广西参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”的方式、成效与前景

李伯军

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004）

广西地理位置独特，不但是我国西部唯一同时沿海、沿边、沿江的省区，也是我国唯一与东盟陆海相连的省区，因而成为连接“中国与东盟国家的国际大通道”。近年来，金三角的毒贩集团为了逃避我国的打击，不断开辟新的贩毒路线，如取道越南偷运毒品从广西入境，这在很大程度上使得与越南接壤的中国广西地区面临禁毒以及打击贩毒的严峻形势和挑战。目前，广西吸食毒品的人数规模庞大，被纳入动态管控系统的吸毒人员众多。其中，制造、运输、贩卖和吸食（包括合成）毒品案件逐年增多，且呈由城市向农村地区快速蔓延之势。另外，毒品违法犯罪往往诱发其他各种违法犯罪，并导致艾滋病病毒传播，严重危害公共卫生安全，广西预防和打击毒品犯罪工作任务相当繁重[1]。在这种背景下，广西很有必要加入“中国—东盟禁毒法律合作机制”中，强化与有关各方的合作，以应对来自区域内各种跨境毒品犯罪活动的挑战。

一、“中国—东盟禁毒法律合作机制”的形成及发展

目前，全球层面的禁毒国际法律合作机制主要建立在1961年《麻醉品单一公约》、1971年《精神药物公约》以及1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》“三大禁毒国际公约”基础之上。基于此，中国与东盟之间形成了区域性的“中国—东盟禁毒法律合作机制”。

在近代中国历史上，英国和葡萄牙等西方国家为了改变同中国的贸易逆差，公然将在缅甸种植的鸦片走私到中国。自此，中国开始遭受毒品侵害，国家也开始颁布政令禁毒①早在1729年，清政府便颁布了中国历史上第一个禁烟诏令。然而，英国等西方国家无视清政府的禁烟令，强行将鸦片走私到中国，直至鸦片战争爆发。。新中国成立后不久，就彻底肃清了国内的毒品。然而，东南亚国家特别是老挝、泰国和缅甸三国（金三角位于此三国交界处）一直深受鸦片等毒品的毒害。1976年2月14日，成立后不久的东盟在印度尼西亚巴厘岛举行的第一次首脑会议上签署了《东盟协调一致宣言》（亦即“巴厘第一协约”），宣言中明确了打击该区域内制毒贩毒活动的决心。面对日益严峻的滥用毒品问题，同年6月26日，东盟在菲律宾马尼拉通过了《打击滥用毒品原则宣言》。依据该宣言的规定，东盟每年定期举行东盟禁毒专家会议。1984年，东盟召开第一届“禁毒事务高官会”（Asean Senior Officials On Drugs Matters），以替代之前一年一度的禁毒专家会议，并通过了《东盟预防和控制毒品滥用及非法走私的区域政策和策略》。因此，可以说，东盟是亚洲乃至全世界最早推动建立区域禁毒法律合作机制的一个区域性组织。中国自20世纪70年代末80年代初实施改革开放后，金三角毒品的输入使得国内毒品犯罪活动死灰复燃。而中国与东盟开展禁毒法律合作始于20世纪90年代。

为严厉打击各类毒品犯罪活动以及防止毒品泛滥，中国自20世纪80年代开始便陆续通过一系列法律、法规和规章，诸如《中华人民共和国药品管理法》（1984年）、《麻醉药品管理办法》（1987年）、《精神药品管理办法》（1988年）、《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》（1990年）等。不仅如此，中国政府还特别注重就打击跨国毒品走私犯罪开展国际合作，这种国际合作主要是通过两个层面展开：一是通过加入联合国禁毒国际法律体系之中来达成国际合作，诸如1985年加入《经〈修正1961年麻醉品单一公约的议定书〉修正的1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》，1989年加入《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，等等。二是通过与东盟进行区域法律合作打击跨国毒品走私犯罪来达成区域性国际合作。1992年6月，中国、缅甸和联合国禁毒署（UNIDCP）②联合国禁毒署全称为“联合国国际麻醉品管制署”，是联合国大会于1990年12月12日通过的第45/179号决议设立的。1997年，联合国禁毒署和联合国预防犯罪中心合并成为“联合国毒品和犯罪问题办公室”（UNODC），旨在帮助各成员国打击非法药物、犯罪和恐怖主义。在仰光签署了三方禁毒合作项目，这是中国与东盟国家开展禁毒区域法律合作的开始。1993年，为了应对金三角地区毒品不断泛滥的发展趋势，中国和东盟五国（柬埔寨、缅甸、泰国、老挝、越南）以及联合国禁毒署创立了六国七方《禁毒合作谅解备忘录》（MOU）机制，希望通过“替代种植”方式开展有效的区域禁毒合作，这标志着“中国—东盟禁毒法律合作机制”开始确立。1995年，第一届六国七方《禁毒合作谅解备忘录》部长级会议在北京召开，会议期间，中国政府又与东盟的泰国、老挝、柬埔寨、缅甸四国以及联合国禁毒署联合签署了《次区域禁毒行动计划》，旨在严格管控麻醉物品和化学药品。进入21世纪初以来，在联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）的进一步支持和推动下，中国与东盟就禁毒合作开展了多方面的法律合作，签署了一系列有关禁毒的国际文件，“中国—东盟禁毒法律合作机制”进入深入发展阶段。概括起来，这些法律合作机制主要包括以下五方面。

一是中国与东盟“10＋1”禁毒合作框架机制。2000年10月，第一届东盟和中国禁毒合作国际会议在泰国曼谷召开，会议通过了《曼谷宣言》和《东盟和中国禁毒合作行动计划》（ASEAN and China Cooperative Operations in Response to Dangerous Drugs，简称ACCORD）。其中，该行动计划决定成立预防教育、减少需求、缉毒执法、替代发展等四个工作组，其目标是：（1）建立各国及地区间禁毒合作机制和联系；（2）建立各国与地区间数据和信息收集系统。ACCORD机制的确立标志着中国—东盟禁毒法律合作机制正式建立。

二是中日韩与东盟“10＋3”禁毒法律合作机制。该机制实际是基于ACCORD机制发展出来的一种扩大合作机制：从合作对象来看，由中国与东盟之间的合作扩大到了东亚地区的日本和韩国；从合作领域来看，由原来的区域禁毒合作扩大到区域合作反恐等跨国犯罪之非传统安全威胁领域。2004年1月11日，在泰国首都曼谷召开的第一届东盟“10＋3”打击跨国犯罪部长级会议上，中国与东盟签署了《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》，特别将打击毒品犯罪放在非传统安全威胁的首位。

三是大湄公河次区域合作框架（Great Mekong Sub-region Cooperation，简称GMS）下的“六国七方”《禁毒合作谅解备忘录》。在该合作框架下，为了共同合作打击该区域范围内的制毒和贩毒活动，“中国和东盟个体国家间的合作以和大湄公河次区域国家合作为重点，即加强和缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南进行双边或多边合作”[2]。1995年5月，第一届六国七方《禁毒合作谅解备忘录》部长级会议在北京举行，中国与东盟老挝、缅甸、泰国三国以及联合国禁毒署召开会议，接纳越南和柬埔寨为签字国，并通过《北京宣言》和《次区域禁毒行动计划》，确定以联合国援助禁毒合作项目的形式开展区域合作。六国七方《禁毒合作谅解备忘录》机制是世界上较早成立的次区域禁毒合作机制，《次区域禁毒行动计划》是世界上第一个次区域禁毒合作行动计划[3]。

四是中国与东盟各个国家之间的双边合作。在这方面，中国与东盟各国特别是泰国、越南、缅甸、柬埔寨、老挝等国订立了一系列有关双边禁毒协定，诸如《中泰关于加强禁毒合作的谅解备忘录》（2000年）、《中越关于打击犯罪和维护社会治安的合作协定》（2001年）、《中越关于加强禁毒合作的备忘录》（2001年）、《中越关于警用科技合作的换文》（2001年）、《中缅禁毒合作谅解备忘录》（2001年）、《中老关于加强禁毒合作的谅解备忘录》（2001年）、《中柬关于禁止非法贩运和滥用麻醉药品和精神药物的合作谅解备忘录》（2008年）等。

五是中国地方政府包括云南和广西与缅甸、老挝、越南、泰国等东盟各国及其边境地区地方政府之间的合作。云南紧邻金三角地区，与东盟的缅甸、老挝和越南三国接壤，而广西主要与越南接壤，因此，这个层次的跨国地方禁毒法律合作机制主要体现为边境禁毒执法、跨境联合扫毒、禁毒执法官员培训、边境禁毒情报共享、边境替代种植合作、边境地方联合办案、边境联合禁毒侦查等方式。例如，2001年9月18日，我国广西壮族自治区禁毒委员会和越南广宁省禁毒指导委员会在南宁签署了《中越边境联络办公室合作行动计划》的协议书。在此推动下，2017年1月6日，广西检察机关与越南建立了中国东盟成员国总检察长会议官方网站、中国东盟成员国检察官交流培训基地以及广西检察院涉东盟司法事务办公室，广西与东盟各国的直接司法协助工作机制得以确立。再如，2013年10月17日，广西防城港市与越南广宁省双方通过友好协商而签署了《中国广西防城港市公安边防支队与越南广宁省芒街国际口岸边防屯共建友好队屯共创平安边境合作协议》，据此建立了有关合作禁毒的热线电话和联络员制度。

二、广西参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”的方式

广西作为我国华南地区的边境省份，其参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”的方式主要是基于上述提及的五个禁毒法律合作机制，特别是围绕其中的第四个和第五个禁毒法律合作机制展开。近年来，广西边境毒情主要呈现出四大特点：一是越南北部海洛因对广西渗透加剧。大量来自金三角的海洛因经老挝北部陆路通道中转进入越南北部高平、谅山、广宁等地囤积加工，对广西边境县（市）形成全面渗透态势。二是边民跨境贩毒日益猖獗。边境沿线形成许多“毒瘤”村屯，与越方一侧贩毒“堡垒村”相互勾结，藏毒贩毒。三是越南籍人员非法过境参与贩毒活动十分猖獗。四是边境村屯部分党员干部参与吸毒活动，影响极坏[4]。为切实有效扭转毒情严重问题，广西将边境地区禁毒工作列为“一把手”工程，由市、镇、村（社区）“三级”书记主抓；用“村规民约”遏制涉毒违法犯罪，取消涉毒人员享受边境补贴政策权利；全链条严厉打击边境毒品犯罪；等等。当前，广西参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”主要是通过以下五种方式展开。

（一）通过地方立法的方式参与

广西地理位置独特，与越南接壤，陆地边境线长达1000多公里，靠近东南亚金三角毒源地，毒品从境外输入防控形势严峻。为了有效打击有关贩卖、运输毒品犯罪行为，广西通过地方立法的方式为其禁毒工作保驾护航势在必行。事实上，早在1992年8月29日，广西壮族自治区第七届人大常委会第十三次会议就通过了《广西壮族自治区禁毒条例》。然而，由于该禁毒条例制定时间早，虽然1997年9月24日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《关于修改〈广西壮族自治区禁毒条例〉的决定》曾经对其进行了一定的修正，然而，一方面，其中的许多内容在上位法《中华人民共和国禁毒法》（2007年）以及中华人民共和国国务院令第597号《戒毒条例》中就已经有所涵盖和体现；另一方面，其中许多规定和内容依然跟不上广西禁毒工作中不断出现的诸多新情况和新问题，难以适应广西经济社会发展和新时期禁毒工作的实际需要，故于2010年9月29日曾被广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议宣布予以废止。2014年5月30日，广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议又通过了新的《广西壮族自治区禁毒条例》。该条例明确将毒品堵源截流形成体系，在第二十二条中明确了毒品检查站的设立要求，第二十三条又对各职能部门，特别是交通运输部门，以及各交通运输经营单位在毒品、易制毒化学品检查工作中所承担的职责和配合义务进行了规范[5]。

（二）通过中越双边刑事司法协助的方式参与

目前，中国—东盟禁毒法律合作机制的合作内容主要体现在区域刑事司法协助层面，具体涉及有关涉毒刑事诉讼的联合侦查、共同追捕、共同追缴赃款赃物、情报信息共享、相互移交物证、移交犯罪嫌疑人、司法文书送达等环节的协助。正是在中国—东盟禁毒法律合作机制的推动下，多年来，在中越两国公安部的主导下，广西和越南禁毒部门在情报交流、相互调查取证、抓捕毒品犯罪嫌疑人等方面都有密切合作。2012年，广西东兴、凭祥与越南同登、芒街的边境禁毒联络官办公室同时成立，双边禁毒联络官机制的建立，为双方的沟通会晤、情报交流、案件协查等合作事务打造了一个平台，使双方的禁毒合作更加务实[6]。从此，广西公安禁毒总队与越南广宁、凉山以及高平等地方公安厅建立了定期或非定期会晤机制。2018年11月29日，越南芒街市公安局副局长范文章率团到广西东兴市公安局开展定期警务合作会晤，主要就协查毒品犯罪案件、共享涉毒情报线索、协助抓捕并移交犯罪嫌疑人等缉毒警务协作进行合作。在此机制的推动下，2020年，广西抓获3名潜藏在中国境内的越南籍涉毒通缉对象并移交越南警方；协助国内其他地区公安机关，协调越南警方将6名潜逃至越南境内的中国网逃人员抓捕归案。

（三）通过与越南地方政府联合执法的方式参与

一般而言，跨国毒品犯罪所涉人员地理分布复杂，关涉不同国籍的人之共同参与，一个具体的毒品犯罪行为在策划地点、作案地点、犯罪结果发生地点等方面涉及多个国家，这就给广西和越南地方政府抓捕毒犯等执法带来很大的困难。在很多情况下，为了与越南地方政府联合打击边境制毒贩毒犯罪活动，广西政府往往要启动公安、法院、检察院、海关、国安、民航、铁路等各个部门紧密配合。因此，广西与越南地方政府建立一支高效而专业的联合执法队伍就显得非常有必要。在中越两国执法安全合作的框架下，广西与越南相关边境省份经常保持着良好的执法合作，建立定期长效会晤交流机制、毒品犯罪情报共享机制和联动机制，拓宽双方执法合作领域，共同打击边境毒品违法犯罪，所有这些对于打击边境毒品犯罪都发挥着举足轻重的作用。例如，为了强化彼此在边境地区的禁毒执法合作，在中国国家禁毒委员会办公室与越南国家禁毒机构的共同协商与合作下，自2012年开始，中越双方就陆续建立了“中国东兴—越南芒街”和“中国凭祥—越南同登”边境禁毒联络官办公室，以便开展情报信息交流、联合禁毒执法以及协助移交犯罪人员等双边合作。另外，依据2013年签署的《中国广西防城港市公安边防支队与越南广宁省芒街国际口岸边防屯共建友好队屯共创平安边境合作协议》的规定，广西防城港市与越南广宁省双方还建立了联合禁毒执法共商机制。还有，在中越两国执法合作框架下，广西公安、经侦、治安、边防、刑侦、出入境、禁毒等部门及沿边的防城港、百色、崇左等市公安局与越南高平、谅山、广宁等省对应部门及公安机关自上而下建立了各级联络、会谈会晤制度[7]。正是在上述机制的推动下，2021年10月1日至12月31日，为贯彻落实中越第七次合作打击犯罪部长级会议精神，遏制中越边境地区毒品违法犯罪活动的蔓延，中越两国公安部在广西凭祥共同部署开展2021年中越边境地区联合扫毒行动。

（四）通过为越南地方政府提供有关警务执法培训和技术援助的方式参与

广西和越南边境地方政府经常进行警务执法的培训与交流，这不但是对双方开展禁毒法律合作的重要体现，也是提升双方禁毒执法水平和能力的重要途径。毒品犯罪一般都是跨国犯罪，中国与东盟面临的有关毒品犯罪威胁基本上都具有国际性。因此，广西作为我国西部边陲的一个地方省份，在打击跨国制毒贩毒犯罪行动方面尤其需要与越南有关边境地方政府之间开展各种形式的警务和司法合作。从2002年起，中国国家禁毒委员会办公室、中国公安部等有关部门委托广西公安厅禁毒总队、广西警察学院（2015年前为广西警官高等专科学校）等为越南培训禁毒执法官员，以帮助越南提升禁毒执法能力。近年来，广西积极通过为越南地方政府提供有关禁毒方面的警务培训和技术援助，提升了越南地方政府在禁毒方面的警务执法能力和执法水平，促进了中越双方在警务方面的交流和合作。

（五）通过与越南地方政府举行大型边境禁毒宣传活动的方式参与

2014年《广西壮族自治区禁毒条例》第四条规定：“禁毒工作坚持预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举的方针，实行教育与惩治相结合的原则。”其中，在中越边境开展联合公开焚烧毒品活动是进行禁毒教育的有效方式之一。因此，自2007年开始，中越两国多次在边境开展联合公开焚烧毒品活动，同时邀请双方青少年代表团进行现场观看，举行“青少年手拉手共拒毒品”宣誓活动，加强毒品预防教育工作的交流。例如，2014年3月10日，在广西边境城市崇左市宁明县花山广场，中国广西与越南谅山禁毒部门联合举办了中越“边境联合扫毒广西行动”焚烧毒品暨青少年“手拉手共拒毒品”宣誓活动，来自中越两国禁毒部门的代表、崇左及宁明当地数百名干部群众、部队官兵共同见证了毒品焚烧行动。又如，在2016年“6·26”国际禁毒日期间，广西与相邻的越南广宁、河江、高平、谅山四省又联合举办了覆盖中越两国边境的“千里边境禁毒行”大型禁毒宣传活动。再如，2021年6月23日，广西崇左市在宁明县花山广场举行了“6·26”国际禁毒日公开销毁毒品活动，集中销毁该市查获的海洛因、冰毒等各类毒品共计204千克。

三、广西参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”的成效

近年来，从最早的联合国及东亚次区域禁毒合作谅解备忘录制定的中老缅泰越柬六国七方合作机制，到中越双边合作机制的建立，再到中越边境联合扫毒行动的开展，广西通过以上方式积极参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”，获得了一定的成效。

然而，在东盟成立的初期，尽管东盟五国基于共同利益而创设了有效的合作机制，但有关禁毒合作的实际成效不佳。其主要原因在于这些国家难以阻止毒品的源头，东南亚的毒品生产国在当时还不是东盟成员国，东盟五国无法对东南亚毒品生产国施加影响[8]。直到进入21世纪以来，随着东盟一体化进程的加快以及中国—东盟自由贸易区和“一带一路”建设的推进，中国—东盟禁毒法律合作机制开始初见成效。在这方面，震惊中外的2011年湄公河“10·5”惨案①2011年10月5日上午，“华平号”和“玉兴8号”两艘商船在湄公河金三角水域遭遇袭击。此事件造成“华平号”上的6名中国船员和“玉兴8号”上的7名中国船员全部遇难，其中1人失踪。的成功告破就是一个转折点。案发后，2011年10月31日，在中国政府倡导下，中老缅泰四国在北京决定建立湄公河流域安全执法合作机制。2012年4月25日，中国“10·5”专案组经过10个多月的艰苦努力，查清了“湄公河中国货船遇袭案”的全部案情，抓获了主要案犯糯康。这期间，中国与老挝、缅甸、泰国等国警方开展了跨境联合办案、抓捕，并在联合审讯、调查取证和外国证人来华出庭等方面开展了务实执法、司法合作。2013年3月1日，云南省昆明市中级人民法院以故意杀人罪、运输毒品罪、绑架罪、劫持船只罪数罪并罚，判处湄公河惨案的被告人糯康、桑康、依莱死刑。2015年1月12日至3月12日，中方又积极推动并与各方联合开展第二届“平安航道”联合扫毒行动及其延长期行动。行动期间，四国共破获涉湄公河流域毒品犯罪案件8919起，抓获犯罪嫌疑人10164名，缴获冰毒片剂1亿片、冰毒晶体0.5吨、海洛因1.3吨、易制毒化学品约295.5吨[9]。正是在这个大的背景下，广西通过参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”打击边境制毒贩毒犯罪也开始初见成效。

自2014年以来，广西崇左市宁明县开始与越南开展中越边境联合扫毒行动。宁明县公安局自2017年4月至12月底，共破获毒品案件76起，其中重特大案件34起，公安部毒品目标案件1起，摧毁3条贩毒网络通道，抓获涉毒嫌疑人112名，缴获各类毒品42.4千克，查处吸毒人员1072名，强制隔离戒毒523名[10]。

近年来，为应对边境地区毒品走私犯罪形势，在公安部指导下，广西公安厅与越南高平、谅山、广宁、北江4个省建立了互通情报、分别立案、联合侦控、联合收网、共享证据的联合禁毒模式，完善“1＋5”跨国执法合作机制，推动了中越边境地区联合扫毒行动机制正常运转，促进了边境地区社会治安秩序化、正规化，边境地区毒品犯罪形势明显好转[11]。例如，在“1＋5”跨国执法合作机制①2016年9月，在中越两国公安部部长见证下，广西公安厅与越南北方四省公安厅共同签署了“1+5”执法合作机制协议，建立多层次、多渠道、宽领域的定期联络、会谈会晤和边境管控、刑事调查、核查遣返“三位一体”的国际执法合作机制。影响下，广西凭祥—越南同登、广西东兴—越南芒街的两国禁毒部门相继成立了边境禁毒联络官办公室，保持24小时热线联络，及时开展双方禁毒情报交流和线索核查等工作，双方禁毒部门互通核心情报信息，联合开展行动，推动了中越禁毒工作深入持续合作。2018年以来，广西禁毒部门与越南谅山、广宁两省警方互访12次，在边境地区开展禁毒工作会晤15次，交流深层次情报线索263条，热线电话沟通及文书往来56次[12]。2018年3月5日至7月21日，在中越两国公安部禁毒局的统一指挥下，中国广西公安部门与越南谅山警方密切合作，开展全方位的情报交流、联合行动和证据交换，成功破获“305”专案。中方先后破获公安部目标“2018-147”“2015-264”和广西公安厅目标“2018-56”3起特大跨国贩毒案（合称“305”专案），成功抓获涉毒违法犯罪嫌疑人40名（其中越南籍5名），缴获各类毒品107.9千克（其中海洛因284块重99.4千克、氯胺酮7.8313千克、冰毒0.6693千克），查扣涉案车辆21辆、涉案资金130余万元[13]。2019年6月中旬，广西公安厅禁毒总队协调启动中越联合扫毒机制。2019年6月25日和9月16日，广西崇左市警方与越南警方进行会晤及线索交流，对联合侦办该案件进行直接磋商，同时在广西公安厅禁毒总队组织下，与越南高平警方建立密切协作，及时通报侦查工作进展，补充更新情报信息，最终经过6个月缜密侦查和境外两次阶段性收网，成功抓获包括涉案主犯农某在内的6名越南籍犯罪嫌疑人[14]。2020年4月，广西崇左市警方联合越南警方成功侦破一起特大跨国走私贩运毒品案，共抓获越南籍犯罪嫌疑人6名，缴获海洛因3.48千克，打掉了一个长期潜藏在中越边境地区，大肆走私贩毒的跨国毒品犯罪团伙[15]。还有，2021年12月，广西公安厅经过严密组织和部署，成功破获中国公安部目标“2021-91”号跨境走私贩卖毒品专案，抓获广西籍和越南籍毒贩200多名。

毒品问题不仅是法律问题，更是社会问题。因此，提高全社会的参与程度，加强对毒品犯罪的预防工作，能够对遏制边境毒品走私活动起到积极作用。中越边境存在很多村民私自开辟的便道，两国边民往来无法有效管理和登记，管控力量极为薄弱。针对这一特殊情况，2011年广西边防总队因地制宜地创设了“路长”制度，即利用当地居民担任“路长”，协助边防队伍对边境通道、码头、渡口等特殊地段增设小型检查站、更换检查流动点、检查来往居民，主动发现、报告反常情况[16]。再如，在中越边境的凭祥市，常年活跃着这样一支社区女子帮教队（于2005年11月正式挂牌成立）：她们义务上门为狮子山社区的“三弃人员”（社会遗弃、家庭放弃、自暴自弃的刑释解教人员）进行教育、感化和挽救，使一批批吸毒涉毒人员成功脱毒，重获新生，该社区也因此荣获了“全国法制宣传教育示范点”的称号[17]。

不过，我们也应看到，广西参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”也存在不少局限。概括起来，主要是以下两个层面。

第一，有关禁毒立法层面的局限问题。对于毒品犯罪行为，中国与东盟各国刑事法律的立法规定存在很大的差异，这在很大程度上制约了广西参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”的力度。例如，在我国，单纯吸食毒品的行为并不属于毒品犯罪行为。而依据越南和老挝的刑法的规定，吸食毒品是犯罪行为，可处以1～5年不等的有期徒刑。我国刑法中关于走私、贩卖、运输、制造毒品罪的章节也并无有关吸食毒品罪行的规定，只有当吸毒者同时容留他人吸毒，或者引诱、教唆、欺骗他人吸毒时才构成犯罪。1990年全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》也作出了类似的规定，其中第八条规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。”该决定第七条只是规定，“引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品的，处七年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十二条规定，对于吸食毒品者处10日以上15日以下拘留，可以并处2000元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款，其性质也只是属于治安行政罚款和有关强制措施范畴。2007年通过的《中华人民共和国禁毒法》第六十二条也规定：“吸食、注射毒品的，依法给予治安管理处罚。吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的，不予处罚。”

第二，有关禁毒的刑事司法合作和执法合作层面的局限。例如，有学者就指出，一直以来，中国与东盟之间的禁毒合作措施几乎都是从社会治理的手段出发，缺少国际统一刑法强有力的后劲保障。加之，中国—东盟禁毒法律对毒品犯罪的法定量刑不尽相同，从罪刑相适应的原则来说，同罪同罚更能保证法律施行的效能。与此同时，每个国家所能接受的刑罚的程度和所执行的刑罚有所不同。因此，很难在刑罚领域进行统一的认识与执行，从而使罪刑相适应原则难以在毒品跨国犯罪中得到真正实现[18]。为强化我国与东盟禁毒合作的长期机制，可借鉴欧盟禁毒合作机制的经验，在已成立的各级各地执法机构的基础上，成立统一区域执法机构[19]。另外，从中国与东盟所签订的一系列宣言和协议来看，这些宣言和协议并不具有强制性的法律效力。对中国和东盟开展打击跨国毒品犯罪合作只是起到一个总体的、框架性的指导作用，离双边或者多边开展司法协助还相差甚远[20]。

四、广西参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”的前景

境外毒品输入广西，不但严重危害广西地区的安宁和人民的生命健康安全，也严重制约了广西地区经济社会的健康发展。事实上，毒品问题非常复杂，与经济社会发展水平密切相关。例如，缅甸的许多少数民族内部有自己的一整套行政、司法和文化体系，大多都建立了自己的武装力量。由于少数民族分布在经济落后的偏远山区，毒品经营成为有些武装日常经费开支的重要来源。缅甸的毒品问题、民族问题和国内政治问题纠缠在一起，使得目前国际社会与缅甸的禁毒合作也陷入两难境地[21]，这种情况无疑从源头上加大了广西打击毒品犯罪的艰巨性、复杂性和长期性。进入21世纪以来，在“一带一路”倡议、中国—东盟自由贸易区、广西北部湾经济区、中国（广西）自由贸易试验区建设以及《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，简称RCEP）生效的大力推动下，广西作为古代海上丝绸之路的发源地，凭借面向东盟独特的海陆地理区位优势和中央政策倾斜优势，不但承建了诸如中国—越南跨境经济合作区、北海新加坡产业园、中国—马来西亚钦州产业园和关丹产业园、中国—印尼经贸合作区、中国—柬埔寨现代农业示范中心等一系列的产业合作和投资贸易平台，而且搭建了诸如中国—东盟自由贸易区论坛、中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资峰会、中国—东盟合作“南宁渠道”等重要区域性合作平台，这些都将为广西在经济、社会和文化等各个层面的快速发展带来难得的机遇，但同时也面临国际贩毒集团犯罪吞噬其发展成果的重大风险。为此，从前景看，广西面临的禁毒形势依然较严峻，应更深入地参与“中国—东盟禁毒法律合作机制”，继续积极利用好该机制，打好这场威胁本地区人民生命、财产安全和社会稳定的跨境制毒贩毒的硬仗，为我国西南边境地区的和平与发展作出自身应有的贡献。