构建与城市群一体化发展相适应的治理机制——以池州市为例

◎孙亮 罗佳

长三角是我国经济发展最为活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在城市群一体化发展背景下，池州市作为长三角27 个中心区城市之一，在融入长三角一体化发展中具有良好的资源和空间优势。在2020 年池州市为了实现区域经济高质量发展，出台了《池州市融入长三角一体化发展行动方案》，将加快融入长三角一体化发展作为2020 年的重点工作任务。基于此，本文就池州市构建与城市群一体化发展相适应的治理机制进行探讨，以实现城市群一体化高质量发展。

池州市地处于安徽省西南部，是长江南岸重要的滨江港口城市，长三角城市群成员城市，随着长三角城市群一体化发展正式上升为国家战略，并成为区域经济协调发展的重要组成部分，池州市构建与长三角城市群一体化发展相适应的治理机制有助于促进区域经济协调发展，同时成为促进国民经济增长的主要载体。

近年来，池州市紧紧围绕长三角城市群一体化发展的要求，积极推进高质量交通一体化发展项目，将本市努力发展成为长三角与武汉都市圈交汇的重要节点，为池州市经济增长提供重要的基础设施条件。但是，由于长三角城市群一体化发展还处于初步探索阶段，在发展过程中还存在缺乏制度体系保障、内部运行机制不完善、政府部门干预力度过大、发展质量不高等问题，导致长三角城市群一体化发展与其他一流城市群相比还存在较大差距。根据调查数据显示，作为区域经济发展最活跃、开放程度最高的长三角城市群地市GDP还不到世界一流城市群的30%，甚至只有美国一流城市群的20%。因此，本文结合城市群一体化发展的含义及治理特征进行分析，池州市在构建城市群一体化发展中存在的问题，并提出池州市全面推进城市群一体化发展的治理机制，以推动当地经济高质量发展。

一、城市群一体化的基本概况

1.城市群一体化的含义。

城市群主要是指在一定区域内，由一个特大城市为核心，与三个以上大城市为构成单元，通过便利的交通、通信等基础设施构成区域经济紧密联系，并实现高度一体化的城市群体，也就是区域分布集中的特大城市和大城市相互集聚而形成的大城市市场，在城市群中各类要素能够实现自由流动、市场资源实现最优配置，以保证区域经济处于均衡状态。就城市群而言，城市群一体化实质上就是在城市空间形态中体现出区域经济一体化发展，通过城市产业结构优化调整和空间结构演变的互动过程中实现区域市场一体化与区域经济一体化，使得各大城市之间由竞争关系转换为相互合作关系，为进一步推进区域协调发展提供新动能。

我国对于城市群一体化研究主要强调以推动城市群内各城市间专业化分工协作为导向，促进中心城市产业高端化发展，引导中小城市夯实制造业基础，实现城市功能互补；并且以交通互联互通为突破口，完善基础设施建设。比如，优化高铁、飞机、高速等交通工具和提速通信网络建设，为城市群一体化发展提供前提条件，有效降低城市生产成本并提高城市智能化管理水平。同时，以建立统一开放的商品市场作为发展目标，构建各类要素自由流动的一体化市场，减少各要素在区域间流动成本。最后，城市群一体化发展要注重公共服务一体化和均等化，实现公共服务共享是推动城市群一体化发展的根本所在。由于我国存在教育、医疗服务资源分布不均的现象，相对优质的资源主要集中分布在特大城市区。因此，推进城市群一体化发展，就要实现公共资源共享、缩小城市发展差距、完善制度体系等，促进城市群内各成员生活水平的提高。

2.城市群一体化治理特征。

由于城市群主要由多个城市共同组成，其治理主体呈现出多元化和复杂性的特点，城市群一体化治理主要具有以下几点特征。

（1）治理主体的多元化。

城市群治理与单个城市治理具有明显的差异，城市群治理需要组织跨区域、跨空间治理工作，主要对经济功能区进行治理，治理主体主要包括多个地方各级政府，参与执行决策的主体具有多元化特征，导致对城市群内经济活动和资源配置缺乏约束能力。在城市群一体化治理过程中由于受到财政分权以及唯GDP 政绩观的影响下，会激化各大城市之间的竞争意识，严重影响到各城市间的相互合作关系。因此，想要实现城市群一体化各治理主体就必须制定统一的发展目标，行动始终保持一致，才能实现城市群内资源最优配置。

（2）治理对象具有较强的复杂性。

城市群治理属于一种跨空间治理行为，其治理主体和治理对象具有多元化的特点，为城市群治理工作增添较大难度，难以构建完善的区域协调统一发展机制。而这种跨空间治理容易出现地方公共物品供给差距的问题，其中的公共物品主要包括交通网络、通信网络等硬件设施，还有教育、医疗服务、法律制度等软件设施条件等。因此，城市群治理对象主要涉及到地方公共物品的供给、自然资源的保护和利用等，以此来保证城市群内实现利益共享。

（3）各类要素资源配置受阻。

城市群主要由多个大城市共同构成，属于各类要素资源的联合体，是要素突破区域限制实现自由流动的经济功能区。但是，在城市群中由于土地资源、人才资源以及产业技术等要素分属不同的行政区域，在不同程度上受到行政壁垒和制度性制约的影响，导致城市各类要素在跨区域流动中受到阻碍，最终难以实现资源最优配置。例如，各地实施的专项资金扶持制度，很大程度上限制到商品和要素的自由流动，同时在行政分割下基础设施共建共享机制不畅，难以建立健全信息一体化平台。

二、池州市融入城市群一体化发展面临的困境

1.缺乏现代化空间治理机制。

池州市作为独立的行政区划，而城市群则是由多个行政区划的联合体，两者在治理工作中还存在较大的差异性。池州市若想要构建与城市群一体化发展相适应的治理机制就必须从复杂的空间治理工作着手，但由于我国城市化进程进一步加快，人口快速向城市转移，不仅将城市转化为经济活动的主要阵地，同时也激化出各种矛盾。比如，空间的商品化和空间的公共性不协调、空间的多元化与空间的协调性的矛盾、生产空间与生活空间的日益分离、规划空间与实际空间的脱节等等，使得池州市空间内部协调性受到严重影响，若想要构建高质量发展的城市群，池州市就必须构建与社会主义核心相适应的现代化空间治理机制。

2.等级化的行政管理体制触发城市群的不协调发展。

由于受到错误政绩观的影响，我国采用的还是等级化的城市行政管理体制，导致土地、资金、政策、人力、项目等资源主要集中在发展迅速的大城市中，而小城镇、新型农村社区发展受到较大限制。而城市群的本质属于一个经济功能区，在等级化的行政管理体制下池州市在发展中容易形成典型的“诸侯经济”当地政府部门管理混乱。另外，由于我国城市群一体化发展还处于初步探索阶段，本身采取的跨区域治理机制存在诸多不合理的问题，市场资源难以实现最优配置，各类要素也无法实现自由流动。随着大量外来人口的涌入，导致池州市交通等基础设施出现超负荷承载的现象，且存在“炒房”的行为，严重影响到城市居民的生活水平，城市发展受限。当前，我国针对这一问题出台了相关的城市群治理方案，但是并没有制定以城市群跨区域治理相关的考核机制，导致池州市在落实过程中存在形式化的问题。

3.缺乏完善的城市公共服务均等化的现代财政制度。

为了建立社会主义市场经济基本要求相符合的政府间财政关系制度框架，通过实施分税制财政体制改革，使得中央政府和地方财政关系更加完善。但是，由于受到财政分税制度的影响，城市群一体化发展还面临着城市公共服务均等化现代财政制度不完善的现象，导致地方政府财政资金缺口依然较大。然而，近年来我国民生保障覆盖面越来越广，教育、医疗、基础设施建设等民生项目支出也“刚性”增长，使得地方政府共同财政事权支出责任分担比例不断增加，出现事权支出责任与财权不相匹配的问题。因此，池州市由于本身财力不足，所以缺乏与其他城市建立健全利益共享机制的积极性。另外，由于城市群内公共物品供给存在较大差距，池州市采取的财政管理机制难以承担当地公共物品的供给问题，使得城市内部公共基础设施建设缺乏有效的财政支撑。

三、池州市构建与城市群一体化发展治理机制相适应的有效措施

1.始终坚持走社会主义发展道路，建立与社会主义发展相适宜的城市空间治理机制。

池州市在构建与城市群一体化发展治理机制时要坚持“区域治理”的理念，结合我国国民经济实际发展情况制定与城市群一体化发展相适应的城市空间治理机制。首先，落实社会主义现代化强国“两步走”战略，制定明确的现代社会治理目标。主要分为2020 年-2035 年和2035 年到本世纪中叶两个阶段，分两步走，构建出与世界一流城市群相适应的城市空间治理机制，以实现全面建设社会主义现代化国家。其次，建立健全城市群一体化考核机制。为了更好的落实城市群一体化发展战略，池州市应该积极改革现有的考核体系，主要从交通、通信网络等基础设施建设、公共物品共建共享以及产业结构调整等方面着手，不断完善与城市群一体化相适应的城市考核机制，并通过其考核指标来衡量本市政府领导层的政绩，以明确政府官员的职责分化。同时，要积极利用城市群年度排名来建立良性竞争关系，以此来推进池州市积极开展跨区域合作，并实施以第三方评估监督为平台，通过第三方全方面的评估，展现出池州市一体化发展的治理成效。最后，构建高效的城市群治理体系，进一步完善城市群一体化发展治理结构。池州市应加强长三角协同立法，有效整合区域立法资源，以提高池州市立法总体实效。同时，构建多元主体参与的城市群社会治理体制，为完善公共服务供给多元主体参与机制奠定基础。

2.建立健全市场化机制，以实现城市资源最优配置。

池州市应建立与城市群一体化空间形态相适应的市场化机制，为各类要素的自由流动提供保证，并利用市场机制在城市资源合理配置中的积极作用，推动池州市内部各类要素实现跨区域的自由流动，以改善资源配置效率，加大池州市行政制度深化改革力度，最大程度上减少城市协调发展中的制度限制，充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用。同时，利用各类要素的市场化改革，缓解城市资源分布不均衡的现象，真正实现城市资源最优配置。另外，池州市还要积极发挥政府部门的职能优势，全面深化户籍管理制度改革，以放开池州市落户限制打破城乡二元结构壁垒。还应建立一定区域内的统一交易市场，积极开展跨区域合作，在共同的发展目标下实现区域经济一体化。

3.坚持以都市圈建设为导向，实现城市高质量发展。

结合西方经济学经济增长及理论分析，想要实现区域经济均衡发展就必须重点培育发展条件较好的地区和产业，将其发展成为一个经济增长地，以此来带动城市经济发展。根据数据显示我国城市群中城市覆盖范围较广，比如中原城市群中共有30 个城市、长三角城市群一共包括26 个城市，池州市作为长三角城市群中的中心区城市之一，在大范围的城市群结构中想要实现一体化发展还缺乏有力支撑。所以，池州市首先应坚持以都市圈建设为导向，加大都市圈一体化发展力度，充分发挥出城市中心区发展的推动作用，以带动整个城市经济的迅速增长。因此，池州市应明确划分都市圈的覆盖范围，强化城市中心区以周边城市建立良好的合作交流机制，通过以交通设施为载体，构建“10 分钟、30 分钟、60 分钟”三个都市通勤圈，以强化城市中心区的集聚、扩散、带头作用。另外，加快城市中心区与周边地区的一体化发展，在公共资源共建共享作用下，实现各类要素的均衡分布，有效增强池州市一体化发展的可行性。

4.建立健全城市产业协同发展机制。

城市产业协同发展是实现城市群共赢的根本保证，而合理的资源配置优势实现城市一体化发展的重要内部动力。池州市应根据城市产业发展现状、各类要素资源禀赋，坚持因地制宜的原则，重点发展市场基础条件佳、协同度高、扩散性强的城市中心区，并以交通互联互通为突破口，打造成为长三角西向门户节点城市，以满足高质量交通一体化发展需求。比如，为了更好的融入长三角城市群一体化发展，池州市通过产业协作，着力打造承接长三角产业转移示范区，不断完善产业链结构，为城市内部产业之间的协同发展提供保障。另外，池州市还要建立健全成本分担和收益共享机制，为了防止城市财富分化严重、城市资源分布不均的情况，池州市应建立相对完整的产业链，将池州市打造成安徽省区域性创新中心，甚至在长三角城市群一体化发展中承担着重要角色。

5.完善城市公共物品供给制度。

由于在城市群一体化中区域公共物品供给具有跨区域的特点，城市群主体的多元化导致公共物品供给面临较复杂的环境。因此，池州市应建立完善的城市公共物品供给制度，不断拓展池州市与其他地方政府相互合作的有效途径。比如，建立财税分享机制，城市经济发展规划、城市发展以及土地利用等要进行相互衔接，以形成规范化的规划衔接机制。其次，池州市还要及时更新公共物品供给方式，要结合公共物品非排他性和非竞争性的根本特征，以及公共物品的不同类型来创新公共物品的投资和融资方式。比如，通过实施PPP 模式来增强对公共物品投资的合理性。最后，构建城市公共物品的合理运营机制，利用市场化机制在公共物品运营过程中的促进作用，为落实民生共享专项行动提供保障。比如，从教育、医疗、公共文化、保险等方面积极与长三角城市群之间建立良好的合作模式，例如，池州市职业教育应积极与长三角城市群之间建立产教融合、协同育人模式，以培育出符合城市经济发展需求的高质量技术技能型人才，促进池州市职业教育可持续发展的同时提升公共服务水平。

四、结束语

综上所述，城市群一体化发展以上升成为我国重大国家战略，池州市在构建与城市群一体化发展相适应的治理机制时，必须贯彻落实中央在全面推进长三角城市群一体化发展会议上的重要讲话精神，通过建立高效、合理的城市治理机制来保证各项重点工作任务的落实程度。因此，池州市应正确认识城市群一体化的真正含义和基本特征，并分析出当前实现城市一体化发展所面临的问题，将此作为切入点积极探索出与城市群一体化发展相适应的城市治理措施。