资源市场化配置下农地产权法律制度的体系建构与完善

许明月，卞开星

乡村振兴是习近平总书记2017年10月18日在党的十九大报告中提出的重要战略，是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务。按照《乡村振兴促进法》规定，促进乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。产业兴旺在其中处于首要地位。这不仅因为产业兴旺是实现乡村振兴的重要条件和基础，更是因为产业兴旺是实现乡村振兴的必由之路和乡村全面振兴的关键。实现乡村产业兴旺必须充分高效利用农村各类资源，而要实现资源的充分高效利用，就必须充分发挥市场在配置资源中的作用。土地作为农村最重要的要素资源，实现农村土地要素的市场化配置无疑是发展现代农业，实现农村产业兴旺，进而带动乡村全面振兴的必然要求。

中共中央、国务院2020年3月和5月先后发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称“意见一”)和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称“意见二”)，指出要“针对市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等问题，根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，分类完善要素市场化配置体制机制”。两个“意见”都将农村土地要素市场化配置的实现问题放在了显著位置，释放出新时代深化农村土地要素市场化配置改革的强烈信号。这意味着，一方面，我国农村土地资源市场化配置方面仍然存在诸多的障碍和问题，市场在配置资源中的作用仍应进一步加强；另一方面，在分类完善要素市场化配置基础上完善适应农村土地资源市场化配置的体制机制，仍然是未来农村改革和制度建设的一项重要任务。

在法治社会，市场化配置资源是以资源产权交易(市场)的形式实现的。要实现农村土地资源市场化配置，必须建立与市场化配置资源要求相适应的土地产权制度。我们认为，这种土地产权制度不仅包括对土地产权进行界定和保护的土地产权基础制度，而且包括土地产权市场交易制度以及对土地产权交易市场进行宏观调控和规制的制度。只有从总体视角出发，建构适应市场化配置要求的涵盖土地产权基础制度、产权市场交易制度、产权市场调控和规制制度在内的农村土地产权制度体系，才能保障市场配置农村土地资源高效、规范、有序的运行。

一、土地要素资源市场化配置与土地产权制度

(一)法律视角下的土地要素市场化配置

“要素市场化配置是指依据市场规则、市场价格、市场竞争配置要素，以实现要素使用效率最优化和效益最大化。”(1)崔占峰、辛德嵩：《深化土地要素市场化改革 推动经济高质量发展》，载《经济问题》2021年第11期。从法学角度来理解资源配置或要素市场化配置，其就是通过资源产权交易，使作为产权客体的各类资源在不同的主体之间流转，进而使资源通过市场机制反映的需求与供给变动引起的价格变动，实现资源的分配、组合及再分配与再组合，达致资源在不同主体和领域中的合理分布。或者说，就是通过要素产权在不同主体间的转移，使作为权利客体的各类资源通过权利主体的变更而被分配或安排到社会的各个领域。

土地是人类赖以生存的基础，也是最重要的要素资源。素有政治经济学之父美誉的英国古典经济学家威廉·配第曾经说过一句至今仍被广泛引用的名言：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”(2)现代信息化社会，直接来源于人脑的知识和信息可以直接成为具有交换价值的财富。对于配第的这段名言似乎不能绝对地理解。但即便在现代社会，土地仍不失为人类社会最基本的财富来源。这句话表明，至少在相当长的历史阶段，人类社会的各种财富都是开发、利用土地的成果。由于各国土地资源禀赋以及人口对土地形成的压力不同，对土地及土地利用的控制程度也存在巨大的差异。土地作为生产要素，具有不可移动性、可永久利用、多功能利用等特点。由于土地资源的极其重要性，充分发挥土地资源的利用效率对一国经济发展、社会稳定和人民生活水平的提高都具有非常重要的意义。由于市场具有不断优化资源配置的效果，因而，要实现土地资源的高效利用，市场化配置土地资源似乎是一种必然的选择。

(二)作为配置资源手段土地产权

从法律的角度来理解，要素产权就是存于各种要素资源之上的、受法律保护的特定利益。这种特定利益在法律上可能表现为要素资源的所有权、用益权、担保权等要素财产权形式。要素市场化配置是通过这些要素财产权的交易而实现的，在支撑要素产权市场化配置的法律制度中，要素资源基础产权制度是其中最核心的构成。

土地权利最初以所有权作为其唯一的形态，然后在所有权的基础上逐步衍生出其他土地权利。当所有权人自己不能或不愿继续经营土地时，其可将土地交给其他人经营，而凭借所有权参与经营收益的分配。要实现这一目的，所有权人需将土地交给其他人支配，由此，经营土地者就可能取得对于他人土地的占有和利用权，各种类型的土地用益权便因此而产生。在土地交易出现以后，土地本身以及土地上的各种用益权价值逐步客观化，获得市场普遍认同的交换价值。由于土地交换价值的存在，因而权利人便可利用土地上各种权利为自己债务的履行向债权人提供其可以接受的担保，土地担保权益便因此而形成。至此，以土地使用价值和交换价值利用关系为核心的土地权利体系便告形成。当所有权以外的其他权利形成以后，与土地相关的交易便不仅可能在所有权层面发生，而且可能在使用价值和交换价值的利用权层面发生。

由于土地适宜长期持续利用，因此，土地资源的非自主利用必然成为一种普遍现象。为了满足土地非自主利用的需要，各国法律都规定了土地所有权以外的人利用土地的权利。这种权利被称为他物权。他物权有用益物权与担保物权。其中，用益物权是对土地使用价值的利用，而担保物权是对土地交换价值的利用。土地基本经济用途有三：一是作为建筑物的承载基础；二是用于农作物的种植；三是为提高自己的不动产的效益而对他人土地进行的其他利用。因而，在他人利用土地时，所有权人可以将土地这些用途的利益以权利的形式赋予其他人。由此，各国财产权制度中逐渐形成了分别体现土地这三种用途的用益他物权，即与土地建筑物承载功能相对应的地上权(或相应的权利，如我国国有土地使用权、集体建设用地使用权、农户的宅基地使用权)；与土地种植农作物用途相对应的永佃权(或相应的权利，如我国农村土地承包经营权和土地经营权)；与土地其他利用相对应的地役权(或相应的权利，如我国不动产相邻关系及地役权)。担保物权的权利人只支配担保物的价值，以此保障债权的实现，所以，附属于担保权的资源实体，理论上并非必须因为担保权的设定而在不同的主体之间进行转移，担保权项下土地资源产权可能通过担保权的实现而被动地转移，在债务人不能履行到期债务时，债权人可对用于担保的土地权益进行处分，强制性地迫使债务人或担保人就土地资源与他人进行交易，以取得土地资源的变价收益，用于担保债务的清偿。也正因为如此，用于担保的土地权益，必须是可以进行交易的可转让的土地权益。因此，当某种土地权益作为担保财产使用时，必须以该项权益已经被法律明确其可交易或可流通为前提，否则，设定担保权便失去意义。担保权项下的土地产权交易市场，是整个土地产权交易市场的一个组成部分，但担保权交易(即转移担保权的交易)对土地资源的市场化配置则通常独立发生直接的影响。

(三)我国农村土地要素市场化配置的产权类型

要素的市场化配置在产权类型上的可能选择有二：一是在所有权层面上进行要素的市场化配置；二是在利用权层面上进行市场化配置。在我国，相对于庞大的人口规模，我国土地资源具有高度的稀缺性。农村土地资源肩负着十四亿人粮食安全、农民生活水平改善和提高的重担。如果从所有权层面引入市场机制对土地资源进行配置，便可能带来一系列的负面效应：首先，所有权是最高形态的财产权利，允许所有权交易配置土地资源，必然会导致土地资源在所有权层面的高度集中，从而引发土地资源大规模的私人垄断。其次，分配是所有权的基本功能之一，在所有权层面通过市场配置土地资源，将会导致大量的人因为土地所有权过度集中而不能基于所有权参与土地利用收益的分配，越来越多的人会因此失去基本的生活保障，导致社会贫富差别日益严重。再次，土地资源在所有权层面进行市场化配置也不利于国家农业政策和其他公共政策的贯彻实施。农业负有粮食安全保障、工业原材料保障、维护社会稳定等重要的社会功能，为实现国民经济和社会发展的总体要求，政府需要通过各种措施，对农业发展和农村建设进行政策性的规划、安排和指导，其中，必然涉及农村最重要的资源——土地，当政府面对强大的私人所有者时，这些政策的落实和贯彻都必然会遭受更大的阻力。

从另一方面来看，土地用益权层面的市场化配置完全可以达到所有权层面市场配置的效果。这是因为，实行土地资源市场化配置，其目的是提高土地的利用效率，提高单位面积的土地产出。土地利用效率的高低，并不取决于该土地为谁所有，而取决于其由谁利用。若不考虑其他因素，单从提高土地利用效率来看，法律允许根据权利自身属性可以交易的所有土地权利都进入市场进行交易当然是一种理想的选择。因为，在这种情形下，市场优化配置作用就可以在所有的土地权利主体之间就各种不同的土地利益而产生。这意味着土地资源将会在更大的范围和更多的用途上实现配置的优化。同理，随着可交易的权利范围越来越小，市场作用的空间也会越来越小，市场实现土地资源优化配置的作用也将越来越弱。当然，可交易的权利范围的确立并不能完全考虑土地的利用效率。例如，由于土地是社会财富的基本来源，市场化配置土地资源虽然可以最大限度地提高土地利用效率，但也可能导致社会财富过度集中。土地所有权之类的基础土地权利，实际上肩负着大量的公共使命，如保障公共用地供给，获得公共财政收入，调节社会分配关系等。法律对可交易权利范围的设定，必须考虑各种相关因素。理想的可交易土地权利范围设定应当能够最大限度地减少交易可能带来的负面效果，而尽可能高地提高土地资源的利用效率。

基于以上基本考虑，在我国，放弃从所有权层面而选择在使用权(用益权)层面对土地资源进行市场化配置，似乎是一种更为明智的制度选择。(3)在建国初期，我国农村曾经实行土地私有制，即农民私人所有。经过社会主义改造运动，农村土地逐步实现了集体所有，后通过《宪法》和法律明确确认农村土地的集体所有制。这种制度选择无疑是符合中国基本国情的最优选择。

二、影响农村土地资源市场化配置的制度因素

(一)基础产权制度的合理安排是实现农村土地资源市场化配置的前提

如前所述，市场化配置土地资源是通过覆盖土地资源的产权不断交易来实现的。要实现土地资源的市场化配置，就必须按照市场规律要求建立与之相适应的基础产权制度。

要素市场化配置首先以归属于不同主体的要素产权的存在为前提。因此，产权的明晰化是适应市场配置资源的第一前提。它决定了是否有必要通过交易进行产权主体的转移，进而决定了有没有可能进行市场化配置。如果某一资源的归属不明确，试图占有或利用该资源的人便可直接取之而为己用，没有必要通过出让自己的某些利益与他人进行交换而获得对该资源的利用利益。产权明晰的基本要求主要包括以下几个方面：一是产权主体明确。即某一土地上的产权权利人应当明确。二是产权客体明确。产权客体不明确，用于交易的产权所涉及的土地资源不确定，同样可能使交易无法进行。三是权利内容明确。即某种产权权利人到底享有哪些权利，享有权利的同时负有哪些义务应当明确。四是权利与权利的界限应当明确。在同一资源上存在多种产权时，由于不同产权的权利主体在同一客体上享有利益，因而会不可避免地产生利益冲突，如果法律没有对权利主体各自的利益作出明确界分，则权利主体的利益可能均得不到充分的保障。

要素资源的市场化配置是通过要素产权在不同的市场主体间转移并进而带动要素归属和利用转移而实现的，因此，对要素资源进行市场化配置，存于要素之上的产权本身就必须是依照法律能够流转的产权。可流动性是市场配置土地资源对产权制度的另一要求。如果产权本身不能转移，要素就不能通过产权交易而在不同的市场主体之间流动。实现农村土地的市场化配置，必然要求法律在进行土地产权制度安排时赋予作为交易标的的土地产权可流动性。在土地产权可流动的情况下，市场配置资源的效率主要取决于以下因素：第一，可流动产权所覆盖的土地范围的大小。可流动产权所覆盖的资源范围越大，市场配置资源的作用也就越大。第二，产权流动主体范围的大小。产权流动的主体范围决定了市场配置资源的主体多少，主体范围越广，市场配置的效果也就越强。第三，流动成本的高低。要充分发挥市场配置要素资源的作用，有关产权制度的安排必须尽可能减少产权交易的成本。交易成本越低，交易的发生频率就会越高，市场配置土地资源的作用也就越充分。

新中国成立以来，我国农村土地经营体制先后经历了“农民私有，农户经营”“集体所有，集体经营”和“集体所有，家庭承包经营”等多个发展阶段。(4)参见许明月：《改革开放40年我国农地制度的变迁与展望》，载《东方法学》2018年第5期。改革开放后，我国农村逐步形成了具有中国特色的以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，在一定时期内(5)根据实证分析，1978年至1984年之间，家庭联产承包责任制对农业增长发挥了巨大作用，之后发挥的作用则有所减少。参见林毅夫：《中国经济专题》(第二版)，北京大学出版社2012年版，第132页。激发了农村的生产力。

农村土地承包制改革将计划经济体制下我国农村普遍实行的 “集体所有、集体经营”模式转换为“集体所有，家庭承包经营”模式，并通过后续的立法在农村土地产权制度中确立了农村土地承包经营权。最初的承包经营权不允许流转，因而市场机制对农村土地不能发挥任何配置作用。为适应经济的发展需要，我国开始探索承包经营权流转，并在一段时间将承包经营权流转作为引入市场机制对农村土地资源进行配置的制度形式。但由于承包经营权具有很强的身份属性，大规模承包经营权流转，势必会使大量农民永久丧失与农村的土地利益联系。这种模式一方面不利于农村社会稳定，另一方面也不能为农民所普遍接受，因而通过这种方式难以充分发挥市场机制在农村土地要素配置中的作用。为解决这一问题，我国又进行了农村土地“三权分置”改革，最终形成了农民集体所有权、农户承包经营权和土地经营权为基本构成的农村土地产权结构，并通过2018年修改的《农村土地承包法》和2020年制定的《民法典》对“三权分置”的权利结构进行了确定。在现行的农村土地产权制度中，作为市场配置农村土地资源的主要产权形态，土地经营权被赋予了高度的流动性，为实现农村土地资源的市场化配置提供了良好的制度支持。此外，我国还通过集体经营性建设用地入市改革，赋予了农村一部分建设用地使用权可流转性，进一步扩大了市场配置的土地范围。

经过多年的改革，尽管我国在农村土地产权基础制度建设方面已经取得了重大的进展，但也存在一些问题，主要表现在：市场化配置农村土地资源范围仍需进一步拓展，适应宅基地等农村土地资源的市场化配置的基础产权制度建设仍处于探索之中；近年来，为发展乡村旅游、康养产业，各地普遍开展了以土地为核心要素的农村生态环境综合资源资本化的探索，就目前而言，与之相适应的产权制度也仍未形成。此外，就目前可进行市场化配置的农村土地资源而言，相关产权制度在明晰化、流动化和可担保化方面，也有进一步完善的空间。

(二)产权市场交易制度是决定市场配置农村土地资源效率的重要条件

产权基础制度决定市场化配置资源有无必要和可能，然而完善的基础产权制度并不能自动形成高效的产权交易市场，要形成高效配置农村土地资源市场机制，必须建立健全适应市场配置农村土地资源要求的市场交易制度。这是因为：

1.产权交易制度是产权交易市场形成的基本条件。适应市场配置资源要求的产权基本制度只是实现农村土地资源市场化配置的前提，但要发生产权交易，就必须为交易主体进行交易提供基本的规则，只有交易各方依据事先设定的交易规则进行交易活动，才能实现交易的预期目的。缺乏适当的交易规则，交易主体缺乏基本交易方式和程序的指引，不仅交易过程中会无所适从，而且无法根据交易规则对交易结果做出合理的预期，并保障交易预期的最终实现。交易主体看不到交易能够给他带来的利益，就会缺乏进行交易的动力和激励。在此种情形，产权交易市场不可能大规模形成，农村土地资源市场化配置也必将因为缺乏形成繁荣产权交易市场的基本条件而不可能充分实现。

2.产权交易制度决定市场配置资源的深度和广度。产权交易制度不仅包括当事人进行产权交易时应当遵循的交易规则，而且包括为促进市场发育和发展而建立的市场培育制度，为提高市场运行效率而建立的市场交易平台及其运行制度(如农村土地产权交易集中市场、电子交易平台等)，为提高市场运行效率而建立的市场中介服务机制及其运行制度(如第三方估价、居间、法律服务等)，为确保市场交易效果而建立的产权交易公共服务制度(如产权登记等)。这些衍生于产权交易并服务于产权交易市场的制度建设，有利于扩大市场化配置农村土地资源的现实空间，挖掘产权交易的潜力，使在这些机制缺乏情形通常不会发生的交易实际发生，使市场配置农村土地资源能在更广泛的主体间实现。

3.产权交易制度决定市场配置农村土地资源的效率。合理的产权交易制度不仅会增强即能市场配置农村土地资源的深度与广度，更会直接影响市场配置资源的效率，以最低的成本实现优化资源配置的效果。产权交易制度如何安排，决定了相关产权交易的成本大小。总体而言，产权交易的成本包括交易机会的发现成本、交易达成的成本和交易结果的保障成本。交易机会的发现成本又包括获取潜在交易当事人信息、了解其交易意愿、获得交易标的相关信息、做出交易可能性判断等成本；交易达成的成本包括交易谈判的准备、实现交易当事人接触、进行交易谈判、达成交易的确认等成本；交易结果的保障成本包括履行交易生效条件(如批准等)、增强交易效力(公证等)、实现产权设定或转移效果(产权设定或过户登记)等发生的成本。仅以交易机会发现成本为例，如果没有发达的交易市场，缺乏集中交易的平台，或者交易市场的信息不能实现充分有效的共享，土地产权(如农村土地经营权)的权利人就必须进行大范围的市场调查，搜集可能愿意受让其产权的潜在的交易相对人，并进行比较和筛选，确定合理的交易相对人；对于交易相对方来说，他也必须进行同样的信息搜寻、汇集、比较、筛选工作，才能发现潜在的交易机会。如果存在高度信息公开、开放共享的农村土地产权集中交易市场，尤其是电子化产权交易平台，有关产权出让方和受让方的基本信息、作为产权客体的土地相关信息，相关主体进行交易的意向性条件等等，均可以通过交易市场或交易平台及时、便利地获得，发现交易机会的成本必然会大幅降低，市场配置农村土地资源的效率也必然会因此大幅提高。对于交易达成成本和交易结果的确认和保障成本而言，同样如此。

近年来，随着农村经济体制改革的推行和相关法律制度的跟进，农村产权市场交易制度得到了一定程度发展，但仍存完善空间，主要表现在：产权集中交易市场和交易平台建设仍十分滞后，相应的运行制度仍不够健全；与农村产权交易密切相关的第三方估价、居间、法律服务等中介服务机制仍有待强化和规范；有关农村土地产权交易市场培育制度仍不够健全，公共服务制度仍有待进一步完善。产权交易制度存在的不足会严重阻碍市场配置农村土地资源作用的充分发挥，制约市场配置农村土地资源的效率。

(三)宏观调控和规制制度是市场有序、规范运行的基本保障

与其他市场一样，农村土地产权交易市场同样存在市场不完全、垄断、信息不对称、外部性和公共产品等可能引发市场失灵的因素，因而也需要在必要的情况下利用政府有形之手对市场进行宏观调控和微观规制。同时，基于农业的基础地位和农村土地资源的特殊重要性，相对于一般市场而言，农村土地产权市场的调控和规制更应受到重视。(6)参见许明月：《论土地经营权市场的法律规制》，载《法学评论》2021年第1期。此外，鉴于政府行为对市场配置资源的双重影响，政府调控和规制农村土地产权市场行为本身也应受到必要的约束和限制，以避免政府不适当干预而影响市场优化农村土地资源配置的效果。因此，要充分实现农村土地资源的市场化配置，必须建立和完善农村土地产权市场宏观调控和规制制度。理由如下：

1.政府实施农村土地产权市场宏观调控需要相应法律制度支撑。市场配置资源的盲目性要求政府在必要情况下，对农村土地产权交易市场进行宏观调控。同时，政府实施宏观调控的行为也必须纳入法治的轨道，以避免因政府不作为、乱作为而导致对市场不适当的干预，影响市场优化资源配置的效果。也就是说，一方面，为确保市场配置资源符合基于特定价值指引而合理预期的结果，应当赋予政府在市场配置资源可能偏离价值目标的情况下实施宏观调控的权力；另一方面，为避免政府权力滥用影响市场配置资源的效果，也必须将政府实施宏观调控的权力纳入制度的“笼子”，规定政府实施调控行为的条件、方式、措施及限度，保证政府在法治的轨道上行使宏观调控权力，履行宏观调控职责。为实现这一目的，就必须建立和健全规范政府宏观调控权行使的法律制度体系。

2.农村土地产权交易市场规范、有序运行需要健全相应市场规制制度。作为经济人的市场主体，为了追求自身利益最大化往往会违背商业道德的基本准则从事市场交易活动，加大市场风险，扰乱市场秩序，破坏市场规范、有序的运行。农村土地产权交易市场也是如此，有一些不法分子，通过发布虚假信息骗取交易对方当事人资金；交易相对人之间相互串通，过度压低价格，损害产权出让人利益；利用强大资金集中某一地区某类土地产权，限制市场竞争，谋取垄断利益；以土地产权交易为名，转让农用地经营权从事非农利用，损害国家和社会公共利益；等等。因此，必须建立一套与农村土地产权交易市场相适应的市场规制制度，一方面为交易当事人提供基本的行为准则，划定交易当事人从事农村土地产权交易行为的道德底线，另一方面，为政府执法部门提供执法依据，一旦出现这些行为，及时启动政府公权力，依法进行调查、处理，使违法者得到及时、应得的制裁。只有建立健全的市场规制制度，才能有效维护市场秩序，保障农村土地产权交易市场规范、有序地运行。

3.农村土地资源的极端重要性决定必须健全土地产权交易市场特殊规制制度。由于农业在我国的特殊地位以及农地在我国的极端重要性，对农村土地产权市场仅仅进行一般性规制是不够的，除一般性规制外，还要进行体现土地产权市场规制价值要求的特殊目的性规制。农地保护和农业产业的发展都是需要特别保护的重大公共利益。发展农村土地产权市场是为了对农地资源实现市场化配置，但对农地资源的市场化配置并不是其最终的目的，其最终目的是实现农地资源的充分、高效利用。土地产权市场只能促进农业的发展，而不能阻碍或削弱农业的发展，否则便违反了发展土地产权市场的初衷。

农地是保障我国农业生产能力的基本要素，维护农业生产能力则是确保国家粮食安全的前提，只有维持与能够满足十四亿中国人口粮食需求相适应的农业生产能力，全国人民的生存、发展才能得到基本保障。而农村土地，特别是耕地规模、质量的维护和提高则是维持农业生产能力的重中之重，也正因为如此，我国实行世界最严格的耕地保护制度。为保护以永久基本农田为核心的农村耕地，防止因农地产权交易活动造成耕地的毁损、荒弃和破坏，必须建立以农地保护为目的的特殊市场规制制度。

保障粮食安全，不仅要严格保护农地，而且要确保农村耕地严格用于农业用途。我国实行世界最严格的土地用途管制制度，其目的就是确保农村耕地规模不会因用于其他目的而减少，为了防止农村土地因产权交易而被用于其他方面，充分体现国家发展现代农业的基本政策，也必须建立以确保农地用于发展农业用途为目的的严格的市场规制制度。

三、农村土地资源产权制度体系的整体建构和完善

为构建更加完善的要素市场化配置体制机制，“意见二”提出了一系列的改革措施，包括建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制等，为农村土地产权法律制度的整体建构和完善提供了重要的指导。

我们认为，为实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的乡村振兴战略目标，必须全面推进农村土地要素资源配置的市场化，但市场配置农村土地资源的充分实现，必须健全与之相适应的农村土地产权制度体系。构建充分体现农村土地资源利用的价值目标、适应农村土地资源市场化配置的土地产权制度体系，必须从农村土地产权基础制度、农村土地产权市场交易制度和农村土地产权市场调制(宏观调控和行为规制)制度三个基本方面入手，进行总体谋划、系统建构。

(一)农村土地产权基础制度的建构与完善

经过多年改革，特别是《农村土地承包法》《土地管理法》的修改和《民法典》的制定，我国农村土地产权市场化配置体制已经基本形成，除了宅基地要素资源外，农村土地要素市场化配置的基础产权制度已基本定型。由于农村土地经营权和集体经营性建设用地使用权覆盖了绝大部分的耕地和建设用地资源，因而在现行产权制度基础上能够实现广泛而充分的市场化配置。由于农村非经营性集体建设用地的使用因公共利益的需要不宜实行市场化配置，故当前在农村土地基础产权制度建设方面，我们面临的最重要任务就是加快推进农村宅基地市场化改革，并在此基础上建立适应市场化配置要求的覆盖农村宅基地资源的基础产权制度。

虽然理论界对宅基地使用权流转仍存在“限制流转”与“自由流转”两种分歧(7)参见董新辉：《新中国70年宅基地使用权流转：制度变迁、现实困境、改革方向》，载《中国农村经济》2019年第6期。，但宅基地产权作为市场化配置资源手段的一种权利类型，其毋庸置疑应被赋予高度流动性。在宅基地产权类型设置上，一方面应考虑宅基地资源市场化配置需要，另一方面，也应充分考虑现行宅基地使用权制度的现状。基于此，我们认为，应在维持宅基地集体所有，农户基于成员身份享有宅基地使用权基本格局的前提下，根据市场配置资源的要求，设立适用于农民以宅基地要素资源进行投资、融资或进行其他资本化运作或通过转移其部分权能获得财产性收入的宅基地租赁权。以宅基地租赁权作为市场化配置宅基地要素资源的基本产权形态，赋予其高度的流动性，允许以租赁权投资入股、融资担保、出让(以农户为出让方的一级市场)、转让(以租赁权人为转让方的二级市场)，并对受让主体、投资范围、融资担保的债权范围、出让条件、转让条件和对象不作严格限制。但为防止宅基地租赁权的过度集中，造成资源垄断或市场炒作，可建立适当的宅基地租赁权市场监管和宏观调控制度。

(二)农村土地产权市场交易制度的建构与完善

“如果两个不同的地区进行自由贸易，在没有交易成本、交通运输成本和耗损成本的理想状况下，依靠产品贸易可以使各种要素的价格趋向均衡”(8)林毅夫：《中国经济专题》(第二版)，北京大学出版社2012年版，第140页。，当土地要素作为一种可流转交易的产品时，有利于缩小地区差距。充分的市场调节是优化农村土地资源配置、提高土地资源利用效率、实现农村共同富裕的重要途径。

相对于农村土地资源基础产权制度而言，无论是农村土地经营权，还是集体经营性建设用地使用权，产权市场交易制度体系的建设都刚刚起步。因而，农村土地产权交易制度体系的建构和完善无疑是当前面临的中心任务。我们认为，农村土地产权市场交易制度体系的建构可以从以下三个方面入手进行统一筹划、分类建构：一是土地经营权市场；二是集体经营性建设用地市场；三是补充耕地指标交易市场。

土地经营权覆盖农村最广泛的土地资源——耕地资源，土地经营权交易(流转)市场是优化耕地资源配置，提高耕地利用效率，促进现代农业发展，保障粮食安全，维护社会稳定的重要途径，为保障土地经营权市场的有效运行，充分发挥其优化农村耕地资源配置的作用，必须建立与之相适应的市场交易制度体系。

集体经营性建设用地使用权覆盖农村经营性建设用地资源(宅基地产权交易市场可在基本产权制度确立后纳入农村集体建设用地市场)，集体经营性建设用地使用权市场是推进农村建设用地资源资本化，盘活农村建设用地，促进农村社会现代化建设的重要手段。尽管2019年《土地管理法》修改为农村集体经营性建设用地使用权入市提供了权威的法律制度支撑，但农村集体经营性建设用地使用权市场交易制度的建设则刚刚起步，亟需根据农村集体经营性建设用地使用权的特点，按照建立城乡统一建设用地市场的要求，健全与之相适应的市场交易制度体系。虽然有学者指出“城乡建设用地同权同价的范围不可能包括所有农村集体建设用地，绝大多数建设用地因为缺少区位优势而不可能入市”(9)贺雪峰：《乡村治理与农业发展》，华中科技大学出版社2017年版，第191页。，但是，从长远角度出发，在集体经营性建设用地使用权市场建设方面，仍应高度重视城乡统一用地市场建设。为实现城乡建设用地同权同价，对农村集体经营性建设用地在使用期间、主体范围、交易规则、监管规则等方面都应建立高度统一的制度体系。

为在宏观上防止农村耕地资源总量减少，维护农业生产能力，保障粮食安全，防止耕地资源因非农使用大量流失，需要通过耕地占补平衡制度，建立科学的数据管理系统(10)有学者建议，可以在重点保护等级较高的耕地基础上利用耕地功能等级评定系统打破行政区划，实现在土地自然分布规律下充分发挥不同区域的耕地功能。参见郑荣华：《城市的兴衰》，广西师范大学出版社2020年版，第229页。，探索补充耕地指标跨区域交易机制，更好地保护耕地资源。我国自上个世纪末便开始探索建立了耕地占补平衡制度。由于各地土地资源的状况不同，要实现耕地占补平衡，就必须允许拥有较多可开发耕地资源的地区通过开发更多的耕地弥补其他地区占用的耕地，维持耕地的总体规模。补充耕地指标交易正是利用市场机制实现地区乃至全国范围内耕地占补平衡、维持耕地总量稳定的一种有效途径。因此，补充耕地指标交易市场是农村土地产权市场的重要组成部分。为保障该市场在配置农村土地资源中的作用，也必须建立与之相适应的产权交易制度。

我们认为，当前为充分发挥农村土地产权交易市场优化资源配置的作用，应着重进行以下内容的制度建设：

1.农村土地产权市场基本交易规则。以《民法典》合同编为基础，根据农村土地不同产权交易的特点，建立包括邀约(招标)、承诺、交易确认、审批、生效、公示、产权过户等相关的交易规则体系。

2.农村土地产权交易促进和培育市场制度。坚持粮食安全、乡村振兴战略，在坚守发展现代农业、促进农村进步和农民发展基本政策导向的前提下，明确培育土地产权市场的责任主体、激励交易的对象、优惠政策、激励措施和运行规则，依法推进农村土地产权交易市场的形成、繁荣和发展。通过集体产权制度改革进一步拓展市场配置农村集体要素资源空间，激活更广泛范围的农村集体土地要素。在清产核资的基础上，进一步明确农村集体经济组织土地资源范围，厘清可流转土地产权的类型，鼓励以土地产权投资现代特色农业经营项目。同时，土地要素市场化配置改革应与劳动力、资本、技术和数据等其他要素改革协同推进，实现“不同的质的要素相加的结果”(11)集体经济是生产要素相加的产物，本质上是要素共同体。但要素有量和质的区分。应当避免机械“量”上的增加，否则不仅无法带来经济效益，还会增大管理成本。徐勇：《乡村治理的中国根基与变迁》，中国社会科学出版社2018年版，第183页。，以带来更多经济效益，形成综合改革效应。完善土地经营权交易激励机制，鼓励农户流转土地经营权等土地权益。建立制度化的承包经营权代理行使机制，由农民授予集体经济组织或其他中介组织行使承包经营权，或者通过村集体经济组织以农地预流转或托管方式，把农地资源归入村集体统一管理，及时把握投资机会，流转土地经营权。此外，根据一些地方的“确权、确股、不确地”改革实践(12)中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第17条指出，“充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地”。，可进一步探索承包经营权再度分离可能性，使农户承包经营权中的经营权在发包时便与承包权分离，由集体经济组织直接授予经营者从事农业生产经营活动的土地经营权，以增强对规模化、产业化、现代化农业的支持力度。(13)参见高强、张琛：《确权确股不确地的理论内涵、制度约束与对策建议》，载《经济学家》2016年第7期。

3.农村土地产权交易平台及其运行制度。通过在土地产权交易平台设置共同遵守的交易规则，履行相同的交易程序，办理相同的交易手续，共享与交易有关的相关信息，可以大量节约土地产权交易成本，提高产权交易的效率。开放、高效的交易平台有利于交易当事人及时、充分地获得交易相关信息，及时发现交易对象和交易机会，及时得到与交易相关的服务，因而更易于达成交易和完成交易，提升产权交易的效率。应根据各类农村土地产权交易的特点，充分利用互联网、大数据、区块链等现代技术建立统一开放、便利易行、运行高效的土地产权交易平台。明确平台的设立主体，完善交易平台的运行规则，健全信息公开和共享制度及平台交易的程序等规则。

4.农村土地产权交易中介服务制度。农村土地产权市场高效运行离不开规范、专业的中介服务，为此，应结合农村土地产权交易的特点，建立相应的咨询、经纪、第三方估价、鉴定、法律服务等中介服务机制，健全规范中介服务行为，保护其合法经营的相关法律制度。在中介服务制度建设方面，应充分重视农村集体经济组织的作用。在没有地方政府背书的情形下，如果外来主体完全按照外部市场规则和契约要件的要求来进行土地产权流转与交易，则会因信息不对称与信息搜集成本过高而面临极大困难。此种情形下，农村集体经济组织可以充分发挥“中介”作用，化解交易费用(14)参见温铁军、唐正花、刘亚慧：《从农业1.0到农业4.0：生态转型与农业可持续》，东方出版社2021年版，第209页。，可利用农村熟人社会的特征和集体资产的杠杆作用集中土地要素资源，再由集体经济组织扮演资产经营管理者角色，与包括公司、合作社、个体经营者在内的不同经营主体进行谈判，实现土地资源的合理开发利用。为此，应充分发挥农村集体经济组织在农地交易中的“中介”作用，完善农村土地产权交易的相关规则，在保障农村集体经济组织成员利益的前提下，降低土地产权交易成本，提高产权市场配置农村土地资源的效率。

5.农村土地产权交易市场公共服务制度。农村土地产权交易需要办理行政审批许可、产权登记、产权过户等手续，为确保这些程序性手续能够得到规范、高效的完成，应当根据“放管服”改革的精神，建立信息公开、程序简化、高效运行的公共服务平台或公共服务窗口，健全与之相适应的运行规则和程序规范。

(三)农村土地产权市场调制制度的建构与完善

农村土地产权市场调制制度的建构和完善可着重在以下三个方面展开：一是基于国家产业政策的农村土地产权市场宏观调控制度；二是基于市场规律和商业道德准则的一般规制制度；三是基于特定目的要求的特别规制制度。现分述如下：

1.农村土地产权市场宏观调控制度。农业是国民经济的基础，是关系粮食安全、社会稳定和其他产业发展的最重要产业。为实现现代农业的发展，我国出台了一系列支农、惠农产业政策。农业产业政策的实现有赖于农业资源符合产业政策要求的配置，农村土地产权市场作为我国农地资源市场化配置的基本渠道，对其进行的法律规制必须充分体现农业产业政策，否则农业产业政策的各项要求就可能落空。因此，应通过立法建立链接农业产业政策与农村土地产权市场的有效机制，使农业产业政策能够通过土地产权市场得到更好的落实：首先，应建立体现农业产业政策的用地审查机制，使符合农业产业发展规划要求的经营者和经营项目对农地资源的要求能够得到优先满足；其次，应健全对符合产业政策的农业生产经营活动的激励制度，鼓励更多的农业经营者通过流转土地经营权等土地产权从事符合农业产业政策要求的农业生产经营活动；再次，应建立动态的激励调整制度，及时停止对因产业政策变化或流转受让方经营者的调整而不再符合产业政策要求的农业生产经营活动的激励和支持；复次，应健全农业经营正向激励机制，准确定位激励对象，根据“谁种地谁得”或“谁做事谁得”的原则，建立有效的资金使用协调制度，完善惠农资金使用跟踪监督机制，使国家支持的农田建设、整治、农业基础设施建设等惠农资金得到规范的使用并达至预期的目的；最后，应健全价格调控机制，即针对相关市场交易情况，建立相应的价格调控机制。例如，一些地区针对长期流转土地经营权的农户实行承包地流转补贴，或对一定规模、长期流转农地的受让方农地经营者实行种地补贴，对促进土地流转，防止土地撂荒发挥了良好的作用，可在进一步总结的基础上，使其规范化、制度化。

2.农村土地产权市场一般规制制度。一般商品服务市场的经济性规制通常包括准入制度、竞争性规制(包括反垄断和不正当竞争)、价格规制、商品服务质量规制、市场行为道德性规制等。(15)在现有的经济法教科书中，一般将市场规制的内容设置为两个部分——市场主体规制和市场秩序规制，市场准入制度为主体规制的核心内容，而竞争性规制、价格规制、质量规制等内容则放在市场秩序规制之中。参见李昌麒主编：《经济法学》(第四版)，中国政法大学出版社2011年版，第二编、第三编。但由于农村土地产权市场以土地产权为交易标的，因而与一般市场的经济性规制有所不同。(16)参见许明月：《论土地经营权市场的法律规制》，载《法学评论》2021年第1期。从农村土地产权交易市场的特点出发，我们认为，当前农村土地产权市场的一般性规制应主要侧重于三个方面：一是基于市场规律和商业道德要求进行的市场运行秩序规制；二是以受让土地产权主体资格要求为基本内容的市场准入规制；三是土地产权市场的价格规制。

在农村土地产权市场运行秩序规制方面，首先，应建立土地产权流转监测制度，及时发现土地产权流转中存在的问题并依法进行处置，尤其对土地产权交易中强迫交易，收受贿赂，截留、克扣流转费、串通投标等违法行为，进行严格处理，以保障土地产权市场按照依法、自愿、公平、平等互利、等价有偿的市场交易原则有序运行；其次，应健全当事人信用监管制度，有效防范农村土地产权交易市场中的不诚信行为，保护当事人的合法权利；再次，应健全土地产权流转当事人权益救济机制，根据便利、专业、有效原则，建立土地产权流转纠纷调处机制，配合司法救济手段，及时化解农地流转中的纠纷。

在土地产权市场准入规制方面，首先，应建立受让人利用农村土地能力、资质审查制度。由于土地经营权市场准入规制的中心不在卖方而在买方，为保障农地流转后能够得到更充分、有效利用，土地经营权市场准入应当侧重于受让方经营者经营农地能力的审查。《农村土地承包法》第45条规定，县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。但从目前的情况来看，这三项制度并没有在全国县级以上地方普遍建立起来。因此，在国家层面应尽快出台法律规范，对社会资本流转取得土地经营权资格、项目审核和风险防范制度做出具体安排，在县级以上的地方层面，应按照国家的规范要求，建立由涉农管理部门、农村集体经济组织、农户代表和专家等组成的审查机构，制定实施细则，完善备案、监测和监督检查机制。其次，应建立经营者选优制度。通过引入竞争机制，使最有能力的经营者取得土地经营权等农村土地产权，从事农业经营。目前，一些地区建立了农村土地经营权流转大户遴选制度，由农村集体经济组织或乡镇村基层组织对流转土地公开招标，择优选择中标者与其签订流转合同，对提高农地的利用效率、防止耕地撂荒发挥了良好的效果，有必要在总结经验的基础上，将其上升为法律制度。

在农村土地产权价格规制方面，首先，应健全土地产权定价制度，对农村土地产权流转费的定价、考虑的基本因素、流转费的支付方式、支付保障措施等作出相应规定；其次，应健全信息公开和共享制度，及时公布土地产权交易价格信息，为交易双方提供市场价格参考。再次，应健全第三方价格评估制度，利用专家的信息优势，对土地产权价格做公允的判断，并指导当事人在此基础上达成交易。最后应健全违法价格行为查处制度。对相互串通，操纵市场价格，捏造、散布虚假信息，哄抬价格的行为，利用虚假的或者使人误解的价格手段提高或者压低价格的行为，实施有效打击。

3.农村土地产权市场特别规制制度。为确保粮食安全、乡村振兴战略目标的实现，我国对农村土地的利用和管理实行不同于其他要素的管理制度，永久基本农田保护制度和农地用途管制制度是其中最核心的制度。为确保农村土地产权市场不会给这些制度的实施带来负面影响，坚守农村耕地红线，确保农村耕地能够用于农业用途，土地产权市场也必须健全与这些特殊目的相对应的特别规制制度。

(1)耕地保护特殊目的规制制度。新修订的《土地管理法》进一步强化了农地保护力度，建立了以永久基本农田保护为核心的农村土地分级保护制度体系，其中包括耕地转用严控和占补平衡制度、永久基本农田保护制度、耕地改良与整理制度、非农建设用地控制制度、耕地闲置、荒芜禁止制度、耕地开发制度、耕地破坏复垦制度等，由此，我国建立了世界上最严格的耕地保护法律制度体系。土地产权市场规制必须严格贯彻我国耕地保护法律制度的要求。在土地产权市场规制方面，除应严格执行以上规定外，尤其还应重视以下制度和机制的完善：

①耕地占补平衡动态监测监管制度。首先，应完善占用永久基本农田项目预审制度，严格建设项目必要性论证和补划方案的可行性论证，尽可能避免建设项目占用永久基本农田，并确保新增耕地对占用耕地补充的充分性。其次，应健全新增耕地审核、确认、报备制度，确保用于占补平衡的新增耕地在面积、质量等方面严格达到法律规定的标准和要求，以实现特定地区乃至全国耕地总量和质量不会因占补平衡制度的实施而减少和下降。

②耕地改良、整理激励制度。完善耕地改良、整理规划、财政激励、监督检查等制度，健全耕地改良、整理补偿和补偿保障机制，维持、提升耕地质量，避免耕地在利用过程中被破坏。

③耕地保护监测制度。合理安排耕地监测站点，明确监测要求，健全监测信息共享、报告和反馈机制，落实监管部门责任，及时掌握耕地数量和质量变化的情况，发现问题后及时采取有效的应对措施。

(2)保障农业发展的特殊目的规制。实现农地资源市场化配置，其最终目的是实现我国农业稳定、持续、高效的发展，产权市场规制必须服务于这一最终目的。为此，必须建立健全保障耕地用于农业经营的相关制度。当前，尤其应加强以下制度和机制的建设：

①耕地转用预防制度。应健全耕地经营权流转指导机制，建立经营项目耕地利用影响评估制度、签约指导制度、流转合同鉴证、备案制度、乡镇管理部门的流转台账及档案管理机制等。通过这些机制，在经营权流转合同签订环节，贯彻耕地保护的法律要求，建立有效的预防机制，防止耕地转用、破坏、闲置、荒置等现象的发生。

②耕地利用监测制度。在土地产权流转合同履行环节，应建立健全耕地利用的全过程监测体系。完善发包人、承包人和农村基础组织在内的多元化监测机制，督促土地经营者、使用者严格依照法律和合同的约定履行耕地利用和保护义务。除了当事人和农村基层组织的监测外，各地农业农村部门还应建立覆盖本行政区的全过程监测体系，对本区域农村耕地的利用状况进行动态监测，发现违法违规行为及时纠正查处。

③耕地闲置、荒置的约束补救制度。为有效防范流转受让人放弃耕地经营的行为发生，应通过立法对耕地撂荒做明确的界定，明确耕地撂荒与休耕的界限，在此前提下对流转耕地经营者撂荒耕地的行为加大责任约束力度, 建立有效的撂荒耕地监测、督促和复耕激励机制。

结 语

建构符合中国国情的农村土地产权制度体系，必须从粮食安全和乡村振兴的基本战略出发，充分认识农业、农村和农民问题的重要性，在实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的价值目标指引下，进行总体谋划、系统建构。合理的农村土地产权基础制度是市场化配置农村土地资源的前提，完善的产权市场交易制度是市场高效配置农村土地资源的基本条件，健全的农村土地产权市场调制制度是实现产权交易市场规范、有序运行的基本保障。只有从全局出发，建构、完善农村土地产权的制度体系，才能为市场配置农村土地资源提供系统的制度支撑，助力我国在实施粮食安全和乡村振兴伟大战略的道路上守正创新、行稳致远。