国有资产管理体制下的国有资本财务监管

◎谭晖

国有资本是我国社会经济发展的重要力量。随着国有资本规模不断扩大，国有资本在经济中的影响作用日益增强，如何更好地发挥国有资本的作用，促进国有资本效益提升，这是国有资产管理需要解决的重要问题。在改革背景下，国资国企改革不断推进，“管资本”成为改革的重点内容。这就需要政府转变职能，转变对国有资本的管理模式，构建完善的国资管理体系，采取规范化的管理措施，强化对国有资本财务监管，从而促进国有资本运营效率提升。

一、相关理论概述

（一）国有资产管理的概念及目标

国有资产管理是指国家对对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。

管理目标是实现国有资产的保值与增值。

（二）管资产与管资本的区别

管资产是一种对实物的管理，管资本是对价值形态的管理，二者是两种不同的管理模式，也是政府对国有资产管理职能与监管方式的重大转变。国资委对国有代表政府作为出资方依法对国有资产加强管理与监督，保证监管与放权间的平衡，在管理方式上由实物管理向价值管理转变，突出了“管资本”这一价值特点，强化对国有资本的财务监督，使保值增值责任得以落实。

二、国有资本财务监管的重点

对国有资本实施财务监管，重点表现在如下几个方面：

1.资金监管。资金是国有企业运营活动开展的重要保证，国有企业在经营过程中，资金活动涉及资金的筹集与运用，国有企业生产经营离不开资金运转，国有企业的重大资金运营活动，必须报经相关的审批程度，获得监管机构的批准。

一是重要的筹资措施，如战略伙伴的引入，通过吸收、合并等方式获得外来资本，这会对国企股权结构带来变动，因此，必须经过相关部门的许可。否则，会造成国有股权流失的风险，国有企业作为经营者应当遵守经营条约，按管理权限对重要的筹资活动向监管部门报告，得到批准方可实施。二是进行资产抵押或担保时。资产抵押或担保，会给国有资本带来风险，国有企业在贷款或担保中需要运用国有资产时，无论是为本企业贷款抵押还是为其他企业提供担保，利用国有资产时，动。不论数额大小，都是必须经过规定的审批程序，得到批准方可实施，否则，就属于越权行为。三是在股本进行变更时，国有企业的股本变更说明资本结构发生了变化，对国有企业的权益带来影响，因此，为了保障国有资本的权益，在股本变更之前，必须经过公认审计，并得到相关部门的批准。四是开展重大项目投资时，国有企业必须报经相关部门审批，获得批准方可实施。同时，国有企业必须编制资金预算，报相关部门备案，做好资金管理。

2.资产监管。国有企业旗下管理的资产较多，按不同的资产性质划分，有固定资产、流动资产，无形资产等多种类型，这些不同的资产在国企运营中发挥着不同的作用。监管部门在监管过程中要做好如下几点：一是加强固定资产的监管，国有企业的固定资产购置、重大技改项目，应当确定好资金来源与投资计划，并必须报经相关部门审批，经同意方可实施。二是使用各类资产进行对外投资时，必须编制投资方案，进行论证，报经相关部门审批。三是对国有资产的处置，必须报经相关部门审批，获得批准方可实施。四是在资产进行变更之前，必须报经相关部门审批，如对资产进行分离、合并、租赁、拍卖、重组、破产等事项发生前，须先审批后实施。

3.收入分配监管。国有企业必须严格执行相关财税法规，对企业取得的各项收入进行科学界定，按财务准则进行收入确认，做好会计核算，保证财务收支的真实性，对企业利润进行准确核算，进行分配。并报经相关部门审核，确认其分配是否合法合理。监管机构要审查利润是否真实，对企业分配方案进行审批，加强财务收支监管。

4.财务报告监管。国有企业应当保证会计信息的真实性，定期向相关部门提供财务报告，相关部门应当按职责权限对国有企业的财务报告进行监督检查，确认其真实性，年终，还要对其财务决算进行审批。

三、国有资产管理体制下国有资本财务监管的思路分析

在国有资产管理体制下，国有资本财务监管要明确监管重点，要由管资产向管资本转变，从管细节向管全局转变，从战略高度看待国有资本财务监督问题，既要管理好，又要激发国资的活力，将各类资源盘活，确保国有资产保值增值目标实现。

（一）制定好国资发展战略规划，做好全域资源综合配置

国有资产涉及的领域较多，经营的范围较广，做好国资管理要分行业进行监管，采用不同的财务监管模式，这对国有资本财务监管提出了更高要求，如果国资财务监管局限于单个企业层面，紧盯财务细节，将难有大的作为，使监管与运营发生冲突，对企业正常的运营活动带来干扰，在国有资产管理体制下，对国有资本的财务监管应当放眼长远，做好综合布局，从战略发展入手，对全域内的资源进行综合配置，促进资源综合利用效率提升。一是要从战略视角出发，对国资发展制定明确的战略路径，拟定本区域内的国资发展战略，制定与本区域资源相契合的发展战略规划，明确国资发展目标，为国有资本财务监管指明战略方向。二是做好全域资源综合配置。在国有资产财务监管上，要打破国资的企业界限，对全区域内的国有资产进行统一优化配置，使国有资源利用效率最大化。国资委应当对国有企业、国资委监管的所有人、财、物等各项资源进行战略布局，在此基础上，对各项资源进行重组。一方面，加强对国有企业的人员综合管理，特别是中高层的监督与统一调配，如将国有企业的财务人员纳入到管理体系中，成立财务部，对国有企业委派财务总监，对国资委负责；另一方面，对国有企业财务实行集中管理，可组建企业集团，将全域内的国有企业全部纳入进来，如将县域、市域或省域内的国有企业，按行政隶属关系组建成一个企业集团，成立财务共享中心，对各企业财务实行集中管理，按资本规模确定“股份”，国资委对财务进行集中监管。同时，对各项物资及资源根据市场价值在全域实行统一调配，促进国企资源整合，得到最大化的利用。三是建立退出机制。

在国有资本财务监管中，要体现价值管理的优势，在面对市场竞争中，国资国企应当进退有序，做到有进有退，对与国资发展战略不相符的领域，应当择机退出，使资源更集中，国资的流动性进一步增强。

（二）全面推行国资国企改革，加强国资运营管理与监督

在国有资产管理体制下，国资监管目的是为了激发资本的活力。在经济新常态下，市场竞争日益激烈，国企改革与发展面临着极大压力，中小国有企业规模小、缺乏竞争优势，在市场中生存面临困境，国有企业如何“脱贫解困”，实现国企价值增值，应当引入竞争机制，引入各类资本参与进来，将国有资产盘活，为此，必须全面推进国资国企改革，加强国资运营管理与监督，促进资本运营效率提升。一是选准重点。在国资管理体制下，管理的范围更广，早已超出了一个企业的范畴，国资与市场的关系极其复杂，并非是单个企业与单个市场的关系，它是一个产业经济甚至多个产业链与国内国外两个市场间的复杂关系，往往牵一发而动全身，任何一个环节出现问题，都会对整个经济体系带来极大影响。因此，在国资管理体系下，对国有资本财务监管要选准监管重点，以资金活动、资源流向为监管重点，对重点企业、产业链中的核心企业加强重点监管，防止系统性风险，保证国资规范运营。二是确定主业，剥离副业。由于资源有限，国有资本不可能面面俱到，国有企业在经营与发展过程中，必须做好取舍，要有进有退，确定主业，将副业剥离，专业在主业上下功夫，将主业做大做强。如以某国有线缆生产企业为例子，生产品种、规格多、配套生产项目多，如果一个建立完整的产业链，将需花费较大的投入，该企业的核心技术在导线研发与生产上，因此，该企业在发展中可以导线为重点，在细分领域专注发展，而将其他业务剥离出来，与其他企业进行合作，在产业链中占据主导。三是加强重组监管。在国有资产管理体制下，对国资国企的监督要提高站位，对旗下的资产进行重组，对核心、优势产业企业加大培育力度，将优质资产重组到优质企业名下，使之优中更优，强中更强，促进其发展壮大；而对呆滞资产，可以实行转、租、售等方式将之盘活。国资监管部门要加强财务监督管理，防止资产流失。四是推进国企混改。对于非核心领域，属于国家政策可以开放的行业，可以引入社会资本参与国企改革。要加大国企混改力度，将国企资本、国有资源等为主体，与民营企业、民营资本，以及不同隶属关系的国企之间进行合作，运用股份形式，加强资本运作，为国企改革注入资金，引入先进的管理模式，增强国有资本搞风险能力，实现国有资产效益最大化。

（三）加强国资收益分配监管，确保国资收益目标实现

国有资本财务监管重点不能局限财务细节，干扰企业内部正常的经营管理活动，而是对企业发展方向、发展目标及目标落实上的监管。主要涉及对国有资本经营预算管理，加强对国资收益及收益分配的监管，确保国资收益目标实现。一方面，要做好国有资本经营预算，对国有资本、国有企业的经营活动实现预算管理，制定明确的预算目标，对预算编制与实施情况进行监督；另一方面，要做好财务考核体系设计。国资监管从大方向对国企财务实施监督，为保证国资收益目标实现，可以设计系列激励机制，引入绩效考核模式，对国有企业高层进行考核，制定量化考核目标，对国有企业财务工作进行引导，使之完成考核任务。要对不同企业采用不同的考核管理办法，考核重点是成本控制与利润目标这两项关键指标，不断提高国企资本的保值增值能力，确保国资收益目标实现。在国资管理活动中，要加强对国资收益及分配的监管，要完善国资收益分配制度，按政府出资比例做好收益分配，保障国资权益得到落实。

四、国有资产管理体制下国有资本财务监管的具体措施

（一）推行现代企业制度，完善企业法人治理体系

要保证国有资本有序运营，必须推行国有企业管理架构改革，按现代企业制度的要求，构建完善的企业法人治理体系。一方面，要做好企业董事会、经理层、监事会等组织架构设计，对各自职能进行科学划分。董事会作为决策机构，制定国有企业的战略发展目标，决定重大投资管理活动，是法人治理体系的核心，经理层对董事会负责，按公司战略目标组织生产管理活动，落实管理责任，监事会对企业各项活动进行全方位监督，保障国有资本的权益。另一方面，要做好高管配置工作。如何选配备好企业各个架构的高层领导，对国有资本效益提升有着极大影响。在国有资产管理体制下，应当打破区域人事管理的界限，改变在本区域、行政事业单位、国有企业内部进行人才挑选的限制，要从全国、乃至全球范围内招聘、引进高级管理人才，进行授权管理，发挥专业人才的优势，帮助国有企业做好资本运营与管理。

（二）做好监管体系建设，保障国有资本安全

为了做好国有资本财务监督，应当从企业内外入手，加强监管体系建设，为国资安全提供保障。一是要做好企业内设部门划分及职能分工，确定工作流程，构建完善的内控体系，实行相互牵制，强化内部监督。对内设岗位要分工合理，确定权限，实行分权与授权相结合的工作模式，对重点管理岗位还要实行轮换制，防止岗位风险发生。二是企业纪检监察部门应当发挥监督职能，监察工作应当与业务工作、财务活动同步对接，全程跟踪重视，分析企业内部流程的运行特点，对高层审批、审核流程加强监控，防止权力滥用，规范企业的用权行为。三是财务审计要各自发挥自身职能，做好财务管理与审计监督。财务部既对经理层负责，也对董事会负责，要在国资管理中担负起财务管理的重任，保证财务信息真实完整，维护国有资本的安全与利益。审计部门应当从审计监督的视角加强对国有资本运营活动全方位监管，对企业内部的运行体系、业务流程等内控制度执行情况进行综合评估，检查制度建设与执行中是否存在风险，从审计角度做好监督工作。

（三）加强业务风险防范与监督，做好财务风险预防

面对激烈的竞争形势，国有企业应当构建完善的风险防控体系，增强风险防范能力。一方面，国有企业应当引起现代信息系统，运用信息系统加强财务与业务的管理，在系统中设计一套严密的财务风险防范体系，运用业务指标及财务指标进行风险预警，为企业运营做好风险防范。同时，企业的财务系统应当接入国有资本管理系统，接受国资委的监督，加强企业风险防范。另一方面，国有企业应当加大预算管理力度，在运营活动中以财务业务预算为依据，在授权范围加强财务业务管理，促进管理质量不断提升。

（四）规范信息披露工作，提高财务监管质量

国有企业应当按财务制度规定，定期向国资委提供财务报告，上市公司还应当定期进行信息披露，让投资者及时掌握企业的经营状况与财务情况。国有企业应当重视信息披露工作，对拟对外公开披露的信息，应当报经董事会、国资委审批，国有企业不得擅自对外披露公司机密，未经许可不得对外公布。涉及企业的核心技术、核心业务，以及尚未确定的重大投资项目，应当遵守保密原则，不得提前对外公示，确保企业信息安全。为此，国有企业对信息披露工作必须加强管理，对披露的内容、范围及时间节点准确把握，保障企业的权益不受损害。在财务信息披露中，应当严格遵守财务准则，保证所披露的财务信息真实、准确，不断提高财务工作质量，促进国有企业竞争力不断提升。

结语

国有企业运营发展活动中，必须构建完善的国有资产管理体系，加强对国有资本经营项目的监管，做好国有资本科学配置与全面控制。为此，国资委应当代表政府履行好监督职能，构建完善的监督管理体系，做好财务管理与审计监督。要建立健全现代企业制度，完善企业法人治理体系，加强国有资本的收益管理与分配监督，做好企业风险防范工作，确保国有资本保值增值目标实现。