重大改革特别授权机制应遵循授权明确性原则

郭文涛

自习近平总书记提出“重大改革于法有据”思想以来，我国在改革开放的实践中，形成了两种形式的重大改革特别授权机制：一种是全国人大常委会根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第13条暂时调整实施法律；另一种是国务院根据《行政法规制定程序条例》第35条暂时调整实施行政法规。(1)2020年5月11日，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“健全重大改革特别授权机制，对涉及调整现行法律法规的重大改革，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后，由有条件的地方先行开展改革试验和实践创新。”在此之前，虽然全国人大常委会和国务院已经有了关于地方改革实验的授权实践，但缺乏官方的统一称谓，导致学术界因理解上的差异，对其定性和表述不尽一致。该文件统一了对该授权行为的称谓，在学术研究上有一定的积极意义。重大改革特别授权机制是在全面深化改革、全面依法治国新时代背景下，为了协调解决改革与法治的内在矛盾，所产生的独具中国特色的新生事物，是习近平法治思想的时代产物。(2)参见沈国明：《“重大改革于法有据”：习近平法治思想的重要论断》，载《学术月刊》2021年第7期。重大改革特别授权机制作为“一项独立的立法权行使形式”，是一种“新型立法职权”(3)曹舒：《人大授权暂停法律实施的合宪性检讨与控制》，载《苏州大学学报(法学版)》2018年第1期。，自然也应当受到法律的约束，遵循《立法法》的基本原则。由于重大改革特别授权机制包括授权行为的作出程序、授权行为的表达形式、授权行为的实体内容三个方面，所以法律对它的约束也可以从这三个方面来分析。有学者认为，重大改革特别授权机制在作出程序上应当以具备相应的价值要素为前提(4)参见陈多旺：《论重大改革特别授权中的程序价值》，载《法学》2021年第7期。，在实体内容上应当遵循比例原则。(5)参见王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期。在此基础上，本文拟重点论述的是：重大改革特别授权机制在表达形式上应当遵循授权明确性原则。(6)笔者在《国务院暂时调整实施行政法规的法理分析》中，已经论述了国务院实施的重大改革特别授权机制应当遵循授权明确性原则，所以，在本文中将重点论述全国人大常委会实施的重大改革特别授权机制应当遵循授权明确性原则。参见郭文涛：《国务院暂时调整实施行政法规的法理分析》，载《甘肃政法大学学报》2021年第3期。

一、授权明确性原则广泛适用于公法领域的授权行为

授权明确性原则最初适用于授权立法领域，目的是强化对授权立法的管控，要求立法机关在授权行政机关制定行政规则时，必须明确授权的目的、内容、范围、事项、期限、监督制度及其应遵循的基本原则等要素。根据《立法法》的相关规定，我国在授权立法领域确立并丰富了授权明确性原则。随着法治实践的发展，为了加强对授权行为的规制，授权明确性原则在公法领域呈现出普遍适用的状态，不仅适用于行政授权领域，而且适用于地方人大常委会紧急性授权中。

(一)授权明确性原则最初适用于授权立法领域

在二战后，由于工商业高度发展，西方国家的行政管理活动发生了巨大变化：科学技术快速发展使政府行政管理的技术性、专业性增强，福利社会的产生要求提高行政效率，经济创新要求政府加强管制的灵活性，生态环境等公共利益要求政府肩负更大的责任。在这样的时代背景下，原有的国会立法难以满足快速发展的社会经济科技要求。此时，授权立法应运而生，国会可以在作出原则性规定的情况下，授权行政机关发布行政命令、制定行政规则，通过行政机关主动加强对经济社会科技的规制。(7)参见钱建华：《简论授权明确性原则——兼议我国〈立法法〉中授权立法规定之完善》，载《甘肃政法学院学报》2005年第1期。

“委任立法一旦被滥用，将会违反宪法所规定的国会中心主义的原则，招致行政专断的弊端。因此，委任的界限常常成为问题。”(8)[日]南博方：《行政法》，杨建顺译，商务印书馆2020年版，第69页。为了强化对授权立法的管控，法治发达的西方各国均先后确立了授权明确性原则作为授权立法的界限标准，即立法机关在授权行政机关制定行政规则时，必须明确授权的目的、内容、范围、事项、期限、监督制度及应遵循的基本原则等要素。(9)参见柳砚涛、刘宏渭：《立法授权原则探析》，载《法学论坛》2004年第4期。德国《基本法》第80条第1款规定：“法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的命令。这种法律必须规定授权的内容、目的和范围。”在1948年，美国法院提出授权必须提供“足够的标准”，1989年进一步提出“可理解原则”，亦即如果国会在授权时，提供了足以让政府理解、遵循并据此开展授权立法行为的原则时，这种授权行为就不会被判定为违宪。(10)参见戴杕：《美国立法授权司法审查中的“可理解原则”》，载《环球法律评论》2021年第4期。在日本，国会授权政府立法的法律，必须具体而明确地表明授权的目的、事项、范围、程度等要素，尤其是涉及人身自由、精神自由、犯罪构成要件的立法。(11)参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第347页。

自1954年第一部《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)颁布以来，我国便已开始出现授权立法现象。改革开放之后，随着经济社会的快速发展，全国人大及其常委会由于立法资源、实践经验的不足，开始出现大量的授权立法现象，比较典型的就是1985年全国人大审议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。这些授权立法普遍存在着概括授权、空白授权等现象，授权事项、授权期限、授权范围等不甚明确，引发学者的质疑。(12)参见湛中乐：《论对行政立法的监督与控制》，载《国家行政学院学报》2004年第3期。1990年以来，诸多学者主张我国应当借鉴西方法治发达国家的经验，确立授权明确性原则，对授权立法中的授权行为进行监控。(13)参见范忠信、范沁芳：《论对授权立法中授权行为的监控——各国现制比较及我国现制之反省》，载《法律科学》2000年第1期。对此，我国立法机关有所回应。2000年制定的《立法法》第8条规定了法律保留，第9条规定全国人大及其常委会可以就法律相对保留事项，授权国务院制定行政法规，此即授权立法，第10条第1款规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。”根据体系解释，这表明我国也确立了授权明确性原则，用以监控授权立法，授权决定应当明确的要素包括授权目的、授权范围两项。(14)参见张涛：《论授权式行政立法体制的确立》，载《行政法学研究》2006年第4期。2015年修正的《立法法》第10条第1款规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”这表明，在我国的授权立法实践中，已经丰富了授权明确性原则的内涵，授权决定应当明确的要素包括授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则等。(15)参见张维静：《对授权立法中授权行为的监控——基于比较法视角的分析》，载《湖北警官学院学报》2015年第9期。

(二)授权明确性原则在行政授权领域的适用

二十世纪七十年代以来，传统的全能型政府显得日益迟钝，不能有效应对公共行政事务日趋复杂化、多样化的现状，于是各国开始改革。(16)参见章志远：《公共行政民营化的行政法学思考》，载《政治与法律》2005年第5期。为了有效提高行政效率，国家开始出现行政授权和行政委托，将部分行政职权转移给社会组织。所谓行政授权，是指法律规范直接将特定事项的行政职权授予非行政机关组织，或者行政机关依据法律规范的规定将特定事项的行政职权授予非行政机关组织。这两种授权行为实际上都是立法行为对行政权的处分，最后均导致被授权的非行政机关组织独立行使行政职权并承担法律责任。所谓行政委托，是指某一行政主体(委托人)出于行政管理上的需要，委托另一行政主体或其他组织及个人(被委托人)，以委托人的名义代行职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。(17)参见胡建淼：《行政法学》(第四版)，法律出版社2017年版，第553页。无论是行政授权还是行政委托，均发生了行政权的转移，但因行政授权对行政职权的处分程度更深，所以法律对行政授权的限制也更为严格。

但是在行政授权实践中，有权机关为了提高行政效能而将大量的行政职权授予非行政机关组织，出现了模糊政府责任、危及社会正义和损害公民权利等众多风险。(18)参见张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，载《北方法学》2016年第3期。这种滥用授权或授权不当现象在行政处罚领域表现得尤为突出。《中华人民共和国行政处罚法》(2021年修正)第19条规定了法律法规可以授权非行政机关组织实施行政处罚，第20条规定了行政机关可以委托非行政机关组织实施行政处罚。其实在行政处罚领域，无论是上述第19条规定的行政授权，抑或是第20条规定的行政委托，在本质上都是一种行政授权，行政处罚授权实质是一种“直接授权”，行政处罚委托实质是一种“间接授权”。(19)参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期。在行政处罚实践中，出现了大量因授权不明确而侵害公民权利的现象，被授权组织或超越授权范围或滥用授权，导致出现违法行政行为，侵害了行政相对人的合法权益。

法律法规对实践中存在的大量行政授权行为，并未明确规定授权事项、授权范围，即何种职权可以授出、何种职权可以保留，也难以适用法律保留原则，因而导致出现实践中的授权不当或滥用授权问题。在此背景下，有学者提出应当引入授权明确性原则，明确授权事项、授权范围，以此来加强对行政授权行为的监督和救济。(20)参见周远洋：《行政授权事项范围的界定》，载《南海法学》2020年第2期。具体到行政处罚授权领域，有学者认为，创设和补充空白构成要件必须具体而明确，具有明确的构成要件是处罚法定原则的最低底线，这样才能使行政相对人可以预见在什么情形下将会受到行政处罚。(21)参见熊樟林：《行政处罚上的空白要件及其补充规则》，载《法学研究》2012年第6期。在行政处罚委托领域，有学者认为，授权明确性原则要求必须明确行政处罚委托本身的目的、内容和范围，禁止全部委托，这样才能够防止行政机关规避自己的义务、逃避执法。(22)参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期。在行政授权领域确立授权明确性原则，根源于行政明确性原则，亦即行政行为的内容和效果应当具体而明确，具备可了解性、可预测性以及可审查性。(23)参见胡建淼、钱建华：《行政明确性原则初探》，载《江海学刊》2004年第5期。法律明确性原则、安定性原则以及基本人权原则均要求行政行为必须具有明确性，唯有如此，才能促进自由、人权、公正、效率等价值的实现。(24)参见王留一：《论行政行为的明确性》，载《法商研究》2019年第4期。

(三)授权明确性原则在地方人大常委会紧急性授权中的适用

2020年春节发生的新冠肺炎疫情给我国的社会秩序带来了极大的冲击，习近平总书记提出：“从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”(25)《全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年2月6日，第1版。随后，地方各级人大常委会纷纷出台决定(据统计，共有23个省级人大常委会出台了相关决定)，授予地方政府采取应急行政措施、防控新冠肺炎疫情的权力，这是新中国成立以来地方人大常委会首次进行的大批量式紧急性授权行为。

地方人大常委会在新冠肺炎疫情期间进行的紧急性授权行为，显然不同于前述所说的授权立法或行政授权，其在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上并没有专门的依据，也没有先行经验可以遵循，但我们仍可从理论上对其进行合宪性分析，以便完善紧急性授权。各地人大常委会出台的紧急性授权决定，在内核上具有一定的立法权属性，在外观上具有一定的决定权属性，因此属于兼具立法权和决定权属性的立法性授权决定，是地方人大常委会为了弥补应急立法缺失而在紧急情况下采取的一种新型授权举措。在授权目的上，紧急性授权有利于规范应急行政行为，有利于保障公民基本权利，有利于法律秩序的正常切换，因而符合宪法目的考量。在授权行为上，地方人大常委会具备授权的主体资格，授权事项也未超越地方人大常委会的法定职权，因而符合宪法权力配置要求。(26)参见林鸿潮、周智博：《地方人大常委会紧急性授权的合宪性考察及其完善》，载《贵州社会科学》2020年第10期。不同观点参见谭波：《我国地方政府疫情防控行为的合法性风险反思——以地方“授权决定”为切入点》，载《北京行政学院学报》2020年第3期。

有学者认为，地方人大常委会进行的紧急性授权行为，作为一项授权活动，在表达形式上理应接受授权明确性原则的考察。但地方人大常委会在历史上是首次进行大规模紧急性授权实践，并没有先例可循，再加上时间仓促、事态紧急，难免在授权明确性上相对欠缺。具体而言，此次紧急性授权实践的基本原则相对模糊，实施范围相对抽象，实施期限相对笼统，责任机制相对空泛，与授权明确性原则要求的可了解性、可预测性、可审查性三项标准还存在一定距离。为了对紧急性授权行为的明确性进行补强，有必要明确应急行政措施的基本原则为法律保留原则、比例原则和权利救济原则，明确应急行政措施的实施范围，明确应急行政措施的实施期限(包括溯及力、终点、延期等要素)，明确应急行政措施的责任机制，从而将应急行政措施纳入法治轨道。(27)参见林鸿潮、周智博：《地方人大常委会紧急性授权的合宪性考察及其完善》，载《贵州社会科学》2020年第10期。

二、授权明确性原则适用于重大改革特别授权机制的法理基础

由上文可以看出，授权明确性原则广泛适用于公法领域的授权行为，由最初适用于授权立法领域，扩大适用于行政授权和地方人大常委会紧急性授权领域。重大改革特别授权机制，即全国人大常委会依据《立法法》第13条的规定，作出授权决定，暂时调整实施法律，是一种立法性授权行为。(28)参见江国华、郭文涛：《全国人大常委会授权决定的实证分析——以第十二届全国人大常委会作出的21个授权决定为样本》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期。授权决定属于“有关法律问题的决定”，属于中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。这表明重大改革特别授权机制是一种立法性授权行为，理应遵循《立法法》上的授权明确性原则，其法理基础来源于人民主权理论、法律保留理论和法的安定性理论。

(一)人民主权理论

主权是指国家的最高权力，包括对外的自主权和对内的统治权两部分。发展到二十一世纪，人民主权理论已经成为公法上的基本理论。世界大多数国家均认为主权不是属于君主，而是属于人民，人民拥有国家的最高权力。我国《宪法》第2条第1款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，实质就是人民主权。在重大改革特别授权机制领域适用授权明确性原则，也是人民主权理论的要求。具体理由有如下两点。

其一，授权明确性原则有助于人民通过授权决定来控制改革权力，否则人民主权就会落空。党的十八届三中全会提出全面深化改革，对政治经济文化社会生态文明等各领域进行了大刀阔斧的改革。在全面深化改革的过程中，如何对改革权力进行管控，成了实务界和理论界热议的话题。(29)参见彭浩：《法治与改革关系的协调——以授权规则运用下的地方试验为进路》，载《重庆大学学报(社会科学版)》2017年第6期。在十八大之前，总体而言我国采取的是改革先行、法治附随的改革模式，即地方改革试验突破法律甚至是《宪法》的规定，待改革成果经过实践检验之后，再通过制定或修改法律的形式，将改革的成果予以固化，比较典型的就是土地制度改革。这种改革模式在改革开放初期是比较有效的，但是存在着严重的合宪性合法性危机，引发了二十世纪九十年代众说纷纭的“良性违宪”之争。(30)参见郝铁川：《论良性违宪》，载《法学研究》1996年第4期；童之伟：《“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法》，载《法学研究》1996年第6期；韩大元：《社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论》，载《法学》1997年第5期。在2011年官方宣布建成中国特色社会主义法律体系的情况下，我国的改革开放事业需要呼唤新的指导思想。在此背景下，习近平总书记提出“重大改革于法有据”思想，强调将改革权力纳入法治轨道，法治优先、改革附随，这是一种“法治改革观”。(31)参见陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，载《法学评论》2014年第6期。根据“重大改革于法有据”思想产生的重大改革特别授权机制，应当遵循授权明确性原则，这有利于人民通过授权决定来控制改革权力，落实人民主权。

其二，有利于弥补试点方案、实施办法的民主正当性不足。重大改革特别授权机制包括两部分的内容：一部分是全国人大常委会作出授权决定，暂时调整实施法律；另一部分是被授权机关根据授权决定，制定试点方案、实施办法，据此进行改革试点。例如2019年12月28日，全国人大常委会作出授权决定，授权最高人民法院在全国15个省(区、市)的20个城市开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。(32)《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定——2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第1期。2020年1月15日，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，改革试点工作正式启动。(33)参见周强：《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告——2021年2月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第3期。最高人民法院印发的试点方案、实施办法，其民主正当性存在着不足，因为其不是最高权力机关制定的。因此，要求全国人大常委会作出的授权决定符合授权明确性原则，给予被授权机关明确而具体的指示，有利于弥补试点方案、实施办法的民主正当性不足，防止人民利益受到侵害。(34)参见柳砚涛、刘宏渭：《授权立法正当性缺陷的矫正机制》，载《河北法学》2006年第12期。

(二)法律保留理论

法律保留，是指对于某些特别重要的事项，只能由国家立法机关通过制定法律的形式加以规定，其他国家机关不能通过制定规范性文件的形式加以规定。法律保留可以划分为绝对保留和相对保留：绝对保留，是指对于某些特别重要的事项，绝对禁止国家立法机关授权其他国家机关制定规范性文件；相对保留，是指对于某些相对不那么重要的事项，国家立法机关可以授权其他国家机关制定规范性文件。我国《立法法》第8条、第9条确立了法律保留理论，第9条规定的对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、有关犯罪和刑罚、司法制度等事项属于绝对保留，第8条中除了这三项之外的其他八种事项属于相对保留。(35)参见应松年：《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。

在重大改革特别授权机制领域适用授权明确性原则，也是法律保留理论的要求。法律保留界分了全国人大常委会作出授权决定与被授权机关制定试点方案、实施办法两者之间的边界，从而为授权明确性原则的适用提供了前提条件。因为如果某一特定事项不属于法律保留的范围，就无需全国人大常委会作出授权决定进行规范，根本谈不上授权问题，无论全国人大常委会授权决定是否明确，被授权机关在该事项上只要不违反其他法律，就可以自主制定试点方案、实施办法。授权明确性原则所针对的是法律保留的特定事项，是法律保留的具体明确化。法律保留并不禁止将特定事项授予被授权机关制定试点方案、实施办法，但全国人大常委会对授权事项毕竟有国家立法的责任，即使授权也不能放弃职责。因为国家立法权是《宪法》《立法法》配置给全国人大及其常委会的职权和职责，所以要求全国人大常委会作出授权决定时，必须规定具体而明确的限制性条件，以便实现对试点方案、实施办法的实质性约束。授权明确性原则和法律保留理论是一个硬币的两面，两者的目标都是为了实现授权决定对被授权机关的控制，而授权明确性原则是法律保留理论的具体化，是法律保留理论的延申。(36)参见吴庚：《行政法之理论与实用》(增订八版)，中国人民大学出版社2005年版，第45页。

例如，2020年8月11日，全国人大常委会作出《关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》，具体试点办法由国务院制定。(37)《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定——2020年8月11日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第4期。香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业，是司法制度的组成部分，不仅属于法律保留，而且属于绝对保留。如果没有全国人大常委会的授权决定，国务院就制定试点办法、开展改革试点，会面临改革的合法性危机。授权决定属于中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，在全国人大常委会作出授权决定，明确授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则后，国务院就此制定的试点办法和开展的改革试点才具有合法性。所以，授权明确性原则和法律保留理论是一个硬币的两面，都是为了实现全国人大常委会授权决定对国务院开展改革试点的控制。

(三)法的安定性理论

一般而言，法的安定性包含两方面的涵义。一方面在内容上，法的安定性要求法律规范的内容是具体而明确的，所有人都可以明白无误地理解，国家机关可以据此行使职权、履行职责，社会团体、企事业单位以及其他组织和公民可以据此行使权利、履行义务，国家活动因此具有可预测性。(38)德国法学家舒菲力教授就提出：“法律必须在立法条文内明白让法律的适用者——人民、行政及司法权力者，知道其合法权限所在，籍以界定一个清楚的权利义务范围。”同时，“立法在字义上必须极为明白、单纯，不会有含糊不清，同时与其他法律之间的关系亦必须由立法者加以澄清。易言之，立法者有义务负责提出第一流法律的语义品质。”转引自陈新民：《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第547-548页。法律必须明确，否则，守法者将会“无所措其手足”。(39)参见欧爱民：《法律明确性原则宪法适用的技术方案》，载《法制与社会发展》2008年第1期。另一方面在形式上，法的安定性要求法律规范具有可靠性和稳定性，不能朝令夕改，使国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民无所适从，这具体表现为信赖利益保护原则和法的连续性原则。(40)参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第106页。我国台湾学者将这两方面涵义归纳为：“藉由法达成之安定”，以及“关于法本身之安定”。(41)城仲模主编：《行政法之一般法律原则(二)》，台湾三民书局1997年版，第273页。《立法法》第6条第2款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”该条款体现的就是内容上法的安定性，即“藉由法达成之安定”。由此可见，法律明确性是法的安定性理论的基本要求，其围绕着权力拘束和规则预告两种作用展开，要求排除概括性、抽象性、模糊性的法律规范。(42)参见裴洪辉：《在价值理想与客观认知之间：法律明确性原则的理论空间》，载《法学论坛》2019年第2期。

在重大改革特别授权机制领域适用授权明确性原则，也是法的安定性理论的要求。因为重大改革特别授权机制往往会暂时调整实施现行法律，涉及现有国家权力配置的调整和公民权利义务的实现，如果授权决定含糊不清，不够明确具体，就不会发挥权力约束和规则预告的作用，国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民将会“无所措其手足”，有违法的安定性。只有全国人大常委会的授权决定排除概括性、抽象性、模糊性规范，明确具体地规定授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则，国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民才会各司其职，改革试点工作才会行稳致远。

例如，2020年4月29日，全国人大常委会作出授权决定，授权国务院在海南自贸区暂时调整实施《中华人民共和国土地法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国海商法》的有关规定，并明确具体地规定了授权目的、授权范围、授权事项、授权期限、报告义务以及应当遵循的原则等。(43)《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定——2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2期。国务院和海南自贸区的国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民，才会根据这项授权决定开展改革试点工作，国家机关可以行使权力、履行职责，公民可以行使权利、履行义务，发挥权力约束和规则预告的作用，改革试点工作因此具有可预测性。

三、授权明确性原则检视下的重大改革特别授权机制

人民主权理论、法律保留理论、法的安定性理论要求重大改革特别授权机制应遵循授权明确性原则。我国《立法法》规定，授权决定应当明确规定的授权要素包括授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则等，以及监督报告义务、提请制定法律义务和不得转授权。从体系解释的角度而言，授权明确性原则仅适用于授权立法领域；但从目的解释的角度而言，授权明确性原则可以拓展适用于重大改革特别授权机制领域。宪法和法律委员会在适用授权明确性原则，对授权决定进行合宪性审查时，应确立可了解性、可预见性、可审查性三项标准。适用授权明确性原则来检视重大改革特别授权机制，发现已有的若干授权决定在实践中仍存在着一些缺陷。

(一)我国《立法法》上授权明确性原则的内涵

从比较法的视角而言，域外法治发达国家对于授权法应当明确规定的授权要素，并无一定之规。在德国，授权法应当明确的授权要素包括授权内容、授权目的、授权范围三项。在葡萄牙和意大利，除了这三项要素之外，授权法还应当明确授权期限。在日本，授权法应当明确的授权要素包括授权目的、授权事项、授权范围和授权程度。在英国，授权法应当明确的授权要素包括授权范围、授权程序、行使权力的机关、条件、方式以及监督方式等。(44)参见饶龙飞：《论授权明确性原则：要素与标准——基于违宪审查维度的思考》，载《理论界》2017年第3期。当然，域外这些应当明确的授权要素是针对授权立法领域而言的，与西方三权分立的政治体制有很大的关系。

在我国，2000年制定的《立法法》第8条规定了法律保留事项，第9条规定了法律绝对保留事项以及允许授权立法的事项，第10条第1款规定授权决定应当明确授权目的和授权范围。2015年修正的《立法法》第8条也规定了法律保留事项，第9条也规定了法律绝对保留事项以及允许授权立法的事项，第10条第1款规定授权决定应当明确规定的授权要素包括授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则等，第13条规定了重大改革特别授权机制。这表明根据体系解释的要求，无论是2000年还是2015年的《立法法》第10条第1款规定的授权明确性原则，最初都是适用于授权立法领域。但是根据目的解释的要求，授权立法和重大改革特别授权机制都是一种立法性授权行为，为了实现对立法性授权行为的监控，《立法法》第10条第1款规定的授权明确性原则也可以拓展适用于重大改革特别授权机制领域。换言之，全国人大常委会根据《立法法》第13条实施的重大改革特别授权机制，所作出的授权决定也应当明确规定授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则等。

从法条沿革可以看出，我国丰富了授权明确性原则的内涵，授权决定应当明确的授权要素从2000年的授权目的、授权范围两项，扩展到了2015年的授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则等。除此之外，2015年修正的《立法法》第10条第3款规定了监督报告义务，第11条规定了提请制定法律义务，第12条规定了不得转授权。从体系解释的角度而言，这三个法条的规定都是适用于授权立法领域的；但是从目的解释的角度而言，这三个法条的规定也可以适用于重大改革特别授权机制领域，也属于授权决定需要明确的授权要素。综上所述，我国已经确立了独具中国特色的授权明确性原则，授权决定应当明确的授权要素不仅包括授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则等，还包括监督报告义务、提请制定法律义务和不得转授权。(45)参见李明超：《行政审批事项改革的基本类型与法理阐释》，载《广东社会科学》2021年第2期。授权明确性原则不仅可以适用于授权立法领域，还可以拓展适用于重大改革特别授权机制领域。(46)参见杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

(二)适用授权明确性原则应当确立的审查标准

授权明确性原则包含两方面的基本要求：一是授权者的授权法本身应当明确；二是被授权者的行为符合授权法。在我国，全国人大常委会在作出授权决定之后，被授权机关都会根据授权决定制定试点方案、实施办法，并报全国人大常委会备案。基于全国人大常委会在宪制上的优越地位，被授权机关制定的试点方案、实施办法一般不会发生违反授权决定的问题。因此，我们主要考察的是全国人大常委会作出的授权决定是否符合授权明确性原则。

有学者认为，在授权立法领域适用授权明确性原则，应当确立可了解性、可预见性、可审查性三项审查标准：可了解性，即授权法必须明确规定授权目的、授权内容、授权范围，以便使国家机关或者公民个人能够了解其意义；可预测性，授权法必须明确规定授权目的、授权内容、授权范围，以便使行政相对人能够预见政府会采取什么行政行为以及自己行为的后果；可审查性，关于授权法是否符合授权明确性原则，需要有可能接受司法审查。(47)参见城仲模主编：《行政法之一般法律原则(二)》，台湾三民书局1997年版，第437页。此外，德国联邦宪法法院在实践中通过判例确立了一些授权明确性原则的审查标准，例如可预见性公式、自行决定公式、方针公式、综合考察公式等。(48)参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第145页。我国台湾地区学者根据实践，总结出了一号明确公式、二号明确公式。(49)参见翁岳生主编：《行政法》(上册)，中国法制出版社2009年版，第126页。

域外将授权明确性原则适用于授权立法领域，赋予合宪性审查机关以审查权力，并在此基础上发展出一套审查标准，这与西方三权分立的政治体制有关，我国不宜简单移植西方的审查模式和审查标准。在我国，行使合宪性审查权力的机关是全国人大及其常委会，具体而言是宪法和法律委员会，并且宪法和法律委员会进行的是事前审查而非事后审查。(50)参见韩大元：《从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。参酌域外经验和中国特色，我国宪法和法律委员会在重大改革特别授权机制领域适用授权明确性原则，应当确立的审查标准包括可了解性、可预见性、可审查性三项：可了解性，全国人大常委会所作出的授权决定，应当包括授权目的、授权事项、授权范围、授权期限以及应当遵循的原则等，还包括监督报告义务、提请制定法律义务和不得转授权，以便国家机关和公民个人能够了解其意义；可预测性，全国人大常委会作出的授权决定应当包括以上授权要素，以便使公民个人能够预测到被授权机关会采取什么改革行为以及自己行为的法律效果；可审查性，全国人大常委会的授权决定草案是否符合授权明确性原则，宪法和法律委员会能够对其进行事前的合宪性审查。

(三)已有的若干授权决定在实践中仍存在着一些缺陷

全国人大常委会按照《立法法》第13条实施的重大改革特别授权机制，为突破法律的先行先试重大改革作出授权决定，确保了重大改革于法有据，支持了相关改革试点，确保了重大改革在法治轨道上行稳致远，至今成效显著。但根据授权明确性原则检视重大改革特别授权机制，已有的若干授权决定在实践中仍存在着一些缺陷，需要在全面依法治国的实践中予以健全和完善。

其一，授权目的过于笼统宏观。全国人大常委会作出的授权决定，普遍存在着授权目的过于笼统宏观的问题，不具有可了解性，难以监控被授权机关实施的改革试点活动。例如，2015年7月1日，全国人大常委会作出授权决定，授权最高人民检察院在十三个省、自治区、直辖市在国有资产保护、生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域开展提起公益诉讼试点，关于授权目的仅仅笼统宏观地规定“为加强对国家利益和社会公共利益的保护”(51)《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定——2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第4期。。因此，往后再作出授权决定，全国人大常委会可以在现有基础上进一步具体化。例如，该授权决定的授权目的就可具体化为“为探索公益诉讼的实施领域、程序机制等制度的良好设计”(52)谭清值：《人大授权改革试点制度的运行图式》，载《南大法学》2021年第3期。。

其二，授权事项扩大化导致少数授权主体不适格。十八大以来，全国人大常委会一共作出了三十余个有关改革试点的授权决定，不仅涉及行政管理领域，而且扩大到国家监察体制、自由贸易试验区、司法体制、农村集体土地制度、财税金融体制、国防和军队等方面的一批重大改革。在这些事项中，全国人大常委会能否作出关于国家监察体制改革的两个授权决定，学术界是存在疑虑的，不具有可预测性。(53)参见郑磊、王逸冉：《全国人大常委会“试点授权”要素论——基于〈立法法〉第13条的规范性思考》，载《浙江社会科学》2017年第8期。国家监察体制改革属于国家宪制权力配置方面的重大改革，是一种宪制改革实验，属于宪法保留事项。(54)参见张峰振：《论宪法保留》，载《政法论坛》2018年第4期。对于这种宪法保留事项，理应由全国人大而非全国人大常委会进行授权才更为适格。(55)参见沈岿：《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》，载《当代法学》2017年第4期；秦前红：《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》，载《中国法律评论》2017年第2期。

其三，少数授权决定的授权期限不够明确。授权期限属于授权明确性原则的要求，其作用在于避免笼统或概括的授权权限。(56)参见李德旺：《基于暂停法律适用的立法授权研究》，载《现代法学》2021年第4期。全国人大常委会在授权决定中理应明确规定授权期限，但是少数授权决定的授权期限不够明确，不具有可预测性。(57)参见王振民、王逸冉：《全国人大常委会特定事项授权的立法完善》，载《现代法学》2019年第6期。例如，2016年12月25日，全国人大常委会作出授权决定，授权中央军事委员会在军官制度改革期间，暂时调整适用《中国人民解放军军官军衔条例》《中华人民共和国现役军官法》等相关法律的有关规定。(58)《全国人民代表大会常务委员会关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定——2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第1期。但是该授权决定仅仅规定“改革措施成熟后，及时修改完善有关法律”，并没有规定授权期限，这不利于对改革试点工作进行法治监控。

其四，少数授权决定没有明确规定监督报告义务。明确被授权机关在改革试点期限届满以前，要向全国人大常委会报告实施情况，是为了加强对重大改革的法治监控，将重大改革全程纳入法治轨道，这也是全国人大常委会宪制优越地位的体现，但是少数授权决定没有明确规定监督报告义务，不具有可审查性。例如，2017年11月4日，全国人大常委会作出授权决定，授权国务院和中央军事委员会在武装警察部队改革期间，暂时调整适用《中华人民共和国人民武装警察法》《中华人民共和国国防法》等相关法律的有关规定。(59)《全国人民代表大会常务委员会关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定——2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第6期。但是该授权决定没有规定被授权机关的报告义务，这不利于全国人大常委会对国务院和中央军事委员会进行监督。

结 语

作为对授权行为的一种监控制度，授权明确性原则广泛适用于公法领域，所以其也应当拓展适用于重大改革特别授权机制领域。在重大改革特别授权机制领域适用授权明确性原则，有着深厚的法理基础，诸如人民主权理论、法律保留理论、法的安定性理论等。我国《立法法》已经确立了具有中国特色的授权明确性原则，其不仅可以适用于授权立法领域，还可以适用于重大改革特别授权机制领域。参酌域外经验和中国特色，我国宪法和法律委员会在重大改革特别授权机制领域适用授权明确性原则，应当确立的审查标准包括可了解性、可预见性、可审查性三项。运用授权明确性原则检视重大改革特别授权机制，有利于健全和完善重大改革特别授权机制，发挥理论对实践的指导作用，加快推进改革攻坚步伐，深入推进各领域改革，完善改革决策程序，减少改革创新的失误，将全面深化改革与全面依法治国有机联系、协调推进。