追逃追赃中监察机关办案职能和协调职能的双重统合

陈闻博

（吉林大学，吉林 长春 130012）

自2018 年《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国国际刑事司法协助法》相继通过后，监察机关从反腐败境外追逃追赃（以下简称“追逃追赃”）工作的幕后走向台前至今已逾三年。在此过程中，尽管相关工作已经取得了一系列重要成果，但是监察机关在追逃追赃实践中仍然存在一些问题，理论层面上有待进一步厘清。因此，有必要从监察机关追逃追赃的现有实践出发，明确监察机关在追逃追赃中的地位与作用，以期有效发挥其相应的职能，回应立法的初衷。

一、问题：监察机关在追逃追赃中的现实困境

（一）劝返劝缴中权利保障的角色缺位

劝返劝缴是我国现阶段追逃追赃的主要方式，指通过监察机关办案人员与外逃人员之间的直接联系、沟通，劝导外逃人员主动投案并退还赃款赃物。在劝返劝缴的过程中，往往需要监察机关允诺一定的刑罚减免等“优惠条件”劝服外逃人员回国自首。但是，此类量刑承诺作为一种劝返劝缴的谈判技巧，并未在我国立法上予以规定，无论是《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》，还是《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国国际刑事司法协助法》，均未赋予监察机关办案人员相应的权力。并且，劝返劝缴中由监察机关为主体做出的量刑承诺，对作为公诉机关的检察院和作为审判机关的法院在刑事诉讼中的权力行使并无任何法律上的强制力。鉴于此，监察机关在实践中如何把握量刑承诺的幅度，防止出现同案不同判、承诺未履行等违反刑事诉讼中关于被告人权利保障要求的情形，是亟需解决的一个问题。此外，有学者指出，劝返劝缴过程中存在部分办案人员采取不当的措施，如威胁、恐吓被追逃人员，限制被追逃人员的人身自由，对被追逃人员的家属不当“施压”等情形[1]。由此可见，尽管劝返劝缴已然成为我国追逃追赃工作不可或缺的一种有力措施，但是在监察机关具体实施劝返劝缴的过程中，外逃人员的权利保障方面仍然存在一定的不足之处。

（二）案件调查中程序衔接的制度脱节

追逃追赃所涉及的调查取证、资产冻结、临时羁押等环节，就是刑事诉讼的诉讼程序。而刑事诉讼的程序保障是评价一个国家能否得到司法协助的重要标准。这就要求追逃追赃和刑事诉讼必须在遵循法治精神的基础上进行衔接。目前，我国腐败案件的调查程序与国内审判程序、国际刑事司法协助程序仍然存在一定的制度脱节。一方面，监察机关在职务犯罪调查中取得的证据如何转化为刑事诉讼证据，目前尚未通过立法予以明确。学界也对此存在较大争议，主要形成了适用《中华人民共和国监察法》的相关规定为证据标准的“调查权说”[2]，以及直接适用刑事诉讼证据标准的“侦查权说”[3]。在这一背景下，我国如何在国际刑事司法协助中利用监察证据请求有关国家对外逃人员和资产采取临时措施，如何依据监察证据所转化的刑事诉讼证据做出符合引渡或资产分享标准的有罪判决，均存在现有制度无法解决的障碍。另一方面，我国的缺席审判程序和违法所得没收程序均存在程序正义等方面的制度缺陷。缺席审判程序在通知送达、第三人利益保护、律师辩护等方面的保障不足被学界诟病已久，而违法所得没收程序应采取何种证据标准至今也无定论。那么，就司法协助而言，监察机关调查取得的证据是否具有证据能力、是否具备相应的证明力，以及诉讼过程中是否充分保障了被告人的知情权、辩护权等程序正义，都是未知数。因此，即使排除涉外刑事诉讼对等原则的限制，我国法院经过缺席审判程序或违法所得没收程序做出的判决也无法通过司法协助在国外得到执行，这势必影响监察机关追逃追赃的成功率。

（三）国际刑事合作中对外联系的职责模糊

国际刑事合作包含刑事司法协助、刑事诉讼转移管辖、引渡、资产分享等各国在涉外刑事诉讼方面相互提供帮助的多种合作方式，是追回外逃人员和资产无法回避的一种途径。目前我国在追逃追赃方面的国际合作水平仍然较低，利用刑事司法协助的案件数量仍然很少。在监察机关官方网站公开的信息中，仅有蒋雷案等几例案件曾依据司法协助条约向外国司法部门正式提出过刑事司法协助请求，其余超过90%的案例均是以劝返劝缴作为追逃追赃的路径。由于条约前置主义的限制，两国之间如果不存在相应的刑事合作条约，就只能通过签署双边协议或逐案协商谈判进行合作。而在对外联系与协商的过程中，监察机关以何种身份参与其中，并且相应地履行何种职责、与外国哪一机关进行事务对接，是一个尚存争议的问题。假如以职务犯罪调查机关的身份参与合作，由于《中华人民共和国刑事诉讼法》并未规定监察机关在刑事诉讼中的侦查权，因此在合法性上可能存疑。假如以反腐败机关的身份参与合作，由于中外反腐败专门机构的职权划分差异较大，因此往往会存在无权管辖的情形，也背离了国际刑事司法合作以司法机关为主管机关的通行惯例。此外，在中外已经签署合作协议的情况下，由于大多数现存双边协议的签署时间较早，彼时条约文本并未规定监察机关的内容，那么监察机关是直接继承检察机关的主体资格，还是以新的主体身份参与双边合作并更新条约，这是追逃追赃国际刑事合作在对外联系方面所面临的现实问题。

（四）防逃建设中监控反洗钱的措施不足

近年来，离岸公司已成为我国腐败资产外逃的重要平台[4]。针对金融行业的反洗钱监管是现阶段追逃追赃工作中防逃建设的一个重点。2021 年3 月起实施的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》已经将“自洗钱”行为纳入洗钱罪的范围。在此背景下，我国监察机关在防逃机制中的职责是有待加强的。一方面，在监管机构协调与信息共享上，金融机构、非金融机构、金融情报中心与监察机关之间的合作力度仍然较低，不同机构之间的金融情报信息无法共享，针对异常外汇资金跨境违规流动的监测预警机制也尚未健全，洗钱案件相关线索的及时性和有效性因此难以得到保障，并在一定程度上影响了监察机关的调查程序。此外，由于金融机构提高客户身份审查标准以及非金融机构建立反洗钱合规制度等关键性的反洗钱措施均非强制性义务，监察机关在防逃建设中协调职责的落实同样受到较大限制。另一方面，在国际公约所要求的反洗钱重点举措上，监察机关的具体职责也尚未明确。2012 年国际金融行动特别工作组的《金融行动特别组四十项建议》对空壳公司、政治敏感人群、私营企业均提出了监测的要求。在我国，银监会和人民银行两个机构同时对反洗钱工作进行监管，两者的职责和功能也存在交叉和重叠的情况。在此基础上，《中华人民共和国监察法》又要求监察机关在追逃追赃中组织协调、督促落实防逃职责。那么，在防逃建设中，监察机关如何处理与金融监管机关之间的关系，彼此之间的权责应当如何划分，这些都是统筹协调实施反洗钱措施必须要解决的问题。

二、转变：监察机关在追逃追赃中的职能统合

（一）立法语境：办案机关和协调机关的双重职能

应对监察机关在追逃追赃中面临的困境，需要回归到我国相关的法律体系中对监察机关的追逃追赃职能进行检视。在我国，追逃追赃的法律体系已基本形成，法治反腐正逐步走向深入[5]。2018年《中华人民共和国宪法修正案》对监察机关的产生、性质、地位等内容进行了规定，在此基础上，《中华人民共和国监察法》对其监察职责、范围、权限、程序做出了具体的规定，并通过第六章专门对监察机关的反腐败国际合作进行了规定。这既是与监察机关追逃追赃职能具有直接联系的内容，也是“追逃追赃”一词在我国法律中的首次出现。可以说，《中华人民共和国刑法》关于自首、没收等方面的规定，《中华人民共和国刑事诉讼法》关于缺席审判、特别没收等方面的规定，以及《中华人民共和国国际刑事司法协助法》《中华人民共和国引渡法》等相关法律和《中华人民共和国监察法》一起共同组成了我国追逃追赃的法律体系。在这样一个法律框架下，监察机关在追逃追赃方面主要形成了作为腐败案件办案机关和反腐败协调机关的双重职能。

1.监察机关作为腐败案件办案机关的职能

一方面，监察机关是职务犯罪的调查机关。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十九条和《中华人民共和国监察法》第十一条，监察机关履行监督、调查、处置职责，有权对职务违法和职务犯罪进行调查。正如陈瑞华教授指出：“监察机关是行使政务监察权和刑事监察权的国家机关。”[6]但这并不意味着腐败案件中刑事诉讼“以审判为中心”格局的变动。根据《中华人民共和国宪法》的规定，监察委员会独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，其与司法机关之间是“互相配合、互相制约”的关系。在处理配合与制约的关系时，正如秦前红教授指出的那样，更应强调监察机关与司法机关之间的制约，重视检察机关的审查起诉和审判机关的独立裁判[7]。但是，倘若我国就此将监察机关定位为政治机关，那么其所调查的腐败犯罪则可能被外国的司法合作机关认定为政治犯罪，而在国际刑事司法合作的实践中，“政治犯罪不引渡”原则一直是国际社会和各国政府所遵循的一个准则。刑事司法合作的主管机关通常会审查请求所针对的行为是否属于政治犯罪，此时，监察机关以政治机关的身份所查明的犯罪事实便会成为外国以“政治犯罪”为借口拒绝提供刑事司法合作的理由。在海外追逃追赃的实践中，一些外逃人员申请政治庇护时往往声称该案由政党的纪检机构办理，并采取了刑事诉讼法里未曾规定的审查政策，所以其是在受政治迫害[8]。因此，监察机关应当依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国监察法》的规定，以履行职务犯罪调查权的反腐败专门机关身份参与国际刑事司法合作，与外国司法机关在各自相应的权限范围内进行对接。

另一方面，监察机关也是国际刑事司法协助的主管机关和办案机关。《中华人民共和国国际刑事司法协助法》第一章第六条第一款规定国家监察委员会是开展国际刑事司法协助的主管机关之一，与其他主管机关按照职责分工，承担其他与国际刑事司法协助相关的工作。该法第一章第六条第二款则规定，“办理刑事司法协助相关案件的机关是国际刑事司法协助的办案机关”。各级监察机关作为职务犯罪的调查机关，自然是办理需要请求刑事司法协助的腐败案件的机关，即国际刑事司法协助的办案机关。因此，在具体案件涉及刑事司法协助的情形时，地方监察机关应当向国家监察委员会提交需要向外国提出的刑事司法协助请求、执行国家监察委员会交办的外国提出的刑事司法协助请求。

2.监察机关作为反腐败协调机关的职能

一方面，在反腐败对外交流的维度上，监察机关应当统筹追逃追赃的国际刑事合作。具体而言，一是监察机关在对外交流、合作的过程中处于统筹协调的地位。《中华人民共和国监察法》第五十一条规定：“国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作。”监察机关作为我国追逃追赃国际刑事合作的主体，既在不同层级的国际多边合作机制中开展对外合作和交流，也与外国对应的机构、部门就具体的双边合作交流事务进行沟通和对接。这意味着监察机关需要集中统一处理各单位对外交流合作事宜，防止因为部门与部门之间、中央与地方之间因为职权划分不明、沟通不及时而影响国际合作的效率。二是监察机关应当对我国追逃追赃领域各项条约的实施进行统筹。《中华人民共和国监察法》第五十条规定：“国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作。”监察机关不仅应当组织已签署的条约的实施工作，避免出现国内法与国际条约不协调的情形，还要组织研究相关的新条约签署的必要性和可行性，为追逃追赃的国际刑事合作加强条约基础，提高中国在国际法治中的反腐声音。

另一方面，在反腐败部门协作的维度上，监察机关组织追逃追赃案件相关的对内对外协调工作。“从职责使命看，监察委员会承担的是反腐败重大政治任务；从工作层面看，监察机关既是反腐败专责机关，又是反腐败组织协调机关。”[9]《中华人民共和国监察法》第五十二条规定：“国家监察委员会加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调，督促有关单位做好相关工作。”追逃追赃是一个环环相扣的系统过程，需要金融监管部门、边境管理部门等各机关的参与和配合。监察机关作为反腐败协调机关，对追逃追赃工作应当履行全局性的统筹协调职责，防止出现各机关协调不力的情形。

（二）权责定位：办案职能和协调职能的双重统合

监察机关在追逃追赃中所面临的困境，很大程度上源于其在追逃追赃程序中办案职能和协调职能的发挥尚处于比较混乱的状况。

一方面，在履行办案职能的过程中，监察机关在劝返劝缴和案件调查中的作用是存在偏差的。监察机关成立后，纪律检查委员会（以下简称“纪委”）与监察委员会合署办公，从追逃追赃的幕后走向台前，监察机关一方面承接了原先由纪委负责的追逃追赃工作，另一方面也具备了调查职务犯罪、主管司法协助等新的职能。就法律性质而言，纪委是党内监督的专责机关，监察机关则是执法监督机关[10]。由于两者地位不尽相同，因此，劝返劝缴和案件调查中原来由纪委实施的带有党内政策性质的方式就不能完全在监察机关工作中予以适用。这就意味着监察机关在劝返劝缴和案件调查中要进一步地转向法律途径，依据监察权追回外逃人员和资产。但是，现阶段劝返劝缴和案件调查的方式仍停留于之前的政策途径，缺少职权保障和对外联系的法律途径。

另一方面，在履行协调职能的过程中，监察机关在国际合作和防逃机制中的作用是有些混乱不清的。监察体制改革前，我国追逃追赃工作主要由国际追逃追赃办公室统筹协调。国际追逃追赃办公室并不参与具体个案的调查与办理，主要负责协调相关部门参与追逃追赃的事务性工作。对实践中出现的具体问题，国际追逃追赃办公室发挥的是协调化解与组织统筹的积极作用[11]。监察体制改革后，中国共产党中央纪律检查委员会（以下简称“中央纪委”）的国际追逃追赃办公室并入国家监察委员会，监察机关不仅统筹协调追逃追赃工作，还参与具体个案的调查与办理，这就意味着原来由纪委负责的追逃追赃工作与检察机关负责的职务犯罪案件侦查工作结合到了一起。但是，就现阶段而言，监察机关在国际刑事合作中对外联系的职责模糊和防逃建设中监控反洗钱的措施不足，在具体工作中，监察机关事实上仍是延续了以往的办案模式，并未形成犯罪调查、追逃追赃和防逃措施一体化的程序衔接。

要解决上述困境，应当强调监察机关办案职能和协调职能的双重统合，在追逃追赃中，根据办案需要发挥协调职责，依据协调机制来统筹办案程序，以此保障双重职能的共同作用，满足监察机关的追逃追赃要求。“反腐败机构国内建制侧重于对反腐败司法职能分配问题的考量，反腐败刑事司法协作的开展则是一国司法活动的对外衍生，其以职能分配为衍生基础，并以达成共识为衍生条件。”[12]289监察机关是职务犯罪的调查机关，同时也是反腐败国际合作的统筹协调机关。在追逃追赃中，监察机关的这两种职能并不是平行的，而是互相交融和依托的。如果割裂了监察机关的双重职能，不仅可能导致犯罪调查无法达到国际刑事合作的要求，还难以保障追逃追赃统筹协调机制的运行效率。因此，监察机关既要协调国内法律程序的衔接，在协调刑法、监察法和刑事诉讼法等法律的基础上开展国内的追逃追赃办案工作；也要协调国内与国外法律程序的对接，在协调国际刑事司法协助法、引渡法等法律的基础上开展国际追逃追赃案件合作。具体而言，在追逃追赃中，监察机关应当既是独立的反腐败专门机关，在对外合作与对内协调两方面统筹全局；又是职务犯罪调查机关，在进行个案调查的过程中负责与追逃追赃程序的定向衔接。反腐败专门机关和职务犯罪调查机关双重性质的融合，既是统筹追逃追赃全局的前提，也是国内犯罪调查与国际刑事合作衔接的关键，有助于解决当前监察机关在追逃追赃国内协调和国际合作中面临的困境。因此，监察机关在追逃追赃中具体的职能构建，应当在立法规定的地位基础上和职权范围内，围绕办案职能和协调职能两个层面的相互交融予以开展。

三、办案职能：依据协调机制统筹办案程序

（一）实现追逃追赃的法治化

追逃追赃是我国法治在国际上的全面检验，他国对于我国刑事法治制度的评价与信任是影响境外追逃追赃的重要因素[13]。是否严格遵守法定程序，充分保障外逃人员的程序权利，是各国在追逃追赃司法协助中重要的考量因素。虽然劝返劝缴很大程度上并不涉及司法协助，但不意味着劝返劝缴就可以脱离法治原则。一方面，劝返劝缴的法治化能够打消外逃人员回国受审的疑虑，有效提高“劝服”的成功率；另一方面，劝返劝缴的法治化也能最大限度地避免部分国家借我国劝返劝缴的政策举措实施污名化，增强我国法治的国际信任度。事实上，我国政府一直强调在追逃追赃的过程中坚持法治原则。习近平总书记曾指出：“中国是一个法治国家，无论是在国内惩治腐败，还是开展反腐败国际合作，都依法办事，坚持以事实为依据、以法律为准绳。”[14]因此，作为职务犯罪调查机关，监察机关要在调查程序中贯彻法治原则；而作为反腐败专门机关，监察机关也要在追逃追赃案件中坚持法治精神。

实现追逃追赃的法治化，一方面应当通过立法明确监察机关在劝返劝缴过程中的权利与义务，规范劝返劝缴程序。对此，可以通过《中华人民共和国监察法》司法解释的方式对监察机关在劝返劝缴中的管辖、权限、程序、监督等内容做出具体规定，防止出现监察人员玩忽职守或违反所在国法律的情形。针对劝返回国的外逃人员的自首认定以及监察机关量刑承诺的规制，则可以通过刑法修正案予以明确。此外，还应当发挥检察机关的司法监督职能，通过监察机关协调检察机关以量刑建议的方式保证追逃追赃个案的刑事判决贯彻量刑均衡原则，防止出现“同案不同判”等情形。

另一方面，监察机关应当积极寻求劝返以外的引渡替代措施，通过遣返、域外追诉等方式的配合追回外逃人员。监察机关还应当综合利用劝缴以外的法律措施，通过刑事没收的国际合作、境外民事诉讼等方式的配合追回外逃资产。其一，引渡替代措施的配合是监察机关追逃法治化的必由之路。从现阶段过于依赖劝返的实践转向综合各种引渡替代措施的途径，能够有效避免劝返过程中无法可依的情形。遣返主要是指依据有关国家移民法证明外逃人员无该国的合法居留身份而应作为非法移民限期出境。域外追诉则依据刑事法对犯罪嫌疑人提起诉讼并定罪量刑，需证明其构成刑事犯罪且适用严格的刑事证明标准，“开平案”“李继祥案”“李华波案”等案件都是目前我国域外追诉的成功案例[15]。监察机关可以汲取现有实践的成功经验，提高遣返、域外追诉等方式的利用率。其二，通过法律途径追回资产是监察机关追赃法治化的理性选择。依赖劝返有效性的劝缴措施对监察机关而言是比较被动的，而主动追赃却能够在一定程度上促使外逃人员放弃抵抗的幻想。目前，国际上关于追赃的途径主要有两种：一种是通过刑事没收的司法协助，请求资产所在国承认和执行资产追回国的没收令，或资产所在国依据本国的没收令没收资产并归还资产追回国。另一种是在资产所在国直接提起民事诉讼。刑事没收的司法协助需要我国完善刑事裁判相互承认和执行、资产分享机制等方面的配套制度，是未来监察机关利用司法协助条约进行追赃的有力选择。而现阶段国际上大量民事诉讼海外追赃的案例则为监察机关提供了丰富的有价值的参考，特别是在刑民结合、国家的原告身份、损害与赔偿的数额量化和调查取证的国际合作等方面，都是目前监察机关利用民事诉讼追回腐败资产时可以作为参考的经验[16]。

（二）完善对内对外程序衔接

1.在程序正义原则下衔接国内诉讼程序

法律程序的一般目标在于最大限度地实现程序正义[17]。程序正义应当贯穿于监察机关的职务犯罪调查程序和追逃追赃程序，这也是监察机关统合发挥办案职能和协调职能的一个重要原则。

一方面，监察机关调查职务犯罪案件应当适用国内刑事诉讼证据规则。《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的程序衔接意味着监察机关在调查程序中收集的证据材料，需要经过监察和刑事诉讼两道程序，从监察证据转化为刑事诉讼证据。《中华人民共和国监察法》第三十三条规定监察机关在收集、固定、审查运用证据时应当符合刑事审判关于证据的要求和标准，同时也确定了监察程序中的非法证据排除规则。但是，尽管明确了收集证据的禁止性事项，《中华人民共和国监察法》却没有明确非法证据排除的情形、种类和条件，而《中华人民共和国刑事诉讼法》和相关司法解释则对非法证据排除进行了比较明确和详细的规定[18]。因此，鉴于国际刑事合作对于证据合法性的高标准，监察机关在进行追逃追赃案件的犯罪调查时，应当遵循《中华人民共和国刑事诉讼法》和相关司法解释对于非法证据排除的规定，既要对以非法方法收集的言词证据进行排除，也要对不符合法定程序收集的实物证据予以排除。

另一方面，我国需要完善相关法律以协调刑事诉讼程序与其他司法程序之间的衔接。在国内的查询、冻结程序方面，应当尽快根据《中华人民共和国监察法》对监察机关履行监察查询、冻结权时“有关单位和个人应当配合”的规定，完善相关的司法解释和规范性文件。我国曾于2015 年出台《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》以保障检察机关和公安机关的查询冻结工作，但针对银行业金融机构协助监察机关方面，尚未有类似规定。因此，应当及时确立相关制度以完成新旧法的衔接。在国际引渡程序方面，则应当尽快根据《中华人民共和国国际刑事司法协助法》修改引渡法。一个可行的对策是直接废除现有的引渡法，而在《中华人民共和国国际刑事司法协助法》中增加引渡及其替代措施的相关规定。与美国、德国等国家将引渡制度规定在刑事诉讼法、刑事司法协助法等一般性法律中的“一般立法”模式不同，我国采取的是以专门的引渡法规定引渡制度的“单独立法”模式。由于引渡本身就是国际司法合作的一个重要内容，我国现存的两部法律之间存在大量相似性规定，在已出台专门的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》基础上，并没有对引渡进行单独立法和修法的必要性。既然国际刑事司法协助法已经对监察机关在司法合作中的地位和作用做出了明确规定，那么将引渡制度纳入国际刑事司法协助法，就意味着监察机关参与引渡程序的法律依据可以直接援引其在司法协助中的有关规定。此外，还可以根据反腐败国际合作的需要增加遣返、劝返、域外起诉等替代措施，从立法上解决追逃追赃程序衔接过程中的合法性问题。

2.在求同存异原则下对接国外司法程序

在法律制度“异多同少”的情况下，刑事司法协助往往会遇到障碍。但是，尽管中外法律规定不尽相同，基于反腐败的共同目标，双方之间依然存在着合作的可能性。这就要求我国在国际刑事合作中贯彻“求同存异”的理念，在尊重各国差异的基础上，尽量寻求彼此的共同之处，扩大“同”的范围。《联合国反腐败公约》也“为各国践行求同存异的理念提供了最佳范本”[12]131。

一方面，在需要国际司法协助的追逃追赃案件中，监察机关应当充分发挥办案机关和主管机关的作用，在对外协助请求发起之前负责协助请求的前置审查，依据国际刑事协助标准对涉及的案卷和文书进行检查。不同国家之间的法律文化差异是许多刑事司法协助请求以需要获取更多信息为由被驳回的常见原因[19]。监察机关在考虑请求司法协助的过程中，应当针对大陆法系和英美法系的差别采取不同的策略。不同法系的罪名和没收条款是有区别的。在大陆法系的国家，用于获取银行文件的措施称为“搜查和扣押令”（search and seizure order），而在英美法系的国家，其可能被称为“传票”（subpoena）①梅里亚梅-韦伯斯特公司：《韦氏法律词典》，中国法制出版社，2014，第472 页。。使用错误的术语可能会引起外方人员理解上的歧义，造成刑事程序和民事程序上的混淆，误导司法协助工作。此外，在查封扣押方面，大陆法系的国家调查案件的地方法官和检察官通常有权冻结资产，因此可以迅速采取行动；而在英美法系的国家，则必须在行动前得到法院的授权。为了避免诸如此类的法律差异造成沟通不畅，监察机关需要在起草司法协助请求书时符合《联合国反腐败公约》第2 条的要求，简明扼要地解释文书用语。

另一方面，监察机关在我国的违法所得没收程序中应当采用民事诉讼“谁主张，谁举证”的举证责任和“优势证据”的证明标准调查职务犯罪案件。我国学界关于违法所得没收程序的讨论一直存在“民事诉讼”与“刑事诉讼”的争议。其实，争议的焦点就在于《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的违法所得没收程序能否适用民事诉讼标准。由于违法所得没收程序所要解决的是“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡”的难以定罪情形下犯罪资产的权利归属问题，如果采取和缺席审判程序相同的刑事诉讼证明标准，那么该程序自身的独立价值将难以实现。不仅如此，对《中华人民共和国刑事诉讼法》中规定的程序采取民事诉讼标准这一做法也不乏先例，例如刑事附带民事诉讼。因此，违法所得没收程序应当是民事诉讼程序，这也符合英美法系的国家在没收违法所得时采用的证明标准[20]。

四、协调职能：根据办案需要发挥协调职责

（一）提升国际刑事合作水平

以协调机制统筹办案程序只是监察机关双重职能在追逃追赃中深度统合的一个方面，还应当根据办案需要对协调机制进行完善。刑事合作是追逃追赃案件难以避开的重要环节，监察机关的协调职能应当为刑事合作提供有力支持。

首先，监察机关应当以职务犯罪调查机关和反腐败专门机关的双重身份参与刑事合作，与外国有关单位在各自相应的权限范围内进行对接。在现阶段，监察机关应当按照《中华人民共和国国际刑事司法协助法》的规定实施刑事合作的具体事务，并在《中华人民共和国监察法》所明确的监察权限范围内开展工作。在后续阶段，可以考虑在《中华人民共和国国际刑事司法协助法》中进一步明确公安机关、检察机关、监察机关三者在刑事合作中的分工与合作，并确定由监察机关发挥追逃追赃刑事合作统筹协调的职责。

其次，监察机关在办理追逃追赃案件时，应当充分评估和研究如何在协调国内外法律的基础上，利用现有的双边条约和《中华人民共和国国际刑事司法协助法》开展司法协助。针对签订时间较早、需要根据时代发展进行修订和补充的条约，监察机关需要统筹相关部门进行完善，这就要求我国以立法的形式对监察机关在追逃追赃相关的国际合作条约中直接继承检察机关的主体资格等内容予以明确。针对尚未签订引渡、司法协助等双边条约的国家所开展的协商谈判，监察机关应当根据追逃追赃办案需要，抓住国际合作中的“主要矛盾”，将重点锁定于现阶段人员和资产外逃的“重灾区”，有针对性地组织有关部门研究下一步在引渡、资产分享、判决承认执行、被判刑人移管等方面双边条约和协定的签署。此外，为逐步推进国际反腐败领域的公约在我国国内的顺利实施，组织相关部门研究我国国内的法律制度如何完善与这些条约之间的衔接，提高我国追逃追赃案件中相关国际公约的利用率，这也是监察机关以办案为目的发挥统筹协调国际合作职能的具体进路。

最后，监察机关应当在组织对外协商中用尽非正式协助请求的渠道。正式的刑事司法协助一般在涉及被请求国使用强制力的情况下进行，例如强制公开银行账户的交易细节或需要进行搜查、扣押，既受到双重犯罪原则的限制，也可能因为外逃人员行使正当程序权利或由于请求国缺乏充分的司法资源等原因造成延误。监察机关可以考虑组织相关部门对接国外对应机构做出非正式的协助请求，这在《联合国反腐败公约》中有明确规定①参见《联合国反腐败公约》第46 条，第48 条，第50 条，第56 条。。例如，定位外逃人员住所和行踪、评估证人是否愿意接触调查人员等问题都可以通过双方相关部门的直接沟通来完成，而无须求助于刑事司法协助。较正式的司法协助而言，大多数发达国家更欢迎非正式的司法协助。如美国即鼓励请求国在掌握有力的财务情报并已定位非法资产的基础上，通过非正式请求要求美国进行常规调查，如证人会晤、视听监控，以及企业注册数据或房地产记录等方面的公共记录搜索，满足请求国进一步核查的需要②United States Department of State，U.S.Asset Recovery Tools&Procedures：A Practical Guide for International Cooperation，p.4，https：//2009-2017.state.gov/documents/organization/190690.pdf.。鉴于此，监察机关应当组织相关机构与被请求国相关机构之间直接联系，尽量向被请求国征询关于保存特定证据的建议，即使被请求国相关机构不能直接做出提供协助的回应，在沟通过程中我国相关机构也能够掌握到一些相关信息并在后续的行动中予以利用。监察机关也可以直接询问外国相关机构可提供何种形式的非正式协助，以及如何在正式的司法协助请求之前进行非正式协助，即使是通过劝返劝缴进行追赃，此类非正式渠道也能够提供有效的情报线索。

（二）推进国内防逃机制建设

在国际刑事合作之外，国内防逃建设也是监察机关根据办案需要完善协调机制的一个重点。这项工作主要通过部门协助的组织机制和反洗钱措施两个方面的途径予以推进。

1.完善国内部门协作的组织机制

一方面，针对监察机关内部上下级之间的“纵向”协作，应当尽快出台细则规定推动追逃追赃办案程序的“权力下沉”，明确中央与地方之间的权属划分。中央纪委、国家监察委员会合署办公意味着中央纪委国际合作局自然归入国家监察机关系统，并且在事实上成为中央层级的追逃追赃部门。但是，《中华人民共和国监察法》却缺乏对地方各级监察机关在反腐败国际合作中的职责规定，这就需要通过规章或者解释明确中央与地方的职责范围。职务犯罪案件并非只要包含了外逃情节就都是大案、要案，而应当参考外逃人员的职务和外流资产的数额，结合监察管辖范围和司法解释对于“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”，以及“情节严重”、“情节特别严重”的规定③参见最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》。，设置案件分级标准。对于外逃人员职位相对较低、外流资产数额相对较少的案件，或者情节比较简单、追逃追赃手续并不复杂的案件，并不需要动用国家监察机关的资源，由地方监察机关负责组织即可。在案件需要对外请求刑事司法协助时，则由具体负责案件统筹协调的地方监察机关制作刑事司法协助请求书并附相关材料，呈报国家监察机关审核同意，通过司法部向有关国家提出请求。而对于数额特别巨大或者情节特别严重的案件，则由国家监察机关负责相应的追逃追赃工作，并且在需要向外国请求调查取证等司法协助时，由国家监察机关直接通过司法部对外联系。

另一方面，针对不同部门之间的“横向”协作，应当尽快调整涉及各相关部门的法律法规，增加配合监察机关履行反腐败和追逃追赃职责的具体内容规定。尽管《中华人民共和国监察法》为监察机关的组织协调作用奠定了法律基础，但其规制的只是监察机关的相应职责，并非针对其他相关机构。而在各类行政法规以及各有关部门的规章制度中，未有涉及其追逃追赃职责的具体内容。仅仅依靠《中华人民共和国监察法》的单一规制，而在相关机关的法律法规中缺乏其各自的职责定位和义务条款，这无疑会影响海关、银行等机构参与追逃追赃的积极性。对此，需要相关立法及时跟进，明确各部门在追逃追赃中的职责归属。通过设置法律义务的途径，在有关单位的内部规章中制定实施细则，依照实践的要求增加关于其配合追逃追赃的各类规定是目前比较可行的对策。未来我国还可以考虑出台专门的反腐败法对此予以规制。

2.完善反洗钱措施

在部门协作的组织机制基础上，监察机关应当进一步完善具体的反洗钱措施。一是与金融机构共享洗钱情报。我国金融机构在反洗钱领域已经形成了比较成熟的行业自律和监管制度，监察机关和银行等金融机构之间就信息共享建立合作，对于及时掌握职务犯罪中的洗钱线索具有重要意义。二是支持非金融机构履行反洗钱责任。《中华人民共和国反洗钱法》尚未确立非金融机构的反洗钱义务，在此背景下，监察机关可以组织协调反洗钱监管部门对非金融机构建立内部的客户身份识别制度、可疑交易报告制度提出建议。三是防控地下钱庄非法跨境汇兑。一方面，监察机关可以协调公安机关加强打击非法交易银行卡的黑色产业链，从源头上防范地下钱庄非法跨境汇兑。另一方面，监察机关可以组织建立反洗钱大数据平台，使数据源具备覆盖面广、准确度高、时效性强等特点，将结构化和非结构化数据进行跨部门、跨机构、跨行业的高度整合，为风险识别、案件调查、打击犯罪提供高效的服务[21]。四是落实金融行动特别工作组（FATF）虚拟货币反洗钱标准。《FATF建议》是国际公认的反洗钱与反恐怖融资标准，尽管我国立法直接禁止虚拟货币相关业务，但我国尚未出台专门针对虚拟货币的反洗钱法律法规，还不足以防范包括比特币在内的虚拟货币洗钱风险[22]。因此，监察机关可以根据追逃追赃实践情况，组织协调有关部门讨论《FATF 建议》中的虚拟货币反洗钱标准在符合我国国情前提下的具体适用。

五、结语

境外追逃追赃作为反腐斗争中不可或缺的环节之一，与监察职能进行更好的衔接，明确并发挥监察机关在境外追逃追赃中的地位和作用，对于深入推进党和国家的反腐工作具有重要的意义。当前阶段，监察机关应当在党的领导下，遵循监察法的相关规定，既作为反腐败专门机关发挥对内对外统筹协调的作用，也作为职务犯罪调查机关发挥国内程序与追逃追赃相衔接的作用。在后续研究中，如何完善监察机关的统筹协调机制以灵活应对不断变化的现实问题，则要求追逃追赃理论紧密结合实践需要，探索符合中国国情的反腐败境外追逃追赃长效机制。