省级国土空间高质量利用评价及优化策略研究——以河北省为例

魏 玺，甄 峰，孔 宇，秦 萧

(南京大学 建筑与城市规划学院，江苏 南京 210093；江苏省智慧城市设计仿真与可视化技术工程实验室，江苏 南京 210093)

0 引言

党的十九大报告指出，“国土空间是高质量发展的空间载体，需要构建高质量的国土空间布局”。2019年中共中央发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“按照高质量的发展要求，科学布局国土空间，做好国土空间规划顶层设计”。因此，进行国土空间高质量评价，总结空间发展特征与问题，提出未来国土空间利用目标及实施路径，是开展国土空间规划的重要基础与支撑[1]。

国土空间质量是人与空间要素资源的交互作用结果，能反映一定发展阶段国土空间对居民生活生产的支撑能力[1-2]。早期研究主要关注土地利用系统，包括可持续利用评价[3]、集约利用[4]、利用效率测度[5]等内容。近年来，国土空间高质量评价开始从单一要素评价转向空间综合视角[6]。已有研究中既有对国土空间高质量利用内涵的理论探讨[7]，也有不同研究尺度的实证探索[8]。总体来看，相关研究已引起广泛重视，但主要集中在城市群或市级层面，缺乏省域层面研究[9]。省级国土空间规划具有战略性、协调性、约束性等特点[10]，通过国土空间高质量评价既能为省级总体规划编制提供方向引导，又能为市县指标确定提供参考，因此有必要对其国土空间利用情况进行分析。

本文以河北省为研究对象，在明确国土空间高质量利用内涵的基础上，通过构建河北省国土空间高质量利用评价指标体系，识别河北省国土空间存在问题，以期为河北省国土空间规划编制提供支撑。

1 河北省国土空间高质量利用内涵与评价指标体系构建

1.1 研究区域概况

河北省位于中国华北地区，内环京津，是京津冀协同发展的核心区域，总面积约18.88万km2，截至2021年末，常住人口约7 448万人。在《京津冀协同发展规划纲要》中河北省被定位为新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区，具有较好的发展基础。此外，不同层面的规划对河北省的国土空间利用提出了加强生态环境保护和治理、加快产业转型升级，推进重大基础设施建设等任务。因此，有必要对河北省国土空间的开发利用情况进行评估。

1.2 国土空间高质量利用内涵

改革开放以来，我国国土空间开发利用取得了一定的成就，但也出现了国土开发失衡、资源约束趋紧、生态环境退化等问题。随着新时期中国经济进入了新常态发展格局，国土空间开发利用也进入到了新阶段[11]，呈现出向集约化、绿色化和人本化方向转变的趋势[1]。国土空间不仅具有自然属性，也包括经济属性和社会属性，其本身已经成为了自然地理与社会经济发展作用下的综合体[12]，国土空间高质量利用也因此产生了新的发展内涵。首先国土空间的自然属性使其本身成为落实生态文明建设的重要载体，生态底线的约束思维要求国土空间的开发与利用需要在空间承载力范围内展开，不断优化国土空间开发格局，合理配置土地资源。再者，国土空间利用体现了“以人民为中心”的价值理念，从过去的效率优先转向关注人本需求[13]，重视人地协调，提升居民生活幸福感[14]。最后，传统的以增量扩张的空间开发方式已不适应当下乃至未来的国土空间规划建设，未来的国土空间利用应重视存量建设，促进国土资源高效集约利用。因此，对于河北省国土空间高质量利用的评价指标体系构建应该顺应国土空间规划的新趋势，符合新时期国土空间高质量利用的内涵。

1.3 指标体系构建与数据来源

国土空间作为落实国家生态文明、城镇化建设和农业发展的空间载体，需要对城镇空间、农业空间和生态空间进行优化布局[15]。2018年中共中央国务院发表的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中也明确提出了划定城镇、农业与生态空间，并以此作为载体协调各类空间管控手段。已有研究从“三生空间”维度对国土空间高质量利用进行评价[16]，但在宏观区域层面，“三生”空间难以界定[6]。因此，本文从生态空间、农业空间和城镇空间3个维度构建河北省国土空间高质量利用评价指标体系，并结合国土空间规划的趋势与内涵进行指标的合理选取。

生态空间高质量利用评价从生态系统功能重要性评价和生态系统服务价值评价两方面展开，如表1所示。前者侧重于对生态资源本底条件的评价，后者强调生态系统与生态过程形成对人类环境的效用评价。结合河北省的自然资源和生态环境状况，在生态系统功能方面，选择植被覆盖变化、水源涵养、土壤侵蚀和生物多样性保持4个维度分别进行评价，其中，植被覆盖变化计算2016-2018年NDVI变化值，水源涵养计算2014-2018年水源涵养能力均值，土壤侵蚀和生物多样性则计算2018年相应指标。在生态系统服务方面，测算2018年生态系统服务价值并进行综合评价。

表1 生态空间高质量利用指标体系

农业空间高质量利用评价将从绿色发展、生产效益、产业融合及服务保障四方面展开测度，如表2所示。绿色发展反映了农业生产过程的环境影响与资源消耗程度，具体选取化肥施用强度、农药施用强度、复种指数等指标。生产效益反映农业全要素生产率，具体选取产业协调指数、城乡收入比、农村居民人均可支配收入等指标。产业融合则重点考量乡村产业发展结构，具体选取乡村非农就业占比、农林牧渔服务业产值占比两项指标。服务保障则体现农村集中居民点的生活服务供给水平与品质，具体选择了集中供水覆盖率、有线电视覆盖率、网络宽带覆盖率3个指标。

城镇空间高质量利用评价从空间结构、产业效益、社会服务、人居环境质量4个维度构建指标体系(见表3)。空间结构即物质要素在空间中的组织关系与相互作用的效率，选取城镇路网密度、万元GDP地耗、人均城镇建设用地面积3个指标进行衡量。产业效益测度包括单位建设用地二三产业增加值、单位建设用地财政收入、战略性新兴企业数量3个指标。社会服务反映了空间满足居民各项生活需求的能力，选取了包括医疗、养老、教育、文体4项公共服务的口碑度进行测度。人居环境维度则包括建成区绿化覆盖率、人均公园绿地面积、城镇空气质量指数3项指标。

表2 农业空间高质量利用指标体系

表3 城镇空间高质量利用指标体系

2 结果与分析

2.1 生态空间高质量利用评价

河北省2016-2018年NDVI变化率为0.028 3, NDVI变化率为负的区域占总面积的42%，总体植被退化现象较为明显，如图1所示。其中，冀西北生态涵养区NDVI降低最明显，主要集中在坝上高原地区以及张家口市西南部区域。沿海率先发展区整体植被退化接近平均水平，但沿海地区植被退化明显。环京津核心功能区中，接近京津地区植被退化现象较为明显。冀中南功能拓展区植被退化严重区域较少，但东部仍出现带状植被退化地带。

河北省水源涵养比例为74%，水源涵养能力总体较低，涵养能力时空差异大，如图2所示。其中，沿海率先发展区的水源涵养能力较强，具有较高的水源涵养能力。冀西北生态涵养区植被退化严重、河流稀少，水源涵养能力普遍较低。冀中南功能拓展区、环京津核心功能区由于人口密集、过度的人为开发等因素对生态环境的破坏，加剧了水源涵养能力的脆弱性。

图1 2016-2018年生态空间NDVI变化率示意图 图2 生态空间水源涵养能力评价示意图

河北省2018年土壤侵蚀强度为11.052，土壤侵蚀问题相对不突出，但太行山山区及张家口市南部的部分区县存在相对较为严重的土壤侵蚀问题，如图3所示。其中，冀西北生态涵养区侵蚀强度主要为中度侵蚀，西部地区有斑块状强度、极强度侵蚀区域。沿海率先发展区、环京津核心功能区、冀中南功能拓展区几乎无严重的土壤侵蚀现象，但在局部区域也会出现中度侵蚀现象。

如图4所示，河北省2018年生物多样性指数为3 450.926，生物多样性水平总体较强。其中，燕山山脉和太行山山脉的生物多样性明显强于省内其他区域，是京津冀地区重要的生物多样性保护优先区。此外，冀西北生态涵养区整体、沿海率先发展区北部区域、环京津核心功能区西部带状区域、冀中南功能拓展区西部带状区域为生物多样性维护的重要区域，其余地区生物多样性维护重要性一般。

河北省2018年生态系统服务价值仅为34 987.921，生态系统服务价值总体不高且空间差异较大。其中，燕山山脉和太行山山脉的生态系统服务价值远高于省内其他区域，但燕山-太行山山脉中部地区的生态系统服务价值相对较低。此外，湿地对河北省生态系统服务价值有显著影响，靠近湿地的区域生态系统服务价值明显较高，其他地区则相对较低。如图5所示

图3 2018年生态空间土壤侵蚀强度评价示意图 图4 2018年生态空间生物多样性评价示意图

图5 2018年生态空间生态系统服务价值评价示意图

2.2 农业空间高质量利用评价

2018年河北省农业空间绿色发展取得初步成效(图6)，

但存在区域分异现象，冀西北生态涵养区、沿海率先发展区南部发展较好，但沿海率先发展区北部片区存在一定的低值集聚特征。根据自然断裂点分类法从高到低将农业绿色发展水平划分为5个层级(下同)，第一层级区县主要位于沿海率先发展区的沧州市与冀西北生态涵养区的张家口、承德。第五层级区县主要位于沿海率先发展区的唐山、秦皇岛。其他地区绿色发展差距不大，分布相对均匀。

河北省农业空间生产效益较低，“东高西低”格局明显，如图7所示。沿海率先发展区存在小范围高值片区，但其他片区呈现低水平均衡分布格局。其中，第一层级区县主要位于沿海率先发展区的唐山、秦皇岛地区。第五层级区县主要位于冀西北生态涵养区及环京津核心功能区西部地区。这类区域主要存在城乡收入差距过大、农村居民人均可支配收入较低等问题，迟滞了农业生产效益的提升。

河北省农业空间产业融合水平较低，仍处于发展初期阶段，在空间上呈现出东南高、西北低的分布格局，如图8所示。其中，第一层级区县主要位于沿海率先发展区的沧州地区。第五层级区县主要位于冀西北生态涵养区，此类区域农业发展水平较低，乡村劳动力仍集中在第一产业中，各产业之间联系度不强、整体水平仍有较大提升空间。

如图9所示，河北农业空间的服务保障水平仍有较大提升空间，西北片区沿海片区存在较大范围的低值集聚区，冀西北片区具有明显短板存在着农村活力不高、村庄空心化的现象。其中，第一层级区县主要位于冀中南功能拓展区与沿海率先发展区。第五层级区县主要分布于冀西北生态涵养区。此类区域人口分布较为稀疏，基础设施布局成本较高，因而保障水平相对较低。

图6 2018年农业空间绿色发展评价示意图 图7 2018年农业空间生产效益评价示意图

图8 2018年农业空间产业融合评价示意图 图9 2018年农业空间服务保障评价示意图

2.3 城镇空间高质量利用评价

河北城镇空间的空间结构效率呈现空间分异显著，发展水平不均现象，如图10所示。根据自然断裂点分类法将城镇空间结构效率划分为5个层级(下同)，第一层级区县主要为冀中南功能拓展区和冀西北生态涵养区西南区域。第五层级区县主要为冀西北生态涵养区的张家口以及沿海率先发展区的沧州区域。此类区域承担与京津承接联动的功能，开发了大量建设用地，但由于利用方式粗放，导致人均建设用地面积和万元GDP地耗过高，降低了空间结构效率。

河北城镇空间的产业效益整体发展水平不高，但存在唐山、廊坊、石家庄三大发展高地，如图11所示。其中，第一层级区县主要位于石家庄以及沿海率先发展区。由于统计口径的变化，第四层级区县实际上为发展质量最差的区域，主要位于冀中南功能拓展区。其单位建设用地财政收入低、战略性新兴企业产业数量极少，产业仍以中低端为主，导致城镇产出效益水平相对较低。

图10 2018年城镇空间空间结构评价示意图 图11 2018年城镇空间产业效益评价示意图

河北城镇空间的社会服务水平“强市区、弱县区”问题显著，县域的社会服务质量普遍很低，发展水平亟待提升(如图12)。其中，第一层级区县为石家庄市区和张家口市区。第五层级在河北省内各片区均广泛分布，此类区域文体口碑度最低，严重滞后社会服务水平的提升，教育口碑度等其他指标则相对均衡，但仍有较大的提升空间。

如图13所示，河北城镇空间的人居环境品质区域差异明显，呈现由南向北递增趋势。其中，第一层级区县主要位于冀西北生态涵养区的承德以及沿海率先发展区的秦皇岛、唐山。第五层级区县主要位于冀中南功能拓展区，此类区域由于空气污染严重，极大影响了城镇空间绿色宜居性。此外，其在建成区绿化覆盖率等建设指标上也不高，滞后了其人居环境品质的提升。

图12 2018年城镇空间社会服务评价示意图 图13 2018年城镇空间绿色宜居评价示意图

3 河北省国土空间高质量利用优化策略

3.1 生态保护导向下的国土空间高质量利用优化策略

(1)完善植被修复能力，巩固京津冀的生态安全屏障。环京津核心功能区需要加快打造环首都核心区的绿色生态屏障，建设生态优先、绿色发展的先行示范区。沿海率先发展区需要加快沿海防护林建设，重点改善沿海地带的生态脆弱性。冀中南功能拓展区和冀西北生态涵养区是河北省植被退化较为严重的区域，需要大力推进退耕还草，重点实施造林绿化工程。

(2)提升水源涵养质量功能，建设京津冀水源涵养功能区。环京津核心功能区和沿海率先发展区需要划定水资源保护区，全面落实水资源管理制度。冀中南功能拓展区需要重点优化产业用水结构，保障衡水湖湿地等生态用水需求。冀西北生态涵养区是河北省水资源涵养水平最低的地区，需要严格控制人口规模，大力发展节水型农业。

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(3)加强水土流失综合治理，保持土壤涵养水源。对于环京津核心功能区、沿海率先发展区以及冀中南功能拓展区平原片区需要进一步维持土壤不受侵蚀的态势。对于冀西北生态涵养区和冀中南功能拓展区山地片区等存在一定土壤侵蚀问题的区域，则需要通过坡面治理工程、小型水利工程等相关措施降低土壤侵蚀强度。

(4)提升生物多样性水平，对重点片区实施多样性保护工程。环京津核心功能区需要降低开发建设影响，避免对区域生物多样性产生影响。冀中南功能拓展区需要加强衡水湖、白洋淀湿地自然保护区建设。沿海率先发展区需要划定海洋自然保护区，提升海洋生物和海洋景观保护水平。冀西北生态涵养区需要严守生态保护红线，保护森林生态资源。

(5)维持生境质量，保证生态系统服务的可持续发展。环京津核心功能区需要深入开展各类环境污染综合整治。冀中南功能拓展区需要控制高强度的城镇开发，完善区域生态网络。沿海率先发展区则需要以修复海洋破损生态系统和保育河流及其沿线区域为主。冀西北生态涵养区是京津冀的生态保护屏障，需要加快推进退耕还林还草，提升区域的生态保护质量。

3.2 农业生产导向下的国土空间高质量利用优化策略

(1)坚持绿色发展战略，发展生态农业。环京津核心功能区需要以大力发展节水农业为突破口，推进节水农业发展模式。沿海率先发展区空间差异明显，需要对唐山、秦皇岛等片区加大机械农业建设力度，控制化肥农药使用强度。冀西北生态涵养区则需要以强化灌溉效率为核心，保持此类地区在耕地复种指数、化肥农药施用强度等方面的领先优势。

(2)以集约化为突破口，带动农业生产效益提升。环京津核心功能区需要加大农产品补贴力度，促进农业生产资源优化配置。冀中南功能拓展区需要通过培育合作团体等生产组织模式，推广落实农业新技术，提升农业生产科技含量。沿海率先发展区是需要以绿色技术应用为抓手，开展科技入户工程。冀西北生态涵养区则需要充分发挥自身生态优势，大力发展现代生态、休闲农业。

(3)促进产业融合发展，探索具有地域特色的发展路径。环京津核心功能区靠近北京、天津等高端市场需求地，需要积极发展都市农业、支持休闲农业旅游发展。冀中南功能拓展区和沿海率先发展区需要着力延伸农业特色产业，大力发展农村新兴服务业。冀西北生态涵养区则可以依托生态景观资源优势，加快发展休闲农业，通过休闲农业延伸传统农业的功能。

(4)引导城乡基础设施一体化规划，保障乡村服务高质量发展。环京津核心功能区以对接京津的农业科技资源为核心，推动农业产业科技创新中心建设。冀中南功能拓展区和沿海率先发展区需要推动农村基本生活服务全面覆盖，强化基础设施城乡空间对接。冀西北生态涵养区需要在引导农村居民集中居住的基础上，按照等级完善基础设施建设工作。

3.3 城镇建设导向下的国土空间高质量利用优化策略

(2)优化区域产业结构，构建具有比较优势的产业链。环京津核心功能区需要在承接京津的产业转移的基础上，向高端制造业、创新型经济转型。冀中南功能拓展区需要依托省会的优势资源，促进传统产业向产业链两端延展。沿海率先发展区则需要对接“一带一路”国家战略，推进外向型临港产业和现代服务业发展。冀西北生态涵养区需要利用生态环境优势，打造高效益的生态经济。

(3)平衡区域社会服务发展，形成长效的对口帮扶机制。环京津核心功能区加快与北京、天津基本公共服务统筹合作，共享优质公共服务资源。冀中南功能拓展区在省会社会服务体系基础上，实现社会服务均等化发展。沿海率先发展区需要补齐域内社会服务发展短板，加强社会服务重大项目建设的多元主体投资力度。冀西北生态涵养区则需要引导基本公共服务项目和资金向落后地区适当倾斜，提升各类服务设施的覆盖率。

(4)补齐绿色建设短板，全面提升城市环境品质。环京津核心功能区加强与京津在城镇生态环境保护上的联防联治，提升城市环境质量。冀中南功能拓展区需要强化城镇产业发展的节能减排和工业的污染治理，引导产业发展绿色化转型。沿海率先发展区着重于减轻沿海城市活动对海洋环境的污染损害，加强城镇沿岸海防林建设。冀西北生态涵养区则需要发挥生态环境优势，高标准推进城镇园林绿化建设。

4 结语

国土空间高质量利用对于践行生态文明发展理念，推进经济发展结构转型具有重要意义。本研究基于生态、农业、城镇三个空间视角，在解读国土空间高质量利用内涵的基础上，通过构建指标体系对河北省国土空间高质量利用情况进行评价。研究发现：①河北省生态空间发展质量相对较低，尤其在植被修复、水源涵养及生态系统服务价值等方面仍有较大的提升空间。②河北省农业空间利用质量呈现出东南高、西北低的空间格局。沿海片区各维度的整体利用质量较高，而冀西北片区总体发展质量则落后于全省平均水平。③河北省城镇空间利用质量空间分异显著，整体发展水平不佳，“强市区、弱县区”问题显著，服务均等化水平亟待加强。本研究为河北省国土空间规划的编制提供了有效的支撑，也为其他地区国土空间高质量利用评估工作的开展提供了实践案例。

在生态文明与高质量发展背景下，河北省需要从生态、农业、城镇三类空间切入，严守生态保护红线，建设首都水源涵养功能区和生态环境支撑区；坚持耕地保护制度，推进农业特色发展、协同发展；贯彻节约集约用地制度，推进基本公共服务均等化发展。以此为基础，解决生态环境脆弱、土地利用粗放、产业产能落后等一系列问题，更好地完成国土空间高质量利用和京津冀协同发展任务。未来研究与规划可以从国土空间利用评估、影响机制分析等方面切入，优化评价指标体系与流程、完善规划方案设计，以期实现国土空间高质量利用。