国家审计服务维护粮食安全的路径

◆ 朱殿骅/中央军事委员会机关事务管理总局

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视粮食安全问题，将粮食安全作为治国理政的头等大事，多次就确保粮食安全作出重要指示和批示，从总体国家安全观的高度看待粮食安全，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路。维护和确保粮食安全是一项系统工程，需要运用系统思维凝聚各方面力量齐抓共管。国家审计是国家治理的基石和重要保障，是党和国家监督体系的重要组成部分，服务维护粮食安全，是新时代国家审计义不容辞的义务和责任。那么，国家审计为什么要服务维护粮食安全，该怎样服务维护粮食安全，是审计机关和审计人员必须首先厘清的重要理论和实践问题。

一、国家审计服务维护粮食安全的重要意义

（一）服务维护粮食安全是国家审计贯彻总体国家安全观的内在要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼国家安全形势变化新特点新趋势，创造性地提出了总体国家安全观，系统阐释了新时代国家安全的内涵，覆盖了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全和核安全等方面。总体国家安全观把我们党对国家安全的认识提升到了新的高度和境界，为破解我国国家安全面临的难题、推进新时代国家安全工作提供了基本遵循。粮食安全是国家安全的一项重要内容，也是国家安全的基础和保障。2015年，《中华人民共和国国家安全法》制定颁布，其中第二十二条明确规定，“国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全”，为维护粮食安全提供了坚实的法律保障。新时代，贯彻总体国家安全观、服务维护国家安全是审计机关义不容辞的责任和义务，是国家审计发挥宏观管理功能的一个重要方面。粮食安全是国家安全的一项重要内容，服务维护粮食安全自然是审计机关贯彻总体国家安全观的内在要求。

（二）服务维护粮食安全是国家审计推动经济高质量发展的题中之义

当前我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展方式发生了根本性转变，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯彻到经济社会发展的始终。推动高质量发展要求实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一，其中安全是发展的前提。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国在农业领域取得了长足发展，农林牧渔业总产值保持长期增长，产业结构不断优化，粮食生产极大丰富，农民生产积极性和农业生产率都得到极大提升，创造了用不足世界10%的土地资源养活了世界20%人口的伟大奇迹。随着经济社会进入高质量发展阶段，农业不能只局限于实现“吃得饱”，确保粮食产量稳步增长和充足的粮食供应，还要追求“吃得好”“吃得安全”，确保实现谷物基本自给、口粮绝对安全，粮食储备能力得到显著提升，农业科技创新能力不断增强，农业产业布局更加合理，宏观经济循环更加顺畅，确保中国人的饭碗始终牢牢端在自己手里。国家审计是新时代经济社会高质量发展的助推器，确保粮食安全是农业高质量发展的迫切任务和首要前提，服务维护粮食安全自然是国家审计推动高质量发展的题中应有之义。

（三）服务维护粮食安全是国家审计服务乡村振兴战略的重要内容

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重要战略决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。服务乡村振兴战略贯彻落实，是新时代国家审计义不容辞的责任和义务，是农业农村审计工作的重要着力点和落脚点。乡村振兴战略包含了深化农业供给侧结构性改革、完善农村基本经营制度、重塑城乡关系、打好精准脱贫攻坚战、保障和改善民生、推进乡村绿色发展、构建乡村治理新体系等丰富内容，其中确保粮食供给和粮食安全是乡村振兴的基础和首要任务。产业兴旺是乡村振兴战略总要求的首要内容，而粮食产业在乡村产业中具有基础性、根本性地位，要实现乡村振兴，首先要确保粮食产业健康有序发展，粮食生产能力不断增强，粮食流通现代化水平显著提升，粮食供给结构不断优化，谷物供应实现基本自给，更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系得到建立。国家审计要服务乡村振兴战略贯彻落实，巩固和拓展脱贫攻坚成果，自然应当将服务维护粮食安全作为首要任务。

二、国家审计服务维护粮食安全的理论基础

（一）国家审计是权威、独立的专业经济监督

国家治理体系由决策系统、执行系统和监督控制系统构成，国家审计是监督控制系统的重要组成部分，通过实施独立的监督活动来感知执行系统的运行情况，进而为决策系统服务。相比其他监督方式，国家审计具有高度的权威性、独立性和专业性，在促进经济规范运行、推动政策制度贯彻落实等方面具有不可替代的地位作用。维护和保障粮食安全需要通过一项项具体的政策措施来落地落实，相关政策措施有没有得到有效执行，执行的最终效果如何，需要具有独立性、权威性的第三方来作出客观公允的评价，国家审计机关正是符合这一要求的监督主体。

（二）国家审计是国家治理体系的“免疫系统”

审计“免疫系统”理论认为，如果把经济社会比作一个生物肌体，那么审计就像是这个生物肌体的免疫系统，能够发挥与免疫防御、免疫自稳、免疫清除、免疫监视等功能相类似的预防、揭示和抵御功能。国家审计通过发挥预防、揭示和抵御功能为经济社会的健康有序运行服务，查找和揭示其中存在的风险隐患，通过健全制度、堵塞漏洞来提升经济体的健康水平，从源头上防范问题的发生。在农业经济运行中，粮食安全、产业安全始终是摆在首位的，国家审计通过发挥“免疫系统”功能，提升和维护粮食安全和产业安全，从而守住农业经济健康有序运行的底线。

（三）新时代国家审计具有宏观管理功能作用

党的十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的决定，强化了党对审计工作的领导，明确了审计是涉及党和国家事业全局的重大工作，审计机关作为宏观管理部门的根本定位。新体制下，国家审计坚持批判性职能和建设性职能相统一，既着眼“查微观”，又注重“促宏观”，坚持“查病”“治病”“防病”一体推进，充分发挥宏观管理功能作用。粮食安全是国家安全的重要构成，是一个关乎国家核心利益、具有全局性根本性的宏观问题和战略议题，新时代国家审计具有宏观管理功能作用，能够从宏观上分析、查找和揭示体制机制运行中存在的短板和问题，有针对性地提出切实可行的对策建议，因而具备服务维护粮食安全的基础。

三、国家审计服务维护粮食安全的具体路径

（一）以专项审计调查为先导，系统揭示和反映粮食安全管理方面存在的短板弱项

粮食安全管理是一项复杂的系统工程，涉及农业生产、粮食收储、调度、进口、定价、补贴、耕地管理、配套设施建设和科技支撑等方方面面，涉及的政策制度十分繁杂。虽然在当前开展的农业农村审计当中，财政审计、预算审计、政策措施落实跟踪审计等一系列审计业务当中都会或多或少涉及粮食安全的内容，但相关审计项目往往只能关注个别单位或者个别领域内的具体问题，在监督视野和监督深度上具有一定的局限性，因而更像是蜻蜓点水，无法审深审透。为全面系统地揭示和反映粮食安全管理方面存在的短板弱项，可以运用专项审计调查这一审计业务工具，在审计署农业农村审计司的牵头下，吸收部分地方审计机关力量，采取整合资源、上下联动的“大兵团”“一盘棋”工作模式，对粮食安全管理领域的主管部门、重点单位和主要政策制度来一次全景式、研究型的专项审计调查，不以揭示和查纠具体财经管理问题为目的，而是着眼宏观，充分发现粮食安全管理中存在的风险隐患，为实施进一步的审计监督和服务提供靶点和导向。

（二）以政策措施落实跟踪审计为抓手，推动与粮食安全相关的政策措施的贯彻落实

粮食安全管理是通过一系列的政策制度来具体实现的，提升和保障国家粮食安全，就是要推动与粮食安全管理相关的政策制度的有效贯彻落实。为此，国家审计应当以政策措施落实情况跟踪审计为具体抓手，通过持续性、全覆盖的审计监督，揭示和反映相关政策措施执行中存在的短板弱项，通过审计提出具有针对性和可操作性的审计意见建议，推动补齐短板堵塞漏洞，进而促进粮食安全管理水平的提升。通过当前国家审计机关定期公布的审计结果公告可以看出，粮食安全问题一直是乡村振兴、脱贫攻坚、生态环境保护等重大政策措施落实情况跟踪审计的关注内容。例如，2020年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告中就披露了，“十二五”以来高标准农田建设方面存在底数不清、评估工作未按计划完成、面积虚报、质量不达标、后续管理不到位等问题。下一步，应当丰富拓展政策措施落实跟踪审计的覆盖面，将与粮食安全管理相关的、当前尚未覆盖到的其他政策制度都纳入审计监督范围，提升审计监督在推动与粮食安全相关政策措施落地落实方面的作用力。

（三）以预算审计和财政收支审计为基础，推动涉农整合资金向保障粮食安全聚焦

提升和保障国家粮食安全，离不开财政资金的支持。预算审计和财政审计永远是国家审计当中的基础性业务工作。在国家涉农资金投入逐年增长的背景下，为了解决涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题，推动农业供给侧结构性改革，国务院探索建立了涉农资金统筹整合长效机制，通过归并设置涉农资金专项、设立任务清单、充实涉农资金项目库、同步经费下达、建立绩效评价制度、加强资金监管等措施，提升涉农资金的使用效益效果。国家审计机关应当以预算审计和财政收支审计为基础，加强对涉农整合资金的预算源头管控，推动涉农资金的有效整合，提升资金整合的深度和质量，推动资金投入向提升和保障粮食安全聚焦，为提升和保障粮食安全提供坚实的财力保障，同时建立健全涉农整合资金绩效审计评价体系，通过开展绩效审计提升相关财政资金的使用绩效，确保将有限的财力资源用在最需要的地方。

（四）以重大建设项目和科研审计为载体，补齐保障粮食安全能力方面的短板弱项

提升和保障国家粮食安全，需要创新和完善粮食市场体系，大力发展粮食产业经济，加快推动粮食产业转型升级，积极发展粮食精深加工转化，以及强化粮食生产、储运、加工等环节的科技支撑，这其中涉及一系列的重大建设项目和科研攻关项目。为此，国家审计机关应当以重大建设项目审计为载体，加强对重大建设项目的跟踪审计，加强对建设项目从立项审批、资金拨付、合同发包、建设施工、审核验收和管理使用的全流程监管，努力提升项目建设的质量效果。在科研审计方面，国家审计机关要聚焦关系提升和保障粮食安全的重大科研领域，提升科研人员在经费使用管理方面的自主权，推动科研经费投入向科研成果转化，推进玉米、大豆、水稻、小麦国家良种重大科研联合攻关，大力培育推广优良品种，推进主要粮食作物丰产丰收，减轻大豆等农作物的进口依赖，优化粮食作物种植结构，确保粮食品种安全，推进化肥农药减施增效综合技术开发，发展肥料有机替代和绿色防控技术，降低农作物农药化学残留，推动农业绿色发展，确保人民群众吃的健康。

（五）以领导干部经济责任审计和村居审计为依托，推动粮食安全管理责任有效履行

严格落实各级领导干部特别是乡村一级基层领导干部在粮食安全方面的经管责任，是维护国家粮食安全的必要保障和有效举措。在领导干部经济责任审计方面，要根据不同行业领域、不同层级领导干部，明确其在粮食安全管理方面的具体权责，确保领导干部在粮食安全管理方面的权责相互匹配。粮食安全管理方面的诸多事项需要具体落实到乡村一级，为推动相关政策措施的末端落实，需要进一步加强村居审计，健全村居审计制度，推动村居审计全覆盖，规范基层组织财经管理秩序，压紧压实乡村一级组织在粮食安全管理方面的管理责任，提升政策措施、经费资源向政策执行效果的转化率。