组织学视角下公务员职务与职级并行制度改革的内在逻辑、实践问题与应对

罗 鹏

（中共江苏省委党校，江苏 南京 210009）

职务与职级并行的改革的主要目的是为基层公务员的职业生涯发展提供良好的制度环境，解决基层公务员的工作报酬较低与晋升困难等问题。当前相关研究主要集中在公务员职务与职级并行改革的激励效果［1］、政策逻辑［2］、存在问题［3］以及演进历程［4］等方面，都比较缺乏通过组织学中人事结构视角对改革的分析。周雪光与刘建军等从组织学的视角分别提出了公务员群体的“层级分流”模式与“群体三分”模式，本文试图从以上组织学视角对公务员职务与职级并行改革的内在逻辑与实践问题进行分析与研究。

一、公务员职务与职级并行改革的制度渊源

职务与职级并行改革经历了从试点到全面推行的过程，同时该项改革也与以往制度存在一定延续性关系，具体来说其除了吸收部分企业中的人事管理经验，还存在一定的传统公务员制度渊源。改革前我国的公务员制度就存在一定职务与职级并行的制度痕迹，例如从1993 年就实行了公务员的职务工资与级别工资相结合，这意味着级别会影响公务员的工资报酬，但该制度在实践中并没有产生预计的效果，因为实践中多数基层公务人员在其职业生涯中的级别晋升机会很少，且职务工资在工资报酬中起决定性作用，故级别工资并不能对基层公务员产生良好的激励效果。以上传统制度内涵的直接问题是级别的设置缺乏科学性以及实践中仍旧以职务为公务员工资和养老保障等其他福利待遇的核心决定因素，所以虽然在制度中存在级别工资，但在实践中并没有起到相应作用，这就亟需新的制度改革来改善这一情况。

二、组织学视角下“层级分流”与“群体三分”模式及其与公务员制度的联系

周雪光从组织学角度提出了公务员人事制度的“层级分流”模式［5］，他认为在历史上中国的人事制度在魏晋时期形成了“官吏分途”模式，意思是地方行政长官更多地由中央直接任命，同时行政长官与“吏”在制度上进行了分离。从隋唐时期开始这一分途更加明显，魏晋时期的九品中正制被废除，地方行政长官多数由考试产生［6］并由中央政府任免，这一模式是为了应对中国古代地方政府与中央政府的权力关系存在的“委托与代理”组织方式［7］。“官吏分途”模式在现代表现为“层级分流”模式，该模式认为当代公务员的流动模式是少数公务员在特定区域的上下层级流动。在这一模式基础上有学者提出群体三分［8］的观点，即公务员体系中存在的官僚群体、派生群体与雇佣群体。

在进行职务与职级并行改革之前，“官吏分途”的部分特征仍旧存在于我国的公务员的制度中，这里的制度包括正式制度以及实践中实际运行的制度。具体来说在改革前的公务员制度中，领导职务与非领导职务可以被类比为“官”与“吏”，存在的区别只是从1994 年国家公务员录用暂行规定实行开始，我国逐步建立了相对比较完善的通过考试进入公务员体系的制度。在“官吏分途”中，地方行政长官多通过科举制产生，而“吏”则不是通过考试制度产生，而在公务员制度中，几乎所有职位的准入门槛都是统一的公务员考试制度或者类似的选拔制度。对于基层公务员来讲，能够担任领导职务的是极少数，多数则是从事非领导职务，而领导职务与非领导职务在公务员特别是基层公务员中的职业发展路径与激励机制存在较大差异。同时对于基层领导职务来讲，多数只能在某一行政区域以及极为有限的行政层级之内流动，只有少数人能够晋升到更高的行政层级并获得跨区域流动的机会，而对于非领导职务的基层公务员来讲，晋升与跨区域流动的概率则相对更小，也就是说多数非领导职务的基层公务员处在一种“吏”的位置上。公务员体系的三分模式则相对强调了公务员体系之外的事业编制与合同雇佣制工作人员，其晋升与流动机会比之基层公务员则更小。公务员制度并没有在正式制度中体现分流或者三分，但在公务员实际的职业发展过程中这种区分是存在的，这种区分也是基层公务员存在职业发展困难及缺乏激励等问题的原因之一。

三、组织学视角下公务员职务与职级并行改革的内在逻辑

（一） 为无法向更高行政层级流动的基层公务员提供激励

职务与职级并行改革的核心之一是给予职级晋升路径更多的激励，即直接可以使得处在较低的行政层级且没有机会向更高行政层级流动的公务员凭借职级获得合理的工资报酬激励。在公务员职务与职级并行制度改革之前，经济欠发达地区与部分条件艰苦地区基层公务员遭遇的职业障碍主要是工资性收入较低，同时晋升难度很大的问题，以至于有研究者认为改革前公务员制度存在一定程度的公务员职业倦怠现象［9］，在基层地区这种缺乏激励的职业倦怠现象则相对更加严重。在原有的公务员管理制度下大量的基层公务员的物质性激励缺失，从而影响到基层公务员的工作绩效，改革的核心逻辑简单来讲就是处于较低行政层级的公务员也可以获得合理的激励，其与工资制度改革相配合，直接带来的就是公务员工资报酬的增长，从而提升基层公务员的工作满意度。

（二） 把职业能力作为非领导职位公务员管理的重要标准

从组织学的视角理解职务与职级改革的一般意义，其就是一种基于职务的管理与基于职级的管理，前者可以保证良好的行政动员能力，后者则保证了基层行政系统中的公务员的积极性。基于职务的改革是制度改革重要的一环，其与职级相配合为公务员提供系统化的激励措施，但在行政组织中能够上升到较高级别行政职务的人是相对少数，而多数人的职务变化较少，所以职级的作用更加凸显。传统公务员的职务晋升标准更多是以个人领导能力为基准，有学者据此提出晋升锦标赛模式［10］，在锦标赛模式中多是选拔领导职务，其选拔标准相对比较单一。同时晋升锦标赛只是针对“流动的官”，很难打破“分流”结构，而职务与职级并行在某种程度上可以作为突破结构的一个着力点。有研究者认为职级是一个等级系列，职业能力和资历的提升的同时可以获得职级的提升［11］，职级的确定因为制度上的要求，所以公务人员之间的竞争相对较小，更加关乎职业能力要求。基层公务员通过努力工作虽然提升职务行政层级的概率较小，但其职业能力的提升可以帮助其获得职级的提升，从而拥有具有一定发展空间的职业发展路径。在新规之下，同一职位的公务员，其职级可能不同，职业能力的要求也更加多元化，同时新的规定把职级晋升与职业能力考核相挂钩，并存在一定的禁止规定，从而使得真正有职业能力的人得到晋升。

（三） 为基层公务员提供充分的职业发展空间

职务与职级并行改革试图解决具有“吏”的特点的部分基层公务员的职业发展问题，这一部分公务员处于较低的行政层级但工作年限较长。制度改革的直接效果在于从制度上构建了独立于职务之外的晋升体系，从而为基层公务员的职业发展提供了更多空间，并为处于非领导职务的专业性人才提供合理的激励，以公务员的实际需求为中心，满足多元化的职业发展需求。

四、组织学视角下公务员职务与职级并行改革实践中存在的问题

（一） 职级晋升缺乏对基层公务员的多元化激励与激励的无效性

总体上看，职务与职级并行改革实践的问题在于激励的有效性较低，仅有的工资性激励的激励效果较弱，缺乏多元化的激励措施。从“层级分流”模式看，当前职级晋升的激励有限性在于职级晋升无法使得公务员获得跨区域流动的机会，跨区域流动一定程度上只限于职务晋升路径，区域流动的可能性则更多在一些垂直管理条块上的部门及地方政府的主要部门中，而区域流动则在客观上是部分公务员的需求。故在职级与职务并行模式下，公务员仍旧只能在特定行政部门内部或者特定区域流动，受到地域的限制。同时职级晋升相对于职务晋升的实际激励效果仍旧处于相对较低的状态，更多的只能对处于基层的公务员起到激励作用。最后职级在实践中存在只升不降的情况，缺乏基于“负反馈”的激励性。

职务与职级的分离还存在激励的无效性问题，因为从客观上来讲职务晋升与职级晋升给予公务员的待遇存在一定程度的区别，这也就产生两种无效激励的现象。一种是部分公务员的工作实践呈现出责任规避的特征，更愿意取得职级的晋升，在职级晋升之后再去寻求职务晋升的机会，领导职务晋升的激励表现出不足，形成反向的削弱；另外一种是职级晋升仍旧无法满足公务员的个人发展要求，公务员仍旧存在职务晋升的焦虑。无效激励还体现在部分地区的地方财政相对比较紧张，可能无法为基层公务员提供相应的工资激励措施。

（二） 职级晋升制度的产生的协同困难

职级晋升制度的协同困难体现在两个方面，一是职级晋升制度在不同行政组织中存在协同困难。首先对于处于主要领导职务的主要官员来讲，其进行跨区域流动的可能性较大，但这一流动过程中的职级认定标准存在差异，产生不同行政区域官员流动过程中的协同问题，即跨区域职级晋升过程中的衔接问题。同时不同行政层次行政组织的职务与职级晋升程序都存在一定区别，在职务调动时也会存在衔接性的问题，不同业务部门实际运行的晋升标准与要求也存在差异，这种差异的背后与不同部门的业务逻辑，组织构成以及绩效考核方式等直接相关。最后由于各地存在各种形式的选调生等独立于统一的公务员考试之外的制度，选调生分布于各个行政组织中，职级晋升制度如何实现这种情况下的有序协同运行也存在困难。二是职级公务员与职务公务员协同困难。基于组织学的视角，职级晋升所产生的特定组织的稳定性，会形成特定单位内部职级晋升路线公务员为核心的非正式关系以及职级晋升中积累的职务性权力，从而形成与职务晋升路径公务员的协同困难。具体来说职级在制度上虽然只与个人的待遇挂钩，但事实上在部分行政组织中非领导职位也会具有一定权力，而这种权力可能会随着职级的增长从而获得增长。即职级的增长在实践中并不意味着不存在职务性质的权力，同时也会生成大量的非正式关系与非正式权力，当职级公务员掌握了一定权力与非正式关系，那么与职务公务员就会产生工作中的协同问题。

（三） 制度实践过程的异化与公平性缺失

在制度实践过程中存在对制度的异化执行问题，这与当前制度要求本身的模糊性以及各单位的实际情况存在关联。例如在实践中产生的职级晋升的实践模式向职务化的转变，即在实践中虽有职级规定，但具体的操作逻辑却与职务晋升相似，存在一定的竞争压力，职业能力外的其他因素甚至成为决定因素，本质上遵循了职务晋升的部分逻辑。制度的竞争逻辑客观上与职务晋升存在相似性，但并不是否认竞争性制度的合理性，只是竞争性会使得制度执行更容易产生异化，故虽然职级晋升在制度层面以职业能力为导向，一定程度构建了较为科学的竞争模式，但在实践中也会存在各种问题，从而形成异化。同时制度改革的本质是对公务员创建一种科学的激励模式，但县以下的职级晋升在一些情况下实际成为兜底性的激励措施，在部分单位所有人都可以凭借年限获得晋升，从而削弱制度的激励性，因为兜底性的制度执行在一定程度会弱化其本身的激励性质，是对制度的异化执行。

制度异化执行必然会产生公平问题，公平性缺失的问题体现在以下四个方面：第一，实践中职级晋升的竞争关系中存在照顾性的论资排辈，在这基础上甚至产生加速退休的现象［12］，从而导致领导职务挤占职级晋升的名额，最终造成职级晋升机会的不公平。同时当职级晋升成为保障性措施，则其激励效果就会下降，最终成为熬资历的渠道，形成对年轻人的晋升歧视，这也是一种不公平。第二，职级序列的设置缺乏科学性也会导致不公平。从当前制度实践来看，职级序列按照综合管理类、专业技术类、行政执法类等不同的公务员职位类别进行设置，不同的职位类别根据职位特点设置不同的职位序列。但职级序列设置较少的考虑到基层公务员的激励的实际需求，在基层设定的序列较少，因为职级晋升存在比例限制，而基层公务员人数多，行政级别低，竞争则会更加激烈，甚至出现符合条件的公务员过多导致排队晋升的情况，从而导致部分公务员无法晋升到相应的职级而产生不公平感。第三，不公平性还体现从“群体三分”模式引申出的一种现象，即基层政府中存在事业编制与公务员编制并行的制度状态，职务与职级并行的出现在一定程度上形成了群体的四分，即在官僚群体中的职务公务员、职级公务员、事业编制以及雇佣合同编制。在长期的制度实践中多类型编制的激励措施本身就存在一定区别，而职级晋升这一新的基层公务员的激励措施可能会对处于其他编制的政府工作人员产生负面的影响。第四，有学者指出在不同层级但同样规模的行政组织可能造成职级晋升的失衡，同时个别行政部门自身的改革逻辑与职级改革逻辑形成冲突，不同职位类型的晋升要求也存在区别，以上情况形成的对比都会产生不公平，从而形成部门间的不公平状态。

（四） 传统绩效管理模式无法适应职级晋升的要求

传统的绩效管理模式缺乏对职业能力水平进行管理的能力。原有粗放的绩效考评模式与模糊的考评结果不能实现精确的衡量公务员的职业能力，从而无法对职业能力进行评估，基于职业能力的职级晋升就会产生问题。同时绩效考评结果与职级改革的配合也存在问题，职级与职务晋升过程中职级的晋升一定程度上超越了行政发包制［13］的逻辑，职务晋升的制度逻辑可以用行政发包制描述，但职级晋升则难以以此逻辑描述。在绩效评估中缺乏科学化的考核内容与考核标准，导致传统绩效管理模式更加难以在此基础上为职级晋升制定科学的标准，实践中就产生下面的问题，即职级晋升的能力标准与公务员在其职业生涯按照程序可以到达的职级的时间标准缺乏制度化规定。最后，客观上处于职级序列的基层公务员的绩效考核是困难的，会形成大量的考核成本，现有的考核结果也很难作为确定公务员职业能力的标准，故传统绩效管理模式无法适应职级晋升的要求。

五、公务员职务与职级并行改革存在问题的应对

（一） 优化完善职级晋升制度与提供多维度的激励措施

第一，职务与职级并行改革最主要的目的是改善基层公务员工作激励缺乏的问题，所以职级的设定应该更加倾向于基层公务员，结合基层工作的实际情况，在基层公务员的职业生涯发展过程中尽量赋予合理范围内更多的职级序列。第二，在不同财力条件下的基层地区，公务员的待遇客观上存在差异，基层公务员所面临的职业发展问题也不同，故制度需要充分照顾不同地区的实际情况及与其他地方制度的适应性。第三，职务与职级并行制度的完善，还需要职务与职级两个序列的相互配合，在充分发挥二者专有功能的基础上，推进二者的协同与融合，同时完善职级改革的配套制度，完善包括工资制度改革在内的其他制度措施，在激励措施上进一步构建职务与职级二者互相转化的通道，打通职务与职级转化渠道。第四，同一职务可以拥有多职级，同一职级的待遇可以根据地方特色进一步细分工资待遇与其他待遇，同时可以探索构建职级的程序化外的晋升机制，例如根据贡献可以一次晋升多个职级。第五，为职级设立除工资之外的更多待遇奖励，职级的科学化制度所要求的不仅仅是工资上的物质激励，也要求完善物质激励之外的精神激励。

（二） 构建适应于制度改革的绩效管理模式与实现制度执行公平

需要构建适合职务与职级并行改革的科学化绩效管理模式，其中如何构建可持续的评价指标体系是核心问题。建立适合职级制度的绩效考评模式，应实现考核指标的多维度立体化，但要符合基层的实际工作情况。在科学绩效评估的基础上，需要设立精确化的晋升标准，把年限与考核标准结合起来，使得晋升标准实现动态调整，同时需要注意防止公务员刻意的提高被标准认定的相关绩效，从而营造出虚假的职业能力。最后可以充分运用人工智能以及大数据等新技术推动精确化的绩效评估工作。在改革过程中需要保证制度的执行是公平的同时也是有效的，也就是说真正实现具有一定职业能力的公务员能够达到相应的职级，而不会产生不公平感，如果在制度执行的过程存在不公平因素，那么就不能产生预估的激励效果。故需要根据各地具体制度执行情况，不断调整制度与制度的实施方法，重点对制度的执行过程构建监督体系。

（三） 实现职级晋升竞争性与保障性的平衡

从激励理论出发，竞争性是维持激励有效性的必备要求之一，当职级晋升达到一定程度，职级的晋升就不可避免出现竞争性，而在不同地区不同行政层级，竞争压力与竞争关系都是不同的，需要调整好这种竞争关系，在竞争性中体现一定保障性。具体存在两种可行方式，第一种方式是在不同的行政层级设置不同的比例限制，针对基层比例限制适当放松，从而维持科学的竞争压力；第二种方式是延长基层的晋升时间，但同时保证时间标准的准确执行，即时间标准达到且其他条件满足的情况下必须实现晋升，一定程度凸显保障性。综合来说职级晋升制度应该具有保障性与激励性双重特征，也就是说其不能完全偏向于保障性，也不能完全偏向于基于竞争关系的激励性，需要实现竞争性与保障性的平衡。●