信访事项和政府信息公开申请的主体都是行政机关,且均由当事人向行政机关提交相关诉求,并获取相应答复。两者表面形式的相似,使得两类事项在实际工作中经常被混同。一种是以政府信息公开申请的形式提出建议、意见、举报、投诉、请求,进行信访、投诉、举报活动,如申请“根据购房合同,要求恢复小区游泳池,调查游泳池改建超市情况”。另一种是通过政府信息公开的途径提出申请,要求公开信访事项信息,如申请“要求获取反映某处房屋动迁内容的原始信访信件”。事实上,信访事项和政府信息依申请公开的性质是完全不同的:前者保护的是公民的陈述权和诉请权,后者保护的是公民的知情权、监督权。另外,两者的受理范围和救济渠道也有所不同。政府信息公开申请中还不乏咨询目的,如“希望了解某处公租房项目房源户型、数量、预计投放时间”、申请“拆迁政策中关于同住人的解释” 等,此类申请,虽在形式上不符合政府信息公开申请要求,但一般都会由业务部门给予相应便民解答。

(三)存在滥用政府信息公开申请权现象

众所周知,申请人通过政府信息公开途径向行政机关提出申请,行政机关不能拒绝,这体现出对申请人程序性权利的尊重和保护。但是如果公民提起政府信息公开申请违背了《信息公开条例》的立法本意且不具有善意,就会构成知情权的滥用。在房屋行政管理部门受理的信息依申请公开中,滥用申请权的情形有如下表现:有的申请人反复多次提出琐碎的、相同或者类似的申请;有的申请人对已生效判决确认的事实以申请政府信息公开的形式要求公开;有的申请人甚至通过政府信息公开申请,不断引起行政复议和行政诉讼,以此给政府部门施加压力。如:某征收地块居民分别以“征收补偿方案修改”、“征收补偿方案征求公众意见”、“征收补偿方案修改情况及时公布”等相同或类似内容申请公开信息60余次,在滥用政府信息公开申请权的同时,也挤占了较多的行政资源。在江苏省南通市中级人民法院审理的陆某某诉南通市发改委政府信息公开案中,原告借重复、大量提起信息公开申请的方式给政府部门施压,以实现拆迁补偿安置利益最大化目的。法院经审理认定这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道,构成了信息公开申请权、诉讼权利的滥用。(来源:中国裁判文书网,发布日期为2015年7月29日。)

三、实践经验与启示

做好政府信息依申请公开工作有助于公众获取政府信息,可提高政府工作的透明度,推动法治政府建设,发挥政府信息服务人民群众生产、生活和经济活动的作用。总结实践经验,调研采集数据,分析现状特点,房屋行政管理部门要做好政府信息依申请公开还要从以下方面进行努力。

(一)提升工作人员的公开意识,加强信息公开申请服务引导

房屋类信息一直是公众依申请公开的热点。为深化工作人员对政府信息公开工作的认识和理解,要定期组织业务培训,对政府信息公开法律法规进行宣讲,分析信息公开案例,努力提升各业务部门“以公开为常态、不公开为例外”的行为自觉。应编制本部门重点领域政务公开标准目录,凡是《信息公开条例》规定应该公开、能够公开的事项,都应及时、全面、主动公开。就依申请公开事项制作发布房屋行政管理部门《政府信息公开指南》、《政府信息依申请公开处理流程》,向公众提供详实的申请指引。同时,不断加强政府信息依申请公开服务,对于已提交信息公开申请,但信息描述模糊、指向不明确、难以检索到具体政府信息的,工作人员要积极主动与申请人进行沟通,对信息申请的相关背景情况作详细了解后,向申请人提供明确的指引,帮助申请人作出有效申请,从而提高政府信息依申请公开效率。

(二)设立专门信息公开工作机构,完善依申请公开工作机制

搭建和完善组织架构,有条件的部门可设立政务信息办公室,专门负责政府信息公开日常工作。政务信息办公室要明确职责定位,突出工作重点,准确掌握政府信息公开政策法规以及行政复议、行政诉讼相关要求,制作的告知书、答复内容要规范化、专业化。在流程办理方面,要通过进一步梳理完善制度,形成多渠道受理,业务部门拟办,政务信息办、法制部门、法律顾问等多部门审核,业务分管领导和信息公开分管领导双重审批签发的标准化办理流程。在答复方面,从法律依据的合法准确性、内容的全面真实性、表述的清晰流畅性等方面进行全面审核,确保每件答复都经得起推敲和检验,提高申请人对答复的满意度。对于以政府信息公开申请形式办理信访、投诉事项的,政务信息办公室可以牵头主动引导,告知正确的办理部门和办事流程,建立与信访部门的常态化协作机制,保障公民的合法权益。

(三)充分保障公众知情权,有效限制滥用信息公开申请权行为

知情权是公民的一项法定权利,公民获取政府信息,应当符合法律规定的条件、程序和方式,以实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《信息公开条例》的立法本意且不具有善意,就构成了申请权的滥用。滥用申请权的行为给行政资源和司法资源造成过度消耗,违背立法宗旨。应加大政府信息主动公开力度,全面、及时、准确地主动公开老百姓关切的信息,在充分保障公众知情权的同时,减少依申请公开数量。对于正常的政府信息依申请公开,房管部门要按照流程保质保量完成好受理、审查、答复工作,决不能置之不理、敷衍应付,做到能公开尽公开。就政府信息公开所引发的行政争议,审判机关既要充分保障当事人正当诉权的行使,也应识别、判断当事人的诉求是否具有滥用政府信息公开申请权、滥用诉权的主观故意。对于无正当理由而反复提起信息公开申请乃至复议和诉讼的,审判机关应对其起诉资格作依法审查,对于缺乏诉的正当性和诉的利益有悖诚信的起诉行为,应当认定构成滥用申请权、滥用诉权行为。

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