乡村振兴背景下瑶老参与乡村治理的实践困境与优化路径——基于LN县的调查研究

熊 鹏

(云南民族大学，云南 昆明 650500)

在推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总体目标下，依靠旧有治理模式与治理理念已难以满足当前乡村治理的现实需求，创新乡村治理机制尤其是构建社会治理共同体成为未来实现乡村“善治”的重要课题，这要求我们充分重视人民群众的主体地位，特别是注重乡村社会精英所发挥的积极作用及影响力，使之能够有效地参与到乡村治理过程中来，以弥补国家力量等原有主体在治理功能上的缺失，实现国家政权与乡村自治的良性互动。在此时代背景下，新乡贤逐渐走入人们的视野，成为政界、学界研究构建社会治理共同体所重点关注的力量。

近些年来，新乡贤一词在中央历次会议及文件精神中成为高频词汇，其中《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》第十八篇第三十六章第二节“加快建设美丽宜居乡村”着重提出了要“培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化”的目标要求。2018年中共中央国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中再次强调要发挥新乡贤在乡村治理的作用。党和国家近年来多次提及新乡贤文化，为新乡贤的作用发挥提供了政策依据，作为新时代的一种关系型社会资本，新乡贤是现代乡村社会资本的“人化”凝聚，也是汇集乡村振兴强大合力的重要媒介。[1]学界对新乡贤在参与乡村治理相关问题上也已进行了诸多探讨，就新乡贤参与乡村治理的价值而言，周耀杭、刘义强认为新乡贤在村庄发展中以德引领与规制村民思想行为的“软”治理，是对依法治村“硬”治理的有益补充。[2]陈寒非则认为新乡贤是一种处于基层治理体制之外的治村力量，他们在参与治理的过程中所受到的体制机制约束较小，能够“较为灵活机动地整合乡村资源，推动乡村社会经济发展，提升乡村社会资源配置能力”[3]。李岁科认为新乡贤属于乡村振兴的重要社会力量，并将成为乡村发展的内在驱动力，提出要把制度建设摆在首位，以制度建设为牵引，在理念宣传、工作机制、项目载体及实践形式上促进新乡贤发挥作用。[4]从现有的研究可以看出，学界已认识到新乡贤是未来乡村治理的重要主体之一，然而部分研究仍然停留在理论讨论的层面，关于新乡贤参与民族地区乡村治理的研究仍有较大拓展空间。

乡村治理作为一项长期的系统性工程，将新乡贤力量进行有效整合将是乡村实现有效治理的必由之路。近些年来各地政府纷纷响应“培育新乡贤文化”的时代号召，积极整合本地新乡贤力量，成功打造了诸如贵州黔南、浙江上虞及德清等富有地方性特色的治理模式，为实现乡村产业振兴、人才振兴提供了地方样板。瑶老文化是长久以来瑶族社会生态环境下的文化积淀，瑶老作为植根于瑶族社会的“内生型精英”，在诸多特质上与新乡贤相吻合，能够迎合乡村治理实践中构建治理共同体的现实需求。刘卫平也认为，乡贤与瑶老之间存在着耦合性，从一定程度上而言，瑶老就是瑶族社会的“乡贤”，对历史上的瑶老所蕴含的社会治理智慧进行创新性发展并赋予时代内涵，也是对历史上优秀传统文化的一种自觉。[5]从现实层面看，通过瑶老与新乡贤两者角色的互构，将瑶老作为新乡贤合理引导到乡村治理实践中具有重要的现实价值与意义。本文论题的来源正是通过对LN县瑶老参与下的乡村治理展开探讨，分析瑶老作为新乡贤参与瑶族地区乡村治理的实践困境与优化路径，助力瑶族地区乡村治理绩效的提升与乡村振兴的实现。

一、理论廓清：瑶老相关研究回顾与LN县瑶老参与乡村治理现状概述

以瑶老为构成主体的“瑶老制”作为瑶族社会内生型的传统社会组织，在以瑶族习惯法作为治理规约的支撑下，主要在于解决各类矛盾纠纷、抵御外来侵略势力、组织农业生产活动等。中华人民共和国成立后，“瑶老制”已自行消亡不复存在，然而瑶老作为一项文化符号依旧存在于瑶族社会并发挥着作用。学界关于瑶老参与乡村治理展开过诸多富有成效的探讨。李琴认为瑶族地区民间首领的存在，是全体瑶民以长期共同形成并遵守的习俗所维系而成，并以此构成瑶民族内部自我管理的秩序基础，她提议将瑶族民间首领纳入或并入民族乡村的管理队伍，推举头人及民间组织权威人士担任乡村干部，促成地方权威和国家权威的良性互动。[6]刘卫平认为，瑶老本身就是所在地的文化精英，这一群体在文化传承、族群融合与延续等方面发挥着重要的作用，在全面实现乡村振兴的时代背景下，新乡贤发挥着愈来愈重要的作用，因此，我们应合理转化和引导瑶老等传统社会治理主体，将其纳入国家基层政府干部队伍建设和新乡贤队伍建设当中，使其成为新时代乡村振兴与治理的体现时代特质的社会治理先进主体。[7]孙荣垆从文化的逻辑探讨瑶老对瑶族社会发挥的影响，认为瑶老制在国家力量的介入之下受到了一定的冲击，然而瑶老制并没有完全消失，相反基于文化的逻辑在宗教、人生仪式及各种传统公共活动中持续发挥着作用。[8]陈敬胜认为瑶老治理借助血缘地缘形成的网络实施治理，维系共同体完整，追求在动态中实现平衡，通过新时代对传统优秀文化进行创新性发展和创造性转化，既是尊重历史，也是为乡村治理提供智慧支持，而瑶老组织治理智慧为解决基层问题提供了新思路。[9]纵观现有成果，学界较多探讨瑶老在乡村场域中的价值及与乡村治理的关系等方面，对于当前促进瑶老积极融入乡村治理具有一定的现实意义，但现有研究多偏向于理论研究，对现实问题的关注较少。

为推进瑶族乡村社会法治进程、实现乡村的“善治”，2014年以来LN县找准瑶老、新乡贤文化同乡村治理的结合点，不断探索瑶老文化在乡村治理的新价值，通过瑶老与新乡贤两者角色互相建构的方式，走出一条以瑶老调解员为有益补充的瑶老治村模式。根据LN县的要求，瑶老调解员的遴选及聘任一般遵从“推荐与自愿相结合、理论与实践相结合、中年与青年相结合、地方性与代表性相结合”的原则，同时要求瑶老基本具备“会讲本地话、了解本地事、掌握本地情、知晓本地俗”的能力，最后由当地镇政府、村民委员会、各个生产队群众三方共同认可方可担任这一职务。瑶老调解员的聘期一般为一年，考核合格且热心于调解工作者可以继续担任，而未参与调解工作及考核不通过者则由村委会提出解聘建议，并由乡镇司法所审查后再由县人民调解委员会下发解聘通知书。LN县通过借助瑶老在瑶族民众中的信任优势，将瑶寨中德高望重、热心为民、具有较高威信的瑶老们转化为“和事佬”，积极组建瑶老调解队伍，将瑶老调解与人民调解、行政调解、司法调解相互衔接，探索构建了一套以“党组织+瑶老+先生公”为地方特色的瑶老调解矛盾纠纷机制，发挥党组织在基层的思想引领作用、桥梁纽带作用、先锋模范作用和带动提升作用的同时，充分利用瑶老调解员的基层优势，形成了集预防、调解、稳控于一体的“大调解”工作格局。根据统计，2014年瑶老调解组织成立至今，共受理民事纠纷5311件，调解成功5257件，没有因调解不及时而引发群体性事件的情况。[10]总体来看，LN县着力探索构建起以瑶老调解员为主体的瑶老治村模式充分显示其优越性，走出了一条民族地区乡村治理的创新之路。

二、困境检讨：LN县瑶老参与乡村治理的不足之处

随着乡村振兴战略的提出，LN县瑶老在参与乡村治理的具体实践中已取得初步成效，并在此基础上推动了乡村的法治化建设。然而，通过在LN县NG村的实地田野调查发现，在推进瑶老参与乡村治理方面仍存在多重困境亟待解决，具体表现在：基层党组织引领瑶老参与乡村治理力度不足、乡村治理主体法治意识及其思维的淡薄、瑶老作用发挥的保障机制不完善。

(一)基层党组织引领瑶老参与乡村治理力度不足

进入新时代以来，基层社会的主要矛盾已发生显著变化，在全面深化改革进入深水区和攻坚期的当前，乡村治理在治国理政中占据着愈来愈重要的地位，而要实现乡村有效治理这一宏伟目标，就需要充分发挥党对乡村治理的集中统一领导。当前，LN县瑶老作为新生的治理主体之一，他们在参与乡村治理实践中已展现出重要价值，但基层政府与村两委在思想及保障等层面对这一群体并没有给予足够多的重视，基层党组织引领瑶老队伍方面的先锋模范作用不突出，削弱了瑶老参与乡村治理的积极性，致使以“党员+瑶老+先生公”为主的特色党群治理模式所能产生的战斗力有限。另外，在瑶老人选的选择办法上，LN县尚未确立一套机制严谨、方式方法明确的遴选标准，在谈及如何被选为瑶老人选时，瑶老调解员TZM说：“主要因为我是高中毕业，村里面有什么事我也知道，村干部也都认识我，所以我就被推荐做瑶老了”(1)访谈对象：TZM(1976—)，男，瑶族，NG村人，中共党员，访谈时间：2019年1月22日。。由此可见，当地基层党组织在人员的遴选上偏向于吸收熟知本民族文化及知晓现代法治理念者，基于这一理念，瑶老这一群体的构成偏向于本地化。同时，瑶老也是一个开放的集合体，构成主体呈现出多元化的特征。在对NG村瑶老进行学历统计时，四名瑶老均为初高中学历，由于法治素养上的欠缺与管理理念上的落后，部分瑶老在参与基层矛盾调解时，所采用的技巧仍停留在使用县乡分发的《人民调解员使用手册》上，工作的开展凭借的是瑶老日常所积累的经验及个人社会关系，调解的成功与否很大程度取决于瑶老自身所具有的个人威信与能力。总体而言，LN县基层党组织对瑶老依法治村缺少一套完整科学且合理的遴选及统筹管理机制，致使基层党组织难以实现对瑶老群体的高效领导，工作往往事倍功半，无法实现“人尽其才”，无助于提升瑶老投身乡村治理工作的效率与积极性。

(二)乡村治理主体法治意识及其思维的淡薄

乡村治理要实现法治化目标，必然离不开治理主体法治思维的培育，乡村治理主体作为推动乡村走向“善治”的重要力量，法治思维的生成及其提升对于乡村治理法治化具有至关重要的作用。瑶族地区乡村社会受到自然环境、历史文化等因素的制约，经济发展进程相对滞后，所在地民众法治思维普遍不高，部分群众对于通过法律途径解决纠纷维护权益仍存有刻板印象，认为其程序繁琐、效率低下，多数主体对于诉求方式尚不明晰，这给瑶族地区乡村治理带来了现实的挑战。在田野调查的过程中，便发现一个由瑶老调解员所记录的一个典型案例：

甲方为PWB，乙方为PYL。根据甲方供述，她一直住在千年瑶寨的老屋中，近几年双手总是疼痛，求过很多医生都未曾治愈，“问仙”才知道是隔壁邻居房屋的梁柱作怪。而根据乙方的反映，她所住的房子是阿公祖传下来的，该房子的地皮原来是甲方的，是上祖上从甲方祖宗手中买过来盖房子的，至于新加的梁柱也从未超过地界。访谈得知，瑶老调解员TZM曾多次劝说甲方去县人民医院做全面检查，不要听信鬼神之术和民间偏方，结果均以失败告终，后来调解员便将调解的出路转向甲方在外当兵的儿子，但收效甚微，其子对于此事的立场同甲方相差无几，坚持把乙方家中的梁柱拆除更换。由于甲方迷信思想严重，双方各执己见、互不相让，最终调解无果，瑶老调解员决定终止村委调解，转而向镇政府申请协调调解。(2)案例来源于田野调查期间NG村人民调解委员会瑶老TZM提供的调解工作记录，时间：2019年1月22日。

由此可见，部分年纪较长、受教育程度较低的民众法治思维薄弱。在面对纠纷的过程中，“人治”“礼治”等思维仍旧在发挥着作用，部分民众对于调解工作所抱持的态度是“可有可无”、缺乏效力。一旦遇到矛盾纠纷，首先想到的往往是如何以最佳方式维护己方的利益，而不是化解纠纷矛盾，这就导致在解决问题的时候容易陷入僵局而停滞不前。瑶老调解员TZM在其2018年度的调解工作小结中提及：“在调解工作中，由于民众文化低，导致思想认识不高，一些简单的纠纷本可以尽快解决，但因为思想固执、迷信，缺少法治意识，导致事情错综复杂无法解决”。民众法治意识的淡薄对于当前存在的矛盾纠纷调解存在显著的影响，相关治理主体法治意识及思维的培育及提升是破解瑶族地区乡村治理困局的重要任务之一。

(三)确保瑶老作用发挥的保障机制不完善

瑶老在参与乡村治理中缺少必要的物质保障，这在一定程度上挫伤了工作的积极性，影响了治理绩效的达成，也阻碍了乡村治理法治化的实现。就LN县而言，尽管相关部门提供了对应的补贴，然而具体的执行却依旧达不到良好的效果，究其原因在于只有在顺利完成调解工作的情况下，瑶老才能够领取到相应的补贴。通过对瑶老调解员的访谈及内部资料得知，每年县财政固定划拨50万元作为人民调解经费，调解员每个月由政府发放100元的固定工资，另外采取底薪+“以案定补”的方式，即根据调解事件性质的大小来决定奖励的标准：一般性纠纷调解成功奖励250元，失败给予100元；一宗重大纠纷(一方为10-30人)调解成功奖励450元，失败给予350元；一宗群体性事件(31人以上的)调解成功奖励800元，失败给予400元。(3)材料来源于LN县内部资料：LN县社会治安综合治理委员会、人民调解委员会关于印发《LN县村(居)委瑶老人民调解员工作考核办法》的通知，2018年11月12日。以LN县NG村2018年调解工作的年度总结来计算，一名瑶老调解员全年可获得的工资收入也只不过略超万元，对于长期在LN县当地生活工作的调解员及其背后的家庭而言无疑是不足的，这也导致瑶老在乡村治理的参与度不够高，影响工作积极性与成效。此外，在调查期间发现，LN县本地对于瑶老参与乡村治理缺乏正确的认知，对于许多正面事迹未能够做到及时全面的宣传报道，无助于提升瑶老在基层的信任度，最终阻碍乡村治理工作的推动。当前来看，无论是现有财政上的扶持力度，抑或是已有的物质及精神保障机制，对于瑶老调解员队伍的维持都是薄弱且不足的，长此以往对于后续乡村人才的补充与培养是不利的。乡村治理过程中如若缺少人才的支持与引领，无疑会使瑶老调解员队伍因难以流入新鲜血液而导致之后工作的开展后继乏力，最终难以展现乡村社会活力。

三、路径探讨：LN县瑶老参与乡村治理的完善进路

瑶老是LN县乡村治理的重要组成主体之一，是基层政府及村级组织实现乡村“善治”的得力帮手，在乡村治理的过程中发挥着引领及示范作用。如前文所述，瑶老在参与乡村治理的具体实践中仍存在着困境。在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的新时代背景之下，实现瑶族地区乡村治理的“善治”既需要如新乡贤般的瑶老等多元主体的共同参与，也需要利用各式手段保障瑶老参与乡村治理的长效健康运行。其中，乡村治理法治化的关键在于基层党组织观念的转变及执行力的提升[11]，加强基层党组织的核心领导地位是促进瑶老参与乡村治理实现治理绩效的关键任务，能够有力地给予引导与扶持；提升乡村社会治理主体的法治意识及思维是首要任务，能够有助于实现乡村法治化的高效运转；强化对瑶老调解员队伍依法治村的认识与扶持是重要任务，能够长久地确保工作取得实效。

(一)深化基层党组织在乡村治理中的引领作用

习近平总书记指出：“民族地区要重视基层党组织建设，使之成为富裕一方、团结一方、安定一方的坚强战斗堡垒，使每一名党员成为维护团结稳定、促进共同富裕的一面旗帜”。[12]发挥基层党组织的引领作用，构建多元主体良性互动的乡村治理格局，不仅是强化党的领导核心和巩固党的执政基础的客观需要，更是加强和创新乡村治理、实现乡村振兴的必然要求。[13]基层党组织作为党在乡村社会的组织机构，始终处于基层社会的核心关键地位并发挥着战斗堡垒作用，对于LN县乡村治理困局的破解，关键任务在于强化基层党组织的建设，通过党建引领及支持好民族地区乡村治理。从党建引领层面而言，以基层党建塑造乡村治理的公共性，强化基层治理的政治基础，而乡村治理的生动实践则能够激活党建的政治性，重塑党建的生命力，强化基层党建的治理效能。[14]LN县可尝试建立将党员同瑶老相结合的工作机制，以党建引领瑶老工作能力的提升，逐渐塑造一种“我是党员也是本族瑶老”的身份意识，在明晰党员身份政治意涵及瑶老身份民族意涵的同时，将基层党组织的政治优势同瑶老的本土优势结合共同转化为推动民族乡村地区法治建设的强大力量。此外，从制度保障层面而言，完善好瑶老参与乡村治理的相关制度设计，为瑶老参与村庄中的政治实践和社会活动提供遵循，具体而言，可根据本地的实际状况，依法酌情使部分成绩突出、口碑良好的瑶老在村民委员会及党组织中担任一定的角色与职务，为他们提供展现工作能力的平台与渠道，充分发挥基层的人才优势，不断提升他们的参与乡村治理的成就感与荣誉感，为乡村法治建设提供源源不断的人才力量。

(二)深化瑶族地区乡村治理主体法治意识及思维的提升

在新时代背景下，乡村治理不再完全依靠国家力量的强制推行，而是呈现出政府、社会组织、个人等多元主体共治的特征，具体由政府同各方相互配合、相互促进、相互监督共同以实现乡村的有效治理。乡村治理尤其是民族地区乡村的治理要实现“善治”，除坚持基层党组织的领导，还需要着重强化不同乡村治理主体法治意识及思维的提升。长期以来，少数民族群众作为国家权力在乡村治理的末梢，法治思维长期停留在过往历史上的特殊人文风情与乡土民情，这给新时代民族地区乡村治理带来了现实性的障碍，也对少数民族群众法治思维的提升提出了新的要求。少数民族乡村群众法治思维的培育最重要的是要着眼于所在群体的自身特点。宋才发认为“法治思维”，就是要把法治的基本原理、基本规则和基本要求运用于边疆地区安全治理的实践过程。[15]具体而言，瑶族地区乡村治理现代化的实现，要着眼于在村民中确立法律及法治的权威，并奠定坚实的法治思想基础。瑶族群众法治素养水平并不相同，对这一主体的宣传与培训应有所区别，可尝试建立动态法治案例宣传机制，做到理论联系实际，通过宣传运用法治思维和法治手段解决现实矛盾纠纷的真实案例，提升治理主体对于法治的认同感与学习动力，进而引导自主学习，逐步形成善于运用法治解决现实矛盾问题的思维能力，最终实现瑶族地区乡村治理法治主体思维的养成及应用法治思维应对现实问题能力的提升。除此以外，瑶老作为新乡贤在参与的权威性要得以发挥，还需要充分强化对瑶老队伍的宣传力度，广泛提升所在地民众对调解工作的知晓度与认同感，让法治化工作得到更多少数民族群众的熟悉与认可。

(三)强化对瑶老队伍依法治村水平的认识与扶持

全面建设法治中国目标的实现，立足点在乡村，难点也在乡村。同历史上的瑶老不同，当前瑶老的意涵有三点变化：一是瑶老队伍运行更加有效透明，相较于旧时期的自行组织，瑶老在基层党组织的领导下开展工作，并在原有“因俗而治”的方式之外又新注入民主、法治等现代思想，有效地保障治理的公平公正性；二是构成主体范围更加广泛，当前的瑶老既有本地年长且德高望重的老人，也有年富力强的本地精英或经济层面有贡献者的加入，人员来源呈现多元化特征；三是文化及社会意涵更加彰显，如今的瑶老已褪去政治功能，成为瑶族传统文化的传播者及现代社会秩序的守护者。瑶老拥有其他治理主体所不具备的独特价值，如何能够有效地发挥乡村社会的人才智力优势，需要地方政府及其村级组织在现实基础之上加以思考并予以合理引导与规范。思想是一切工作的根本指南，基层村级组织作为乡村治理的核心主导力量，要积极引导基层干部从思想意识上树立对瑶老正确的认知，明确瑶老是发挥“三治”融合乡村治理体系的重要调节器，积极引导瑶老融入到治村共同体中，充分激发瑶老作为新乡贤的内在潜能。同时，面对乡村社会矛盾纠纷的多样性与复杂性，更加需要依靠专业化、行业化、经验化的专业人才。瑶老作为乡村治理的重要组成主体，接受法治教育理应是一个长久且持续的过程，基层党组织可以主导建立健全相关常态化法治培训与学习机制，并邀请高校、公检法单位开展常态化法治培训与学习活动，将法治理念传达至广阔的瑶族地区乡村社会当中，保障瑶老队伍法治思维的与时俱进，强化瑶队伍依法治村的水平，同时组建宣讲团，将瑶老治村的先进事迹及经验通过多种形式走进基层民众的生活中，提升作为新乡贤的瑶老与民众的互动，为促进瑶老参与乡村治理实践、实现乡村“善治”提供有力抓手。

四、结语

民族地区乡村治理的现代化事关边疆稳定、民族团结和乡村振兴等重大议题。从LN县瑶老参与乡村治理的具体实践来看，LN县通过扎根本地区民族实际，将瑶老作为重要的法治资源吸收到乡村治理进程中来，通过瑶老与新乡贤之间的角色互构，为实现乡村社会的“善治”提供了新的解决方案与工作思路。然而在基层党建引领、治理主体法治思维、瑶老队伍扶持力度等方面还存在着显著的短板。从法治的视角予以完善，积极构建多元协同治理机制促进乡村社会稳定，还需要通过强化党建在乡村治理中的引领作用、提升村民的法治思维及瑶老队伍的专业化水平，充分激发瑶族乡村内生动力，以此为瑶族地区乡村治理实现“善治”提供有力保障，进而走出一条具有中国特色的民族地区乡村治理道路。