事业单位绩效评价问题探讨—— 以文化事业单位为例

■杨 婷

在当前新的形势下，为了适应政府财政管理的需要，对政府会计标准体系进行改革，提出了以权责发生制为基础的政府财务报告制度。2019 年1 月1 日起正式施行的《政府会计制度》，是政府会计改革中具有里程碑意义的一个文件，它重构了政府会计核算模式，强化了财务会计功能，为提升事业单位财务管理和预算管理水平起到了重要作用。

与此同时，党的十九大明确将全面实施预算绩效管理作为重点工作进行部署，2018 年9 月国务院出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，后又相继出台了《项目支出绩效评价管理办法》《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》都为事业单位开展绩效评价工作提供了指引，对建设绩效体系提出了新的要求。财政部明确到2022 年底，各级要基本建成绩效评价体系，提升事业单位预算管理水平，保证资金使用安全有效。绩效评价工作，不仅是顺应时代潮流，实现资源的合理配置与优化，全面提升公共服务的公益价值和社会价值，而且有助于提高国家治理能力，进一步推动国家现代化建设。

一、政府会计制度改革对绩效评价的影响

根据政府会计准则的要求，全面执行政府会计制度，事业单位全面采用权责发生制的财务会计核算，会计信息质量有了很大的提升，会计报表所反映的信息也更加全面真实准确，更加规范化，更具有可比性。

首先，政府会计制度搭建了“双报告、双基础、双功能”的核算模式，采用财务会计与预算会计“平行记账”。这种相辅相成的记账方法，能够更加全面且清晰的反映出事业单位真实的财务状况和预算执行的相关信息。此外，会计要素由五个增加到八个，即预算会计通过收入、支出、结余三要素以收付实现制为基数进行记账，财务会计通过资产、负债、净资产、收入、费用五要素以权责发生制为基础进行记账，会计核算更加真实客观。事业单位财务数据核算的准确性，能够客观真实地反映事业单位的收入费用水平和盈余状况，为客观评价事业单位资产优化配置和资金使用管理能力提供了数据依据。

其次，政府会计制度引入了“责权发生制”，会计核算更加关注事业单位经济业务开展的流程，从而促使单位更加关注流程中各环节的规范化和风险控制。这一变化，也使事业单位绩效评价更侧重于产出层面，使得更强调政府资源配置的效率问题。同时，权责发生制的财务会计核算，各部门的责、权、利更加清晰，时间节点也统一，因此，财务数据能更有效的体现各部门的成本控制和服务效果，从而为事业单位绩效评价考核提供支持。

二、文化事业单位加强预算绩效评价的重要意义

文化事业单位大部分是公益性事业单位，没有生产收入，所需经费大部分由公共财政支出，所以根据其收入无偿性的特点，文化事业单位对资金使用要求更高。绩效评价已作为提高财政资金运用的高效性和科学性的必要手段。现阶段，财政部已明确发文要求预算单位对纳入政府预算的所有财政性资金开展绩效目标管理、绩效跟踪管理和绩效评价管理等活动，对预算单位积极开展年度绩效评价考核工作。加强事业单位绩效评价工作，对整体提升单位财务管理水平和工作成效有着重要意义。

（一）有效提高预算资金使用效率

通过加强对预算资金的绩效管理，使预算资金在事前评估、事中监控、事后评价体系中，明确了资金的使用规模和使用方向，使文化事业单位有限资金在任何一个使用环节中都能得到有效利用，合理配置资源，从而提高资金使用效率。同时，通过绩效评价结果导向，使有限的资金分配到更高效的项目中去，确保资金发挥最大效益。

（二）全面提升预算管理水平

事业单位预算绩效评价是部门预算管理的重要构成，是以结果为导向的管理模式。通过预算绩效目标和指标的设定，有利于促使文化事业单位项目执行人员与财务预算编制人员共同参与到全面预算编制过程中，推动业财融合，提升管理水平。在开展项目绩效评价过程中，及时发现项目预算中的问题，反馈到预算编制过程中，合理调整预算编制内容，保证预算编制的规范性，科学性和准确性，全面提升预算管理水平。

（三）有效提升事业单位社会满意度

加强事业单位预算绩效评价，一方面，财政资金的合理有效利用，可以提高文化事业单位财政资金使用信息公开的透明度，促进单位廉政风险管控；另一方面，注重文化事业单位绩效评价的社会效益指标，有效提高管理和服务水平，提升社会公众对文化和事业单位履职尽责的满意度。

三、文化事业单位绩效评价的现状

文化事业单位绩效评价能够提高资金使用效率，提升全面预算管理水平，完善财务管理机制，增加社会公众的满意度。但是，由于文化事业单位绩效评价体系尚未健全，单位管理人员仅关注项目的内容与效果，绩效管理意识薄弱，在项目管理中尚未有效实现业务融合，在绩效评价实际操作中，运行效果并不理想，主要表现在以下几个方面：

（一）对绩效评价缺乏科学的认识

我国事业单位预算绩效评价还处于初期阶段，特别是文化事业单位，从单位高层管理人员到项目具体执行人员多为艺术专业人员，往往只感性关注项目活动内容与呈现效果，缺乏对绩效评价正确认知，认为仅是财务人员上报预算的常规内容，业务运行与财务管理尚未有效协同。文化事业单位存有“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的思想，预算绩效评价工作流于形式，没有将绩效评价融入预算管理全过程，难以将政府会计制度改革后的优势运用到绩效评价中。

（二）缺乏科学完整的财务绩效评价体系

虽然财政部先后出台了相关绩效评价、绩效目标和指标设置的政策文件，即使同一类型的单位指标设置体系差异较大，不同级别，不同地区单位的特点不同，绩效评价指标体系也无法满足个性化的需求。文化事业单位绩效评价指标往往由财务人员直接制定，制定评价指标过程随意，没有考虑项目预算执行情况；指标类型单一无法全面覆盖项目整体情况；绩效评价指标值设定标准偏低，没有合理的增长机制，无法对项目实施起到激励与约束作用。

（三）绩效评价监督与管理制度有待完善

有效的绩效评价体系必须要有监督机制与之配套，否则会导致绩效评价流于形式，开展绩效评价过程中容易出现漏洞。当前文化事业单位实际预算工作中，仅在年中要求上报绩效目标执行监控情况，也只是简单统计绩效指标已完成的进度，对预算绩效评价没有实行全过程管控，降低了绩效评价执行力度，不利于及时反馈和纠正评价结果。

（四）绩效评价结果与反馈运用不充分

多数文化事业单位对绩效评价结果不够重视，没有形成有效的预算绩效结果运用机制。项目完成后，没有及时对项目绩效评价结果进行对比分析，没有将其作为职工完成项目绩效的依据，没有作为衡量部门管理水平的标准，绩效管理激励约束机制尚不健全，无法充分调动部门员工及部门之间的主动性。还表现在绩效评价结果与预算管理内容没有充分联系，目前文化事业单位每年制定预算在绩效评价结果产生之前，无法利用绩效评价结果对预算及时调整或撤销有问题的项目，无法有效配置合理资源，达到资金使用效益的最大化。

四、完善绩效评价工作的建议

以施行政府会计制度的优势作为基础，全面提升事业单位资金使用效益，提高单位财务管理水平，全面加强文化事业单位绩效评价工作显得尤为重要，建议重点做好以下几项工作：

（一）强化预算绩效评价理念，加强全员宣传引导

单位要组织全体人员加强对绩效评价知识的学习，培养全员绩效评价理念，为其全面有效开展绩效评价工作提供有力保障。首先，文化事业单位通过采用多种方式，如业务培训、专题报告、信息公开等方式，不仅对本单位财务人员更要对全体员工进行绩效评价工作的培训，全面学习预算绩效管理的相关知识，确保预算执行和绩效目标相结合，树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效评价理念。其次，加强绩效评价的组织领导工作。从文化事业单位高层管理人员到项目人员，提升全员对预算绩效评价工作的重视程度，使得绩效评价工作由被动评价转变为主动参与，从财务人员独立填报转变为全员参与联合填报，实现绩效管理与业务管理深度融合，切实提高单位绩效评价水平。

（二）健全绩效评价体系，科学设置绩效指标

单位需要建立科学的绩效指标体系，为其全面有效开展预算绩效评价工作提供基本依据。首先，文化事业单位应结合本单位项目具体实施方案制定科学合理的绩效总目标，再对总目标进行层层分解，分级制定具体的绩效指评价指标，构建完善的评价指标体系。在设定绩效目标及分解指标数值时，在保证指标稳定性的同时，突出项目个性化的需求。其次，在制定绩效评价具体指标时，文化事业单位应全面考虑成本指标，产出指标，效益指标和满意度指标相结合，相关性与重要性相结合，定量指标和定性指标相结合，经济效益指标和社会效益指标相结合原则，构建科学的绩效指标体系和评价标准，从根本上提升绩效评价的效果。

（三）完善预算绩效评价管理制度，有效监督执行过程

文化事业单位内部应完善预算绩效评价的管理制度，从机制、流程上规范绩效评价工作，强化项目事前、事中和事后全过程监督管控机制，加强绩效评价的监督管控力度。事前，建立绩效评估机制，对重大项目开展事前绩效评估，明确绩效目标，合理匹配预算资金。事中，加强预算执行监督力度，不仅在年中开展绩效评价执行监控，还要不定期对绩效指标阶段完成情况进行分析，对出现绩效目标偏移和绩效指标偏差的情况，及时分析原因加以纠正，调整相应预算方案，确保年终完成绩效指标。事后，完善绩效评价问责机制，明确项目参与人员的职责，确立考核指标，强化责任意识，对未能完成职责目标的相关责任人实施绩效问责。

（四）充分运用绩效评价结果，提升全面预算能力

事业单位应强化绩效评价的考核结果分析，发挥结果的导向性作用，提高资金使用效率，全面提升财务管理水平。同时，还应该引入第三方对全年预算绩效开展评价审计工作。有效利用评价反馈结果，总结成功的经验，改进过程中存在的问题；可用于规范日常财务管理工作，保持健康良好的财务状况，有效降低财务风险水平；可用于指导部门预算编制填报工作，参考预算绩效评价的结果，适当调整下一年度部门预算，提升预算单位整体预算能力。

综上所述，政府会计制度的施行，对事业单位预算绩效评价工作提出了更高的要求。文化事业单位预算绩效评价已成为单位整体管理的重要工具，只有充分发挥好预算绩效评价在事业单位管理中的作用，才能更好地提升资产管理水平，提高文化事业单位的运行和服务水平。