事业单位内部控制体系的构建与完善

◎温婷

在经济高速发展与事业单位改革不断深化的当下，以往我国事业单位所采取的行政管理模式，与单位自身运行发展不相适应。由于传统的模式过于陈旧，可能存在职能定位不清、行政执法事权不完善、管理流程混乱、财政资金使用不当、行政效率过低等问题，若是仍旧未能实现创新与优化，必然会影响到单位自身管理水平的提升，且不利于单位履行社会服务职能。新形势下，我国事业单位运营管理发生变化，内部控制已经成为其中最为重要的内容，近几年学术界对事业单位内控的研究更加深入，加上大型企业在内控体系建设方面的成功经验，都为事业单位构建科学合理的内控制度、确保制度贯彻落实提供有利条件。本文对事业单位内部控制相关理论进行简单概述，对其中存在的问题展开分析，提出目前单位的内控环境有待优化、控制活动有待规范、风险评估不到位等，并重点从多个方面讨论了具体的完善策略，希望可为各单位进一步建立健全内控体系、全面提升内控有效性提供一定借鉴参考。

事业单位承担社会服务职能，如今我国社会环境已经发生变化，事业单位运营管理与发展面临新的机遇与挑战。总体来看，必须将控体系建设提上日程，同时加强内控制度的贯彻落实。才能确保事业单位的良性运行。然而，目前仍有单位在内控方面存在各种问题，未能以解决问题的思路来对内控体系加以优化，导致内控管理工作效率低下，内部控制的作用根本无法真正发挥。本文将就此展开分析与论述，提出针对性的措施来帮助单位不断提升内控管理水平。

一、事业单位内部控制相关理论概述

（一）内部控制

根据国家有关部门下达的政策文件，包括《企业内部控制基本规范》《单位内控规范》等，可认为内部控制是单位为实现控制目标，通过采取制定内控制度、规范制度执行程序等，由单位各层级各部门全面参与，对经济活动的风险，实现有效的防范以及管控。

（二）事业单位内部控制的意义

近几年，我国事业单位改革不断深化，加上外部经济形势的复杂多变，要想实现稳定运营与长远发展，各单位则务必做好内部控制工作，不断调整与优化内控体系，确定新的管理方向与模式。事业单位内部控制的意义如下：一是有利于提升单位公共服务水平，通过建立规范性的内控制度，将制度落实于实际工作，从预算严格把关，强化监督管控工作，既保证内控制度的落实，又从预算角度实现资源的优化配置，提高资源的利用效率，并且促使单位工作效率得以提升，最终达到为社会公众提供优质公共服务的目的；二是有利于遏制各种腐败现象，内部控制在事业单位资金管理、资产经营中都起到带头作用，以严谨的内控制度以及规定，约束单位相关人员的工作行为，明确划分权责利，由专业人士负责专项工作，落实责任制度，对单位财政资金，固定资产等加以严控，提升经济运转状态，全面掌握具体变动情况，并且更加有效的对贪污私吞等腐败现象进行控制。

二、事业单位内部控制现存问题分析

（一）内部环境有待优化，内控实施基础较为薄弱

近几年，国家在事业单位内控方面的研究更加深入，理论基础更加扎实，并对多次下达相关文件，要求各单位以政策为导向建设内控体系，实现内控有关的新要求、新规定。但据了解可知，目前仍有相当一部分单位存在内控环境待优化的问题。归根结底是因对内控不够重视，并未从思想层面加深对内部控制的认知与理解，导致内控的实施基础较为薄弱，难以充分发挥内控作用。有的单位甚至将内部控制局限于财务层面，仅仅要求财务人员负责，根本没有形成全员参与、全员配合的良好局面，且对内部控制的认识有偏差，根本无法满足新时期单位建立并执行内控制度的需求。

（二）控制活动有待规范，相关管理制度存在缺陷

事业单位控制活动多种多样，涉及预算、资产等多个方面，只有以完善的制度为保障，对单位员工的行为以及各项控制活动加以规范，才能真正体现内控价值。然而，部分事业单位的内控管理制度仍存在缺陷，如岗位职责划分不明确、制度文件不规范、部门将协调性不足等，甚至针对一些重要的控制活动缺少制度约束，可能导致具体业务开展不顺，执行效率大大降低。另外，单位业务层面的内控制度也需要进一步完善，尤其是在预算方面，未能实施全面预算管理，从预算编制到预算考核的整个过程，制度建立、执行与衔接不到位，对于其中的预实偏差问题更是难以及时发现并解决。

（三）风险评估工作不到位，风险问题处理不及时

风险评估是内控的一大要素，单位构建完整的内控体系时，风险评估是其中不可或缺的内容。风险因素存在于事业单位各项目、各活动中，在单位履行社会服务职能时，也会因各种因素影响到工作目标的达成与最终效果。由于在传统理念中事业单位不具有营利性，这也就导致了现如今各单位缺少足够的风险意识，对风险因素把握不准，无法更加准确地预测、评估风险，一旦发生风险也不能实现有效的控制，引发后续更多的问题。部分单位缺少风险评估机制，只是在风险发生且造成影响之后，才采取措施进行补救，此时风险的危害根本难以降低，甚至常会导致风险急剧发生，产生不可估量的损失。

（四）信息与沟通不畅，单位内控信息化建设不足

新时期，事业单位内部控制更加强调单位全员的参与，而确保内部信息与沟通顺畅为必然条件。在信息技术高度发展的今天，各种技术的涌现为单位贯彻执行内控制度、完善内控体系提供有利条件，在信息化环境中单位内部控制同时面临机遇与挑战。纵观现阶段我国事业单位在内控方面的信息化建设，可知都存在建设层次偏低的问题，通常情况下只是简单的引入软件或者构建系统，并没有重点关注如何解决信息与沟通不畅这一问题，依然普遍存在信息孤岛的现象，部门之间无法实现信息共享，对内部控制的实施造成一定影响。

（五）内部控制评价与监督机制缺失，监督力度不足

做好评价与监督工作，可促使事业单位内控有效性的不断提升。但是目前事业单位却存在内控评价与监督机制缺失的问题，主要是因过多地将重心放在建立内控制度上，一般完成制度建立之后，将其“束之高阁”，并没有更加关注制度的具体执行与落实，缺少对制度建立、执行等的评价与监督，评价目的片面、范围狭窄，监督力度不足且缺少独立性。这种情况下则会导致事业单位内部控制失去原本的价值与作用，极易流于形式。

三、新形势下事业单位完善内部控制体系的有效策略

（一）优化内部控制环境，夯实单位内控实施基础

良好的内控环境对内控是否能够顺利实施起着决定性作用，尤其是现如今外部环境愈加复杂多变，要想进一步夯实内控实施基础，我国事业单位必须对其环境进行不断的优化。首先，要从思想层面予以内部控制高度重视，加大有关内部控制的宣传力度，覆盖单位领导层到基层员工，使他们能够对内部控制的内涵、意义等有更加深入的认知与准确的定位，并且定期召开总结大会，督促各部门员工参悟其中，加深内部交流与联系，努力创设更加良好的内控环境；其次，要注重对单位内控人员的教育培训，尤其是财务内部控制，结合内控工作开展情况确定培训的主题与内容，确保通过培训可有效解决实际问题，提升单位内控管理能力，为了避免出现部分员工应付差事的问题，还应建立培训机制，下发阶段性的培训目标，同时采取多元化的培训形式，包括专家讲座、对外交流学习等等，以此来调动员工的积极性，促使单位员工责任心、服务意识的不断增强；最后，要完善单位组织架构，可具体划分为决策机构、执行机构以及监督机构，坚持三权分立与不相容岗位相分离的原则，逐渐形成内部相互制衡、相互影响的机制，确保各部门与各岗位能够在内控工作中起到应有的作用。

（二）完善内控管理制度，通过有效的行政执法事权，规范控制活动

“无规矩不成方圆”，对于事业单位内控管理而言，更要建立更加完善的内控制度，以严谨的规章制度为保障，实现对单位员工行为准则的严格约束，规范单位各项流程，严格按照流程推进。在此基础上实现对控制活动的进一步规范。具体做法如下：第一，结合事业单位的特征，以及“放管服”以来，存在的层级执法事权不清现象，全面实施行政执法责任制，以国家有关部门下达的政策文件为根本，着眼于执政为民，成立行政执法小组，下设法制办公室，由专门管理人员依法行使监管职责，并且对单位现阶段的一切制度进行重新排版与补充，将不同层级、不同岗位的人员职责以及义务体现出来，在实践中不断加强执法监督，以更加公开透明的责任事项增强相关人员的责任心，进而通过有效的行政执法事权，对单位一系列控制活动进行规范；第二，单位层面的内控制度还应实现部门之间的相互监督，立足于实际，出台相应的制度文件，由专人监督制度与措施的实施情况，更加突出部门之间的合作与配合，以此大大提高内控管理的效率，保证制度的贯彻落实；第三，业务层面的内控制度，对应到具体的业务中，结合业务的特征与开展需求，不断完善制度。例如单位的预算业务，采取全面预算控制手段，先是建立健全的预算管理机构，确保全员参与，以单位财务部门为核心，自上设立预算管理委员会，自下事业预算管理办公室，明确预算责任主体，在各部门的参与以及配合下，完成各项工作；建立预算编制管理制度、预算执行过程控制与监管制度、预算考核制度等，编制过程中，合理选用零基预算法，确保编制的科学性，预算执行中，加强预算分析与过程跟踪管控，及时发现偏差问题，在严谨的审批机制下优化预算调整，以防出现过多预算超支的情况，考核时以预算分析报告为考核依据，合理设置预算考核指标，并将考核机制与激励奖惩机制相结合，表彰优秀部门，警示表现不佳的部门，予以相对应的激励手段与惩戒方法。

（三）重视风险评估，建立风险管理体系，及时处理风险问题

现如今，我国事业单位必须改变以往的传统管理理念，结合改革背景下事业单位的变化，更加重视风险评估，强化风险意识，逐步建立风险管理体系，由风控小组负责急需处理风险问题，以防问题的严重化，对单位效益产生影响。以某单位为例，该单位在为了提升风险评估与控制水平，采取了如下措施：一是从单位实际出发，结合具体的业务特征确定风险评估的目标，先对如何控制风险展开分析，再拟定实施方案，将风险相关工作详细分解至单位各部门，形成良好的先提条件；二是，由单位风控小组负责对大量信息的收集与汇总，采取多元化的手段展开风险因素分析，为风险预知与识别做好准备，把握影响单位各项业务活动的关键点；三是将定性与定量分析相结合，展开更加深入的风险分析与评估，对风险因素出现原因、风险发生可能性、风险造成的影响等合理评估，充分研究，理论与实践相结合，将不同的风险进行分类，形成完整的风险清单，其中包括风险可能性、风险影响等信息，安排好顺序之后，从中确定最为重要的风险因素；四是风险预警与及时应对，风险预警的主要目的是避免突发风险问题为单位造成不可估量的损失，单位应做好风险预警提示，对此提出明确要求，可以信息技术为依托，建立风险预警系统，全方位监测单位各项活动的发生，当出现异常情况时第一时间发出信号，由相关人员采取具体的风险应对措施，之后还应将风险控制后的效果汇总成报告，进行客观的评价，若是仍存在一定的风险，需要对实施方案加以完善。

（四）强化信息与沟通，加强内控信息化建设，保障沟通顺畅

事业单位要想提升内控有效性，必须实现单位各职能部门、各岗位之间的配合与协作，不断强化内部信息与沟通，只有这样才能在全员参与下，确保内控的实施效果。随着科学技术的不断进步，如今已然迈进了数字化时代，将各种先进技术应用于内部控制中，也是各单位完善内控管理体系的一项必然举措。因此，我国事业单位应在内控方面加强信息化建设，提升内控管理的信息化层次，为制度落地提供有利条件。一方面，从制度执行角度，单位可采取信息化手段，将分级授权、分事行权等嵌入信息系统，强调各系统之间的联系与结合，在规范化的线上流程中实现程序化管控；另一方面，单位还应配备高水平信息化技术人才，注重关键岗位的人才考评与调动，组建更加专业化的管理队伍，加快单位自身的信息化建设进程；建立横向协调、纵向深入的沟通渠道，搭建内部信息沟通平台，要求各部门按照具体的职责义务来提供准确且真实的数据，经监管与审核后上传至平台，供单位各部门人员查询与使用，针对数据造假的行为也必须加大惩罚力度，以进一步确保数据信息的完整性；定期升级单位信息管理系统，根据具体业务需求来拓展功能模块，不断扩大信息化建设的范围，连接各个系统之间的数据接口，切实提升信息传递与沟通效率，以防再次出现信息孤岛现象。

（五）加大监督管控力度，建立内控评价与监督机制

事业单位内控制度执行是否良好与单位是否建立监督机制有着必然关联。加大内部监督力度，可以说是提升内控有效性的重要手段，因此，事业单位应当强化监督职能，实现强有力的监督管控，建立更加完善的内控评价与监督机制。首先，根据单位层级划分与岗位设置，确定内控评价与监督的主体，由此对评价监督的标准加以细化，制定更加严谨的实施方案；其次，推进内控评价的合理化与公正化，设计评价流程，采取问卷调查、考核打分等不同方式，对内控制度建立内控制度执行等展开综合评价，注重内部沟通，将评价结果汇总并反馈，指出实际问题；最后，在监督方面，应设立内部审计部门，增强内审部门的权威性与独立性，持续性改进审计制度，优化审计方法，由专职审计人员对单位重大项目与活动展开全方位的跟踪，尤其是侧重于费用支出审批、预算资金使用等，收集大量的信息数据，落实一系列监督事项，全面掌握具体情况，反馈现存问题，力求及时且有效的整改，形成审计反馈用于优化内控体系建设，完善的内控体系减少并杜绝形式审计。此外，事业单位还应扩充内部监督的主体，即实现单位全员的参与，通过设立邮箱、召开会议等形式，由员工对单位内控制度体系中的切实问题进行反馈，并从实际工作角度提出期望，以此不断推进单位内控制度体系的运行与完善。

四、结束语

根据上述的分析可知，在改革不断深化的今天，我国事业单位发展环境已经发生了变化，要想实现稳定运行与长足发展，各单位必须对内控体系加以优化与完善，将内部控制在各方面的作用与价值充分体现出来。具体而言，事业单位应当在全面掌握内控理论基础的前提下，从单位自身实际出发，分析其内控体系构建现存问题，通过采取针对性的措施，高效解决一系列问题，使得单位内控水平有所提升，增强内控执行力，为单位各项活动的开展提供保障，并促使单位更好地履行社会服务职能，真正实现可持续健康发展。