运用哲学思维和科学方法论编好编实村庄规划

彭兵根

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

习近平总书记反复强调：要深入学习马克思主义基本理论，掌握贯穿其中的辩证唯物主义的世界观和方法论，提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维能力。掌握和运用科学方法论，是学习掌握马克思主义哲学世界观的基本要求，是促进推动理论政策转化为改革发展实践的一项看家本领，也是新时代提高党员干部思维层次和能力水平的紧迫课题。

村庄规划作为推动乡村振兴战略的一项重要基础工程，涉及经济社会发展方方面面，与人民群众生产生活息息相关，既要实现前瞻性、科学性，又要突出实用性、可操作性，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，主动把哲学思维和科学方法论运用到村庄规划编制实践全过程，准确研判经济社会发展趋势和乡村格局演变规律，科学谋划乡村振兴的方向路径、目标定位、问题对策和发展方式，切实以管用、好用、实用的规划引领各级科学有序、扎实稳妥推动乡村产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴。

一、准确把握处理好长期目标与短期目标的关系，用战略思维明确村庄规划编制方向

乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，关系全面建设社会主义现代化国家的质量和成色。从国际形势看，新冠肺炎疫情仍未彻底战胜，乌克兰危机又接踵而来，世界经济复苏动力不足，国际局势变得更加复杂严峻和不确定。作为人口大国，我国粮食及重要农产品需求仍将刚性增长，粮食安全作为“国之大者”的地位作用越来越突出，提高农业综合生产能力、确保重要农产品特别是粮食供给安全始终是头等大事。从国内形势看，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，构建新发展格局成为当前和今后一段时期重大战略任务。乡村振兴战略作为构建新发展格局的潜力后劲，在新发展阶段中更加重要，是当前和今后一项艰巨繁重的战略任务。

村庄规划是实施乡村振兴战略的前提和基础。编制村庄规划时要清醒地认识到，乡村振兴是一个长远目标和长期过程，村庄规划编制应主动与乡村振兴这个大战略大背景大逻辑对标对表，着重把握处理好长远目标与短期目标的关系，既不能超越现实一味追求“高大上”，也不能简单追求短期成效盲目出“亮点”。比如，有的地方在编制村庄规划实践中好高骛远下指标、定任务，错误研判乡村人口流动趋势和空间分布，导致村庄规划成为“空中楼阁”，看起来很美，但落不到位；有的地方在村庄布局规划中急功近利，热衷于上马“面子工程”，忽略发展成本不计代价打造规划样板，甚至不惜毁损乡村传统自然风貌，破坏村庄肌理，牺牲独特不可再生的乡村价值，导致村庄规划千篇一律、失去本真。究其原因，主要还是规划编制中没有正确处理个体和整体、局部和全局、当前和长远的关系，缺乏全局性、前瞻性、系统性的战略思维。

没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。村庄规划编制要致力于解决根本性、全局性、长远性问题，要善于运用战略思维把全局、抓根本、明方向，科学把握处理好乡村振兴发展历史方位和阶段性特征，统筹处理好历史和现实的关系，从总体上把握村庄未来发展趋势和规律，谋划确定乡村未来发展愿景、目标和方向，进而增强规划的指导引领协调功能。全面推进乡村振兴战略背景下，坚持用战略思维做好村庄规划编制，重点要明确以下几个方向：一是加快推进多规合一，统筹考虑主体功能区、国土空间、乡村振兴、人居环境、传统村落保护等其他相关部门已编规划或政策方案，并对接纳入省级国土空间规划“一张图”信息系统统一管理；二是科学分类引导，按需规划村庄发展目标，依据不同类型确定规划编制内容和深度，避免“一刀切”和“齐步走”，多路径实现乡村振兴；三是强化管控约束作用，规划中应明确自然村分型和底线管控要求，确定地块布局及用途，严控用地规模并适当留出弹性空间，确保规划有效传导；四是突出村民主体地位，全程引导村民参与决策和规划，通过共谋共建共享，确保规划成果接地气、看得懂、行得通；五是凸显保留地方特色，引导各地探索既符合上位要求、又兼具个性化和实用性的村庄规划编制和实施路径。

二、准确把握处理好上位要求与基层需求的关系，用系统思维谋划村庄规划编制内容

规划内容是村庄规划的核心。中共中央国务院《关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出，统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划。中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部五部委联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》明确，从合理划分县域村庄类型、统筹谋划村庄发展、充分发挥村民主体作用等几个方面编制村庄规划内容。自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见要求，根据差异化管理需要，从尊重自然地理格局、精准落实最严格的耕地保护制度、统筹县域城镇和村庄规划建设优化功能布局、充分尊重农民意愿等方面，合理确定村庄规划内容和深度。结合中央及部委要求，海南、山东、辽宁、湖南、吉林、河北、陕西等地先后制定了《村庄规划编制导则》，各自从分类引导、分区管控、用途管控及规则管控等方面对村庄规划的编制内容进行了具体细化。

坚持上下贯通、左右衔接、符合民意，是村庄规划编制的一个重要原则。在制定村庄规划方案及确定村庄规划内容时，必须严格遵循中央和部委要求，准确把握处理好上位要求与基层需求的关系，积极借鉴相关省市先行先试的经验做法，充分尊重了解基层需求，统筹考虑农村地域辽阔、村落分散、民俗文化等特色差异，立足不同区域之间发展不平衡不充分的现实特征，因村制宜，精准施策，编制集满足上位规划目标管理需求、符合政府用地布局用途管制、利于乡村产业发展等内容融合于一体的村庄规划。同时，发挥基层群众主体作用和首创精神，支持和鼓励积极探索凸显地方特色的规划内容，进一步丰富、完善上位要求和顶层设计，确保村庄规划内容上下对应、协调同步。

村庄并非孤立存在的单元，而是一个与外部相互关联的复杂系统。在乡村振兴战略和多规合一背景下，村庄规划编制应着重强化系统思维，坚持用整体的、联系的、开放的、进化的观点观察认识乡村发展规律，科学统筹乡村生产、生活与生态空间等核心内容要素，破解乡村发展的用地制约，切实强化乡村规划的科学性、整体性以及可操作性。

运用系统思维谋划村庄规划编制的内容，首先要牢固树立“一盘棋”思想，着眼实施乡村振兴战略与脱贫攻坚有机衔接，坚持“三生”融合、城乡融合、多规融合理念，通过规划促进资源要素向乡村流动，让乡村振兴有产业、有故事、有乡愁、有品位、有愿景。其次，要注重上位要求与基层实际的关联耦合，认真对照落实自然资源部关于加强村庄规划促进乡村振兴通知中“八个统筹、一个明确”总体要求，全面调查分析村庄自然资源现状，按照必要性内容与扩展性内容差异化确定村庄规划内容与深度，将发展目标、边界划定与管控、居民点用地、配套设施、历史文化保护、安全防灾减灾、土地综合整治、村庄设计与风貌营造、近期实施项目等纳入规划内容。同时，着重突出协调性和独特性相统一，统筹考虑镇村发展现状、村庄分布、历史文化和未来产业发展等因素，尊重差异，因地制宜，对历史文化名村、旅游资源丰富及有成规模农民住房建设需求的乡村，应适当增加编制历史文化保护规划、旅游产业规划及村庄建设规划等专篇，做到“一村一品、一村一景”，使村庄规划内容在政策取向上协同一致、在编制过程中因地制宜、在实施推进中落地有效。

三、准确把握处理好产业结构与空间配置的关系，用辩证思维破解村庄规划编制难题

产业发展是乡村振兴持久动力。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确指出，实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现农村一二三产业深度融合发展，有利于推动农业从增产导向转向提质导向，增强我国农业创新力和竞争力，为建设现代化经济体系奠定坚实基础。

乡村振兴，空间是要素载体，产业是关键重点。乡村的振兴发展，往往是伴随着农业产业结构的变化、升级和调整。在产业结构升级调整过程中，主导产业和支柱产业会随着农业科技发展前进而发生更替变化，促使更多的农业劳动力向第二、第三产业转移，必然会引起土地利用结构与空间布局的变化，导致耕地等第一产业用地比例减少，工厂、建设、交通、绿化等二三产业用地比例增加的现象，造成乡村空间资源配置不均衡、空间资源浪费、耕地“非粮化”、村庄“工业化”以及宅基地规划混乱等问题。因此，在编制村庄规划时，着眼从经济学原理和农村本质特点和实情出发，正确理解农村产业结构与空间配置之间存在的集聚和扩散关系，辩证看待处理好两者之间彼此相互依存、相互作用的运行机理，通过科学合理配置空间资源破解乡村结构失衡难题，倒逼农村产业结构优化升级。

辩证思维是习近平总书记反复强调的重要思维方法。村庄规划要从顶层设计上解决当前乡村产业发展与空间结构的矛盾，尤其要用好辩证思维这个法宝，始终“照辩证法办事”。用辩证思维编制村庄规划，要坚持和运用辩证唯物主义和历史唯物主义，注重从事物的普遍联系和发展出发看待问题、分析矛盾，准确抓住乡村振兴发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，切实从纷繁复杂的事物表象中把握本质、掌握规律、破解难题。一方面，牢牢抓住乡村振兴中面临的主要矛盾，针对当前乡村产业结构和空间结构匹配不合理的问题，全面分析乡村产业发展的基础条件和资源潜力，以 “三类空间”协调和“三产”融合发展作为指导村庄产业规划布局的主线，通过村庄规划这只“有形的手”，从生产、生活和生态等“三生”视角对国土空间格局进行分类、优化、重构，在突出第一产业的核心地位基础上，引导推进乡村一二三产业深度融合，进而实现乡村产业高质量发展和空间资源节约集约“双赢”。另一方面，紧紧抓住当前乡村振兴矛盾中的主要方面，针对当前二三产业侵占耕地农用地和耕地“非粮化”、“非农化”等严峻形势，坚持把粮食安全作为乡村贯彻落实国土空间规划体系国家意志的具体体现，坚决纠正“去农化”倾向，按照“粮头食尾”“农头工尾”要求，科学规划生产空间，统筹产地、销区和园区布局，形成生产与加工、产品与市场、企业与农户协调发展的格局。按照山水林田湖草沙海共同体理念和“宜农则农、宜建则建、宜整则整、宜留则留”原则，加强边界划定与管控力度，在转落永久基本农田控制线、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区基础上，统筹推进村域国土空间全域全要素综合整治与系统修复，全面优化、合理布局农、林、牧、副、渔等农业发展空间，稳定粮食播种面积，为保障粮食安全提供支撑。同时，要从普遍性与特殊性的辩证关系原理出发，着眼乡村振兴发展长远大计，适度提高村庄规划管理的灵活性，在符合约束性指标前提下，对规划期内确定使用，但暂时无法明确具体规划用途的建设用地，可采取“留白”的方式处理，为未来布局优化、项目落地预留空间。

四、准确把握处理好经济效益与生态效益的关系，用底线思维防范村庄规划编制风险

全面推进乡村振兴，产业兴旺是重点，生态宜居是关键。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时强调：“希望乡亲们坚定走可持续发展之路，在保护好生态前提下，积极发展多种经营，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益。”

农业农村是一个完整的自然生态系统。生产、生活、生态是农村系统的三大功能和基本属性。尊重自然规律，坚持人与自然和谐共生，科学合理利用资源进行生产，既是贯彻落实习近平生态文明思想的题中之义，也是深化农业供给侧结构性改革、实现高质量发展、加强生态文明建设的必然选择。编制村庄规划必须准确把握、正确处理好经济效益与生态效益的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，要清醒认识到生态保护与产业发展是相辅相成、密不可分的共生关系，没有生态资源作为依托，产业发展是无源之水；没有产业发展作为支撑，生态保护难以持久。只有两者相互嵌入、有机结合，实现产业生态化与生态产业化，才能有效降低农村资源消耗和环境污染，提供更具竞争力的生态产品和服务，实现生态与发展双赢目标，以良好的生态环境为乡风文明、治理有效、生活富裕提供重要支撑。村庄规划编制在涉及生态红线底线和生态环境保护的问题上，绝不能越雷池一步。

“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”习近平总书记指出：“作决策、办事情，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患，遇事不慌，牢牢把握主动权”。村庄规划编制要善于运用底线思维，科学严密防范因规划失策失误造成的风险隐患。运用底线思维防范乡村规划编制的风险，要准确判断前进道路上的各种风险挑战，以积极的态度前瞻风险、变挑战为机遇，化危为机、危中求进，守住底线、防患未然，追求最优结果和最佳效益。随着全面深化农村改革和乡村振兴战略的深入推进，村庄规划编制的组织者和参与编制规划工作者，对农村农业安全风险要做到心中有数、未雨绸缪、科学研判，从规划层面引导防范化解生态安全、粮食安全等各种风险，维护农业农村安全。村庄规划编制要牢牢守住三条“底线”不动摇：一是守护生态空间底线。坚决践行山水林田湖草沙海共同体理念，以上位空间规划和主体功能区规划为基础，科学分析村域内生态条件，严格转落生态保护红线划定成果，科学划定村域生态保护红线，红线内严禁开发性、生活性建设活动，确保生态保护红线落地准确、边界清晰。按照国家、省级相关规定，重点统筹谋划好“造林、退耕还林还草还湿还湖”地块图斑落实，在保护自然风光和田园景观基础上，将村域内重要的林地、草地、湿地、河流水域等划入一般生态空间实行重点保护，切实保护好天蓝、地绿、水净的生态空间。二是守护生产空间底线。推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局，转变农业生产方式是重中之重，底线是决不牺牲良好生态环境为代价。村庄规划编制要深入贯彻绿水青山就是金山银山的理念，严格落实边界管控规划，将生态保护理念贯穿农业产业链的各环节和全过程，积极引导乡村建设行为向村庄建设用地边界内集聚，大力发展生态工业、生态农业、生态旅游等“生态+”产业，使生态优势转化为经济优势。对规模较大、工业化程度高、分散布局配套成本高的产业项目要进产业园，具有一定规模且不占用永远基本农田和生态保护红线、不突破建设用地指标约束、不破坏生态环境和乡村风貌的农产品加工、休闲观光旅游的项目用地，既可向县城或和具备条件的乡镇开发边界内集聚，也可立足实际在村建设边界外安排少量“点状”建设用地，实现培育乡村经济发展新动能和有效保护生态环境两手抓、两手硬。三是守护民生发展底线。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。随着我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程和乡村振兴战略加速推进，农村生活水平大幅提升，人民群众对环境保护越来越重视、对环境质量期望值越来越高。村庄规划编制要坚持以人民为中心的发展思想和生态为民惠民利民理念，着眼保护和恢复乡村生态功能、改善农村生态环境质量这个目标，全面推进乡村生态修复和环境综合整治，大力开展小流域综合治理、污染土地和水体恢复治理、沙化及水土流失治理、海岩带生态修复等工程，让人民群众喝上干净的水、呼吸上清洁的空气、吃上放心的食物、享有良好生态环境，不断提升人民的获得感、幸福感和安全感。