中等强国视角下印度尼西亚的“疫苗公平”外交

吴耀庭

(中山大学 国际关系学院，广东 珠海 519082)

20世纪70年代以来，中等强国的概念逐步指向在区域内扮演重要角色的国家(1)王翠梅：《中等强国外交与三角关系理论的“区域转向”》，《世界经济与政治论坛》，2022年第2期。。印度尼西亚(以下简称“印尼”)是东南亚地区的中等强国，其中等强国地位体现在地理位置、资源以及在东盟组织的领导力，并非经济因素等传统中等强国的评判标准(2)根据世界银行最新的统计数据，印度尼西亚的GDP为1.06万亿美元，人均GDP为3 869.6美元，基尼系数为37.3。而马来西亚的GDP为0.3万亿美元，人均GDP为1.04万美元，基尼系数为41.1；新加坡的GDP为0.34万亿美元，人均GDP为5.97万美元。从经济基本指数看，印尼经济在东南亚国家中不占据优势地位。参见世界银行数据库：https://data.worldbank.org/?locations=ID-MY-SG。。从地理位置上看，印尼横跨赤道，扼守多个重要的港口、海峡；从资源上看，印尼面积约191万平方公里，人口有2.7亿，拥有丰富的棕榈油和石油资源等；从领导力上看，印尼在东盟充当“领头羊”的角色，在以东盟为核心的多边舞台上发挥着国际影响力(3)毕世鸿、屈婕：《“印太”视阈下印度尼西亚外交内在逻辑探析——基于“中等强国”行为模式的视角》，《印度洋经济体研究》，2020年第6期。。此外，印尼在2013年推动成立“中等强国合作体”(MIKTA，即墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其、澳大利亚五个国家的英文首字母组合)。新冠肺炎疫情发生后，印尼深受其害，成为东南亚确诊病例、死亡病例最多的国家(4)截至2022年7月21日，印尼共有6 149 084例新冠肺炎确诊病例，累计死亡156 875，参见世界卫生组织网站：https://covid19.who.int/region/searo/country/id。。基于新冠肺炎疫情的时代背景，印尼推出“疫苗公平”理念，利用中等强国的身份开展卫生外交。印尼中等强国外交的行为逻辑可以概括为：制定国际共识；在双边外交中保持大国的平衡；在多边外交中借助东盟等国际组织舞台，向外发挥国际影响力(5)国内学界研究成果：戴维来：《印度尼西亚的中等强国战略及其对中国的影响》，《东南亚研究》，2015年第4期；李峰、郑先武：《历史承续、战略互构与南海政策——印尼佐科政府海洋强国战略探析》，《太平洋学报》，2016年第1期；毕世鸿、屈婕：《“印太”视阈下印度尼西亚外交内在逻辑探析——基于“中等强国”行为模式的视角》，《印度洋经济体研究》，2020第6期。英文研究成果：Jonathan H. Ping, Middle Power Statecraft: Indonesia, Malaysia and the Asia-Pacific,New York：Routledge,2017; Moch Faisal Karim, Middle Power, Satus-seeking and Role Conceptions，The Cases of Indonesia and South Korea, Australian Journal of International Affairs,2018, vol.72, no.4；Gabriele Abbondanza, Whither the Indo-Pacific? Middle Power Strategies from Australia, South Korea and Indonesia,International Affairs,2022, vol.98, no.2; Cameron G. Thies, Angguntari C. Sari, A Role Theory Approach to Middle Powers: Making Sense of Indonesia’s Place in the International System,Contemporary Southeast Asia,2018, vol.40, no.3; Awidya Santikajaya, Walking the Middle Path,International Journal,2016, vol.71, no.4; Stewart Patrick, Irresponsible Stakeholders? The Difficulty of Integrating Rising Powers,Foreign Affairs,2010, vol.89, no.6。印尼语研究成果：Kezya Agustina Hananya, Fitra Shaumi Azzahra, Indonesia Sebagai Kekuatan Menengah: Komparasi Respon Indonesia Terhadap Illegal Fishing dan Laut Tiongkok Selatan,Jurnal Hubungan Internasional,2017, vol.X, no.2; Nanto Sriyanto, Poros Maritim Dunia, Tumbuhnya Hubungan Indonesia-Tiongkok Dan Kekuatan Negara Menengah Indonesia Di Wilayah Asia Timur,Jurnal Kajian Wilayah,2018, vol.9, no.1。。这些行为逻辑分别在“纳土纳岛”“印太战略”等印尼关注的传统安全领域研究中得以体现(6)纳土纳岛研究成果：王勇辉：《印尼对纳土纳争议海域的政策：基于中等强国的分析框架》，《云梦学刊》，2020年第5期。印尼与“印太”战略的研究成果：包广将：《印尼的“印太转向”：认知、构想与战略逻辑》，《南洋问题研究》，2020年第2期。，但较少有学者关注印尼非传统安全领域的外交。印尼的卫生外交面临着国内公共卫生体系建设不完善的挑战，具体表现在医疗资源的建设、疫苗研发能力弱等方面。因而印尼在卫生外交中的行为逻辑可以概括为：推动建立疫苗分配的国际共识；通过多边外交占领疫苗分配的道德制高点；通过双边外交保持外交的独立自主。印尼疫苗分配的国际共识，即“疫苗公平”理念。对印尼而言，推动这一国际共识的建设，是印尼在疫苗研发生产能力较弱的背景下，克服与疫苗大国间存在的技术差距，同时塑造国际良好公民的形象。其所以如此，原因在于作为中等强国的印尼深知与大国间存在的实力差距，只能通过制定国际共识，利用多边主义以及在大国间维护自主性来实现目标(7)毕世鸿、屈婕：《“印太”视阈下印度尼西亚外交内在逻辑探析——基于“中等强国”行为模式的视角》，《印度洋经济体研究》，2020第6期。。因此，在全球性公共卫生危机的大背景下，印尼所推崇的“疫苗公平”理念及其卫生外交活动如何进行，值得学界关注。

本文将以中等强国外交行为逻辑框架为基础，以“疫苗公平”理念作为核心线索，梳理印尼卫生外交的具体活动，借助疫苗这一公共产品分析印尼中等强国外交中所面临的局限性，从卫生外交角度探讨当代印尼外交的特点与影响，从全球危机中剖析诸如印尼之类的中等强国的应对之策，以期有益于加强区域国别研究。

一、“疫苗公平”是印尼在全球医疗卫生合作领域的外交理念

新冠肺炎疫情发生后，新冠病毒疫苗成为解决这一危机的“救命稻草”，但疫苗的研发、生产、分配与国家综合实力、国际政治紧密联系，尤其是广大发展中国家所忧虑的“疫苗不公平现象”“疫苗研发技术的技术共享、价格、分配以及安全性等问题”引发关注(8)罗圣荣、赵祺、张新：《新冠疫情下疫苗民族主义的缘起、表现及其影响》，《世界民族》，2021年第5期。。在此背景下，印尼适时提出“疫苗公平”理念，试图依托中等强国的影响力解决因疫苗而产生的相关国际问题。2020年4月22日，印尼外交部长蕾特诺(Retno Lestari Priansari Marsudi)首次提出：“要重点关注发展中和不发达国家，在医疗物资，尤其是疫苗的购买中，发达国家需要制定优惠的价格。”(9)Menlu RI Suarakan Peranan Perempuan dalam hadapi COVID-19 pada World Economic Forum (April 22, 2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1230/berita/the-indonesian-minister-of-foreign-affairs-voices-womens-role-in-facing-covid-19-in-the-world-economic-forum.当时各国疫苗尚处于研发、临床试验阶段，印尼政府已经关注潜在的“疫苗不公平”问题。

2020年末至2021年初，随着新冠病毒疫苗的量产，印尼进一步完善其“疫苗公平”理念。2021年1月27日，蕾特诺在主持“新冠肺炎疫苗实施计划预先市场承诺机制(COVAX-AMC)”的会议中提出TCS概念，即透明度(transparency)、确定性(certainty)和团结(solidarity)(10)Menlu Retno Pimpin Pertemuan COVAX-AMC EG, Bahas Distribusi Vaksin Multilateral (January 28,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2106/berita/menlu-retno-pimpin-pertemuan-covax-amc-eg-bahas-distribusi-vaksin-multilateral.。4月17日，蕾特诺在联合国经济及社会理事会的外交部长级会议上，再次重申“疫苗公平”，即：“世界各国团结一致，增加疫苗产量让各国平等地获得疫苗；加强技术转让的合作，制定公开透明的技术转让许可协议；禁止贸易壁垒；避免疫苗政治化。”(11)Menlu RI kembali serukan Solidaritas Global akses Vaksin di PBB (April 17,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2385/berita/menlu-ri-kembali-serukan-solidaritas-global-akses-vaksin-di-pbb.5月24日，印尼总统佐科重申印尼“疫苗公平”理念，认为“疫苗分配的不公平影响到各国的疫情治理；国际社会应该团结一致，共享疫苗；暂时解除疫苗的技术保护；印尼将会建设成东南亚地区最大的疫苗生产中心”(12)Presiden Jokowi Dorong Pemimpin Negara Dunia Lakukan Langkah Nyata Atasi Kesenjangan Vaksin Antarnegara (May 24,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2501/berita/presiden-jokowi-dorong-pemimpin-negara-dunia-lakukan-langkah-nyata-atasi-kesenjangan-vaksin-antarnegara.。2022年2月21日，蕾特诺在与法国国防部长的会面中再次提到 “疫苗公平”理念，认为要“提高mRNA疫苗的生产能力；推动发达国家对发展中国家进行部分疫苗技术的转让”(13)Menlu RI Bertemu Menlu dan Menhan Prancis di Paris (February 21,2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3345/berita/menlu-ri-bertemu-menlu-dan-menhan-prancis-di-paris.。

印尼政府的“疫苗公平”理念，主要有三点内容：一是发展中国家公平获取优惠、安全的新冠病毒疫苗；二是发达国家向发展中国家提供技术援助，推动部分国家疫苗生产的自给自足；三是避免疫苗政治化，取消贸易壁垒。印尼重视并推动“疫苗公平”理念的宣传，将其作为卫生外交的重要部分，原因有二：从内部因素看，疫情多波次暴发，印尼急需新冠病毒疫苗，但疫苗分配问题使印尼不得不呼吁“疫苗公平”理念，以维护其国家安全；从外部因素看，通过对外发声，宣扬“疫苗公平”理念，推动国际社会对该理念的认可。印尼学者认为，作为中等强国，印尼应发挥促进世界互联互通的桥梁作用，以推进“全球海洋支点”战略(14)Nanto Sriyanto, Poros Maritim Dunia, Tumbuhnya Hubungan Indonesia-Tiongkok Dan Kekuatan Negara Menengah Indonesia Di Wilayah Asia Timur,Jurnal Kajian Wilayah,2018,vol.9, no.1.。宣传“疫苗公平”理念就是通过发挥印尼的桥梁作用，彰显其中等强国的地位和影响。

二、“疫苗公平”理念与印尼多边外交

在中等强国中，印尼较为倾向利用多边外交应对国际事务。印尼佐科政府尤其重视在国际组织中发出印尼声音，获得全球性的影响力，并体现出不结盟色彩。在多边外交中，印尼围绕“疫苗公平”进行的卫生外交分三个方面，即宣传“疫苗公平”理念、为发展中国家发声以及推动国际组织改革。

印尼多边卫生外交的主阵地是印尼占有重要话语权的国际组织。东盟是印尼多边外交的重要场所，印尼以东盟为舞台宣扬“疫苗公平”理念。2020年，印尼积极参与发起东盟+3、东盟+1以及东盟特别峰会等。印尼外交部长蕾特诺在峰会上多次强调平价安全疫苗对东盟国家的重要性，强调东盟在“疫苗公平”理念中所承担的重要作用(15)Press Briefing Menlu, Hari Pertama Rangkaian Pertemuan AMM/PMC(September 9,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1663/berita/press-briefing-minister-of-foreign-affairs-day-1-of-ammpmc-meeting-jakarta-september-9-2020.。同时，印尼推动东盟与二十国集团、太平洋联盟等国际组织深度合作，宣扬“疫苗公平”理念(16)Keterangan Pers Juru Bicara Kemlu mengenai Perkembangan Covid-19 dari Perspektif Pelaksanaan Politik Luar Negeri(April 22,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1234/berita/press-statement-of-the-spokesperson-of-the-ministry-of-foreign-affairs-on-the-development-of-covid-19-from-the-perspective-of-foreign-policy-implementation-april-22-2020.。此外，印尼总统佐科邀请不结盟国家共同争取价格优惠、安全可靠的新冠病毒疫苗，建立新冠病毒疫苗的国际供应链，确保不结盟国家能够公平获得新冠病毒疫苗(17)Indonesia Invites NAM Countries to Strengthen Global Health Governance in Facing the COVID-19 Pandemic (May 5,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1275/berita/indonesia-invites-nam-countries-to-strengthen-global-health-governance-in-facing-the-covid-19-pandemic.。2021年2月3日，在中等强国合作体会议上，蕾特诺认为中等强国合作体应该成为“疫苗公平”理念的重要建设者(18)Menlu RI: Negara MIKTA Harus Serukan Kesetaraan Vaksin bagi semua (February 3,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2132/berita/menlu-ri-negara-mikta-harus-serukan-kesetaraan-vaksin-bagi-semua.。2022年3月7日，印尼外交部副部长马亨德拉(Mahendra Siregar)强调中等强国合作体应该与世界卫生组织加强合作，利用“新冠疫苗实施计划”的平台，发挥应有的作用(19)Wamenlu RI: Negara MIKTA Harus Menjadi Bagian dari Solusi Tantangan Global Masa Depan (March 11, 2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3397/berita/wamenlu-ri-negara-mikta-harus-menjadi-bagian-dari-solusi-tantangan-global-masa-depan.。同时，作为二十国集团成员国之一，印尼致力于将其建设成“疫苗公平”理念的宣传阵地。2021年12月7日，印尼政府公布其作为2022年二十国集团轮值主席国的几项战略计划，其中一项为动员全球的卫生资金，在世界多个地区建立疫苗中心(20)Awali Presidensi G20, Indonesia Gelar Pertemuan Pertama para Sherpa di Jakarta (December 7,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3279/berita/awali-presidensi-g20-indonesia-gelar-pertemuan-pertama-para-sherpa-di-jakarta.。

除此之外，印尼还游走在多个国际组织之中宣传“疫苗公平”理念。2020年4月17日，在多边主义联盟集团(AOM)部长级会议上，印尼明确表示国际组织应该在第三世界国家建设新冠病毒疫苗供应链的过程中发挥更为积极的作用(21)Pimpin Sidang Foreign Policy and Global Health, Menlu Retno Kembali Dorong Akses Setara dan Berkeadilan Terhadap Vaksin (September 4,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1651/berita/leading-the-foreign-policy-and-global-health-meeting-minister-of-foreign-affairs-retno-encourages-equal-and-fair-access-to-vaccines.。2020年11月，印尼向流行病防范创新联盟(CEPI)提供100万美元的专项资金，支持疫苗的研发生产(22)Indonesia Dukung Pengembangan Vaksin Global Melalui Kontribusi USD 1 Juta kepada CEPI (November 24,2020) https://kemlu.go.id/portal/id/read/1910/berita/indonesia-supports-global-vaccine-development-by-contributing-usd1-million-to-cepi.。2020年12月，印尼在印度洋沿岸协会(IORA)强调，协会要为发展中国家争取“疫苗公平”发挥作用(23)Indonesia Serukan Pentingnya Kerja Sama di Masa Pandemi Pada Forum Indian Ocean Rim Association (IORA) (December 18,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1995/berita/indonesia-highlights-importance-of-cooperation-during-the-pandemic-at-the-indian-ocean-rim-association-iora-forum.。

同时，印尼奔走于联合国、世界卫生组织等全球性国际组织宣传“疫苗公平”理念。2020年4月17日，印尼外交部长蕾特诺重申联合国、世界卫生组织等国际组织对于疫苗公平的重要性(24)Pimpin Sidang Foreign Policy and Global Health, Menlu Retno Kembali Dorong Akses Setara dan Berkeadilan Terhadap Vaksin (September 4,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1651/berita/leading-the-foreign-policy-and-global-health-meeting-minister-of-foreign-affairs-retno-encourages-equal-and-fair-access-to-vaccines.，强调多边外交是“疫苗公平”的依托，尤其是联合国与世界卫生组织在“疫苗公平”中的作用不容忽视(25)Dunia Hadapi Pandemi, Menlu Retno Tegaskan Multilateralisme Tetap Solusi Terbaik (September 26,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1722/berita/minister-of-foreign-affairs-retno-marsudi-stresses-multilateralism-still-the-best-solution-to-fight-global-pandemic.。在2020年12月召开的联合国特别大会上，蕾特诺表示联合国必须保障所有国家公平地获取新冠病毒疫苗(26)PBB Harus Mampu Bantu Dunia Pastikan Distribusi Vaksin Untuk Semua (December 5,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1951/berita/the-un-must-help-ensure-vaccines-distribution-for-all.。2022年3月15日，蕾特诺在“新冠疫苗实施计划预先市场承诺机制参与国”(COVAX AMC EG)的会议中强调要对部分国家进行疫苗援助，实现世界各国公平地获取疫苗(27)Pimpin Pertemuan COVAX AMC EG ke-8, Menlu Kembali Tekankan Upaya Mendorong Kesetaraan Vaksinasi Global (March 16,2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3406/berita/pimpin-pertemuan-covax-amc-eg-ke-8-menlu-kembali-tekankan-upaya-mendorong-kesetaraan-vaksinasi-global.。印尼还加入了全球疫苗免疫联盟(GAVI)、世界卫生组织和流行病预防创新联盟发起的“新冠疫苗实施计划”(COVAX)，并推动这一计划的实施。

多边外交是印尼卫生外交的主阵地，是宣扬“疫苗公平”理念的主场所，同时也是获取疫苗、减少疫苗不公平现象的主要方式。为了实现“疫苗公平”理念，也为了获取更多的疫苗，印尼奔走于多边外交舞台上，力求通过应对新冠肺炎疫情这一全球性的危机，在国际社会上树立一个全球有影响力、有亲和力的印尼形象。印尼的多边卫生外交，符合其自身定位，即发挥中等强国应有的国际影响力，推动解决“疫苗公平”问题。

三、“疫苗公平”理念与印尼双边外交

在中等强国外交中，印尼最为重视双边外交的独立性和中立性。自苏西洛政府以来，印尼奉行“世界上所有的国家都是朋友而非敌人”外交原则(28)李峰、郑先武：《历史承续、战略互构与南海政策——印尼佐科政府海洋强国战略探析》，《太平洋学报》，2016年第1期。，也是印尼基于中等强国身份所建构的双边外交理念。到佐科政府时期，更是依托于中等强国的国家地位和国际影响提出“全球海洋支点”战略，积极发展与世界各国的国际合作(29)刘雨辰：《试论印尼佐科政府的“全球海洋支点”构想》，《世界经济与政治论坛》，2016年第4期。。新冠肺炎疫情肆虐之际，印尼围绕“疫苗公平”理念而开展的卫生外交，仍力求独立性与中立性。印尼向大国和中等强国寻求国际援助，与发展中国家进行疫苗合作，同时向小国提供微量援助，通过实际行动践行“疫苗公平”的理念。

2020年3月，印尼出现新冠肺炎疫情后，印尼政府就着手与中、美两国间的疫苗合作，包括新冠病毒疫苗的临床试验以及获取疫苗成品等。在临床试验方面，2020年7月印尼外交部发言人宣布印尼国营制药企业与中国北京科兴生物制品公司进行新冠病毒疫苗的第三期临床试验，并与中国在新冠病毒疫苗研发方面进行技术合作(30)《Bio Farma已能生产新冠病毒疫苗，亦获BPOM证书，明年将可生产1亿剂疫苗》，《国际日报》，2020年12月31日，第A2版。。自7月中国的新冠病毒疫苗在印尼开展临床试验后，共有1 620志愿者接种疫苗并测试(31)《印中新冠疫苗临床试验》，《国际日报》，2020年8月7日，第A2版。。在与中国进行新冠病毒疫苗合作的同时，印尼也与美国进行合作。2020年4月，在东盟-美国外交部长视频会议上，印尼与美国达成新冠病毒疫苗的相关合作共识(32)Indonesia Ajak AS Jadi Bagian Kepemimpinan Kolektif Global Dalam Perangi COVID-19 (April 23,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1238/berita/jakarta-april-23-2020-through-the-asean-us-special-foreign-minister-meeting-234-held-via-video-conference-asean-and-the-united-states-reaffirmed-the-commitment-to-strengthen-cooperation-in-countering-covid-19-the-video-conference-was-attended-wa.。7月，双方在呼吸机、疫苗等领域进行合作(33)Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia, Kerja Sama RI-Amerika Serikat Tangani Pandemi COVID-19 di Indonesia (July 28,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1521/berita/indonesia-us-cooperation-in-handling-covid-19-pandemic-in-indonesia.。在获取新冠病毒疫苗成品上，印尼始终坚持以自己的标准购买中美两国疫苗，这一标准即“价格合适、安全性高、生产规模大”。10月，印尼经济统筹部部长称已经向国外订购了3.2亿剂疫苗，其中大部分来自中美两国研发生产的新冠病毒疫苗(34)《政府总共要购买3.2亿剂疫苗，今向阿斯利康买1亿剂，亦与中国科兴等订购》，《国际日报》，2020年10月14日，第A2版。。2021年1月，印尼政府再次调整疫苗的订购数量，达6.6亿剂(35)《印尼努力获取6.6亿剂疫苗，卫长：包括CovaxGavi免费提供5400万剂》，《国际日报》，2021年1月13日，第A2版。。印尼需要在中美竞争的大环境下，协调好与中美之间的关系，在疫苗的获取上采取灵活、中立策略。这样既能获得更多的新冠病毒疫苗，又能在保持中立的中等强国形象的同时为“疫苗公平”理念发声。

印尼还积极开展与其他国家的合作。2020年7月，在东盟与澳大利亚外交部长的视频会议上，蕾特诺与澳大利亚外交部长达成新冠病毒疫苗合作意向，包括印尼所需的价格优惠以及安全性高的新冠病毒疫苗(36)《东盟-澳大利亚合作应对疫情，外长提出疫苗和区域合作及共克跨国犯罪》，《国际日报》，2020年7月1日，第A1版。。同月，印尼与新西兰达成全面战略伙伴关系，其中包括双方在疫苗领域的公共卫生合作(37)Indonesia dan Selandia Baru Perkuat Kemitraan Komprehensif di Tengah Pandemi Covid-19 (July 30,2020),https://kemlu.go.id/portal/id/read/1524/berita/indonesia-and-new-zealand-strengthen-comprehensive-partnership-amidst-covid-19-pandemic.。印尼与日本、韩国的新冠病毒疫苗合作也在加紧进行。2020年5月，日本政府向印尼转赠1万多份法匹拉韦片(Favipiravir Tablets)，同时双方决定在新冠病毒疫苗等方面进行合作(38)Bantuan 12.200 tablet Avigan dari Pemerintah Jepang untuk penanganan COVID-19 di Indonesia (May 19,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1313/berita/the-japanese-government-delivered-12200-avigan-tablets-for-treatment-of-covid-19-in-indonesia.。6月，印尼与俄罗斯就新冠病毒疫苗合作上达成协议(39)Indonesia Pimpin Pertemuan Khusus Menlu ASEAN-Rusia untuk Kerja Sama Penanganan COVID-19 (June 17,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1389/berita/indonesia-lead-the-special-meeting-of-asean-russia-ministers-of-foreign-affairs-on-cooperation-in-the-handling-of-covid-19.。7月，印尼经济统筹部部长宣布与韩国生物科技公司合作在印尼进行新冠病毒疫苗临床试验(40)《印尼研发新冠疫苗含四计划，包括与中国、韩国和挪威企业共同研发》，《国际日报》，2020年7月29日，第A2版。。10月，在第四届印尼-俄罗斯贸易会议上，双方同意加强在疫苗方面的合作(41)Hadapi Dampak Pandemi COVID19, Indonesia dan Rusia Sepakat Tingkatkan Kerja Sama Ekonomi di Bidang Perdagangan, Investasi dan Industri Untuk Pemulihan Ekonomi (October 15,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1801/berita/overcoming-impact-of-the-covid-19-pandemic-indonesia-and-russia-to-increase-economic-cooperation-in-trade-investment-and-industry-for-economic-recovery.。

中东是印尼外交的重要区域，印尼同样重视与中东国家的双边疫苗合作。2020年8月，印尼国营制药企业基米亚·法玛(Kimia Farma)与阿联酋生物制品研究所展开新冠病毒疫苗三期试验，得到两国经济、外交部门的支持(42)《政府与多个国家研发疫苗，俄国新冠疫苗将在印尼进行临床检测》，《国际日报》，2020年8月27日，第A1版。。9月，印尼国企部长埃里克宣布，印尼与阿联酋合作生产的新冠病毒疫苗将达到5 000万剂，其产量会在随后进一步提高(43)《国产疫苗保证符合清真规定，今年底可获得3000万剂，明年再获3亿剂》，《国际日报》，2020年9月16日，第A1版。。

印尼的双边卫生外交，不仅加强与印尼在传统上联系紧密的国家合作，也注重将卫生外交的范围扩大到全球，包括欧洲、拉丁美洲等国。2020年7月，印尼与挪威达成疫苗合作意向(44)《印尼研发新冠疫苗含四计划，包括与中国、韩国和挪威企业共同研发》，《国际日报》，2020年7月29日，第A2版。；8月，与哥伦比亚签署两项合作协议，其中包括疫苗合作(45)Menlu RI Dan Kolombia Tandatangani Dua Perjanjian Bilateral Secara Virtual (August 6,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1536/berita/foreign-ministers-of-indonesia-and-colombia-signed-two-agreements-virtually.；10月，印尼向瑞典-英国合资的阿斯利康制药公司订购近1亿剂的新冠病毒疫苗(46)《政府总共要购买3.2亿剂疫苗，今向阿斯利康买1亿剂，亦与中国科兴等订购》，《国际日报》，2020年10月14日，第A2版。。此外，印尼与巴西、秘鲁、加拿大、德国等多个国家开展了新冠病毒疫苗研发与生产的合作。

印尼政府多次提到发展中国家所面临的“疫苗不公平”问题，但由于印尼人口众多，且疫苗生产能力弱，因此很少向其他国家捐赠疫苗，仅向部分国家援助防疫物资。2021年5月，印尼向印度捐赠200个呼吸机，加上民间的捐赠数量，共计1 600件防疫物资(47)Sambutan Menteri Luar Negeri Republik Indonesia Retno L.P Marsudi Pada Acara Pelepasan Bantuan Hibah Pemerintah RI Kepada India Untuk Penanganan Pandemi COVID-19 (May 14,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2466/berita/sambutan-menteri-luar-negeri-republik-indonesia-retno-lp-marsudi-pada-acara-pelepasan-bantuan-hibah-pemerintah-ri-kepada-india-untuk-penanganan-pandemi-covid-19.。9月，印尼向缅甸提供价值20万美元的KN95口罩、个人防护设备和医用防护手套等物资(48)Dukung Kemanusiaan, Indonesia Sampaikan Alat Kesehatan Bagi Myanmar (September 16,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2931/berita/dukung-kemanusiaan-indonesia-sampaikan-alat-kesehatan-bagi-myanmar.。印尼还对南太平洋部分岛国进行医疗援助，支持这些国家的抗疫行动。12月，印尼与斐济、基里巴斯、瑙鲁以及图瓦卢等太平洋岛国签署援助协议，为这些国家提供新冠肺炎疫情的防护物资(49)Bantuan Indonesia Perkokoh Solidaritas dan Kemitraan di Pasifik (December 16,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1987/berita/bantuan-indonesia-perkokoh-solidaritas-dan-kemitraan-di-pasifik.。

具体而言，印尼“疫苗公平”的双边卫生外交有明显的特点：一是与中美两国的合作是印尼卫生外交的重点；二是周边国家与亚洲国家是印尼卫生外交的基础；三是印尼卫生外交借助新冠肺炎疫情，发展与北欧、南美等地区的国家关系，试图进一步扩大其国际影响。

四、“疫苗公平”与中等强国外交的成就和局限性

对印尼而言，面临着与其他新兴中等强国同样的“比上不足，比下有余”的天然状况。这种“比上不足”体现在与强国相比，中等强国的综合实力不足以帮助其实现外交政策中的战略目标，“比下有余”体现在相比于其他发展中国家，中等强国有相对的国家实力和外交资源实现其特定的国家利益。这一状况对印尼来说尤为明显。

(一)印尼卫生外交的成就

印尼秉持“疫苗公平”理念的卫生外交在国内外都取得一定的成就。截至2021年12月22日，印尼达到世界卫生组织要求40%的疫苗接种率，共接种2.7亿剂新冠病毒疫苗，居世界第5位(50)Pernyataan Pers Tahunan Menteri Luar Negeri Republik Indonesia tahun 2022 (January 6,2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3275/berita/pernyataan-pers-tahunan-menteri-luar-negeri-republik-indonesia-tahun-2022.。在国内疫苗无法达到自给自足的情况下，卫生外交是保障印尼疫苗来源的唯一方法。印尼在其国家地位和综合实力存在不匹配的情况下获得大量的新冠病毒疫苗，这是卫生外交的成就之一。

放眼国际社会，印尼的卫生外交是对印尼积极正面的国家形象建构。印尼在不对等实力下采取多边主义与“动态平衡主义”的策略维护国家利益，保证外交上的独立自主(51)西斯万托、姜纪光、葛红亮：《印尼对华外交政策评析——不对等关系下如何争取国家利益》，《南洋资料译丛》，2019年第4期。。印尼在中美间保持微妙的平衡，不仅仅在于其外交政策的积极中立，更是因为其国际地位。印尼的卫生外交，利用了其得天独厚的地缘优势，即印尼的地理位置与东南亚大国地位。印尼“疫苗公平”理念的推行，在中美两国间保持积极平衡，也是基于自身定位下的战略选择。作为东南亚地区大国，印尼在国际舞台上有着一定的影响力，国际社会无法忽视其提出的“疫苗公平”理念。

印尼利用卫生外交推动“疫苗公平”理念，并将其影响力扩大到整个世界，推动了与中东、非洲、拉美等地区展开新冠病毒疫苗方面的合作。印尼“疫苗公平”的卫生外交，得到部分国家、国际组织的认可，也推动塑造了印尼“良好公民”的中等强国形象。2021年4月，英国外交部长盛赞蕾特诺为“疫苗公平”所进行的外交活动(52)RI-Inggris Sepakat Perkuat Kerja Sama Atasi Pandemi dan Terorisme (April 7,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2347/berita/ri-inggris-sepakat-perkuat-kerja-sama-atasi-pandemi-dan-terorisme.。

(二)印尼卫生外交的局限性

印尼虽然是新兴的中等强国，但综合实力的欠缺制约了其外交活动的成效。例如，印尼总统佐科提出“全球海洋支点”战略后，印尼能否达到其所设定的外交目标，就深受质疑。区域环境和国内政治生态环境的复杂性(53)尹楠楠：《印尼佐科政府外交特点、原因及挑战探析》，《江南社会学院学报》，2018年第3期。，制约战略目标的实现。具体到“疫苗公平”理念的卫生外交，同样面临着这一问题，即国内公共卫生建设的薄弱，无法支撑印尼“疫苗公平”的宏大目标。

首先，与中美等国不同之处在于，印尼“疫苗公平”理念的卫生外交，无法以国内的公共卫生资源作为外交活动的基础。就印尼而言，满足国内人口所需要的疫苗数量仍有较大缺口。印尼的防护物资大部分依赖进口，虽然提前集中了大量的医疗资源，但实际上不足以应对新冠肺炎疫情在印尼的大流行。印尼有近95%的医药原材料依赖进口，大部分医药物资需要直接进口，包括新冠病毒疫苗的原材料(54)《佐科承认疫情暴露印尼医疗保健不足》(2020年5月2日)，https://www.zaobao.com/news/sea/story20200502-1050004。。2020年12月，印尼国内多所高校和科研机构就已经对国产新冠病毒疫苗进行研发，但根据新加坡 《联合早报网》的报道，预计到2022年中期才能实现疫苗国产(55)《印尼国产冠病疫苗，进入临床试验阶段》(2022年2月9日)，https://www.zaobao.com/realtime/world/story20220209-1241062。。这一进度，已经大幅度落后于周边国家。同时，印尼对大多数发展中国家援助力度有限。印尼对“疫苗公平”理念的宣传，是为了让中小国家都能够获得足够的疫苗，但印尼的疫苗几乎全部来自国外的援助与购买，无法真正地为中小国家，特别是疫苗紧缺的国家提供帮助。印尼对外国进行援助的物资多为防疫物资，如口罩、呼吸机等，疫苗援助几乎空白，这制约了中小国家对“疫苗公平”理念的信任。

其次，印尼的国家治理面临着诸多难题，制约其卫生外交上的投入。新冠肺炎疫情发生后，印尼原本较为脆弱的经济体制受到一定的冲击。多波反复的新冠肺炎疫情，让印尼政府不得不实施严格的防控措施，导致国内失业人口增加，小中型与零售连锁企业不堪重负，对印尼正常的社会生活造成冲击。印尼国家统计局公布的数据显示，因新冠肺炎疫情的直接影响，印尼新增510万失业人群，共有2 400万民众缩减其工作时间，其中的大部分民众是家庭的重要劳动力(56)The Indonesia Economic Prospects (IEP),Indonesia Economic Prospects Towards a Secure and Fast Recovery,The world bank, December 2020.。弱势群体因新冠肺炎疫情和防控措施面临更多的困境。在新冠肺炎疫情的冲击下，印尼国内的暴力冲突事件相较于非疫情时期有所增长(57)2021 International Bank for Reconstruction and Development,Uneven Recovery,The World Bank, April 2021.。就当下而言，印尼最为实际的目标是获取新冠病毒疫苗，恢复经济，保障民生。印尼关注发展中国家的疫苗问题，往往只限于口头，而没有更多的实际行动。

这两个局限性阻碍印尼卫生外交的进一步发展，国家综合实力无法支撑印尼“疫苗公平”的理念。相较于口头上的呼吁，印尼在实际行动上的滞后，使得“疫苗公平”理念成为“美好的呼吁”，无法真正对发展中国家带来实质性的帮助。印尼公共卫生体系建设的落后，让印尼“疫苗公平”理念的影响力大打折扣。

五、结 语

自2020年3月印尼国内爆发新冠肺炎疫情后，佐科政府的“海洋大国”战略受到冲击，印尼经济结构性矛盾、社会矛盾都在新冠肺炎疫情的冲击中暴发。为推动新冠肺炎疫情的治理，印尼政府根据中等强国的自身定位，宣传“疫苗公平”理念，积极地开展卫生外交。通过对印尼卫生外交的梳理，笔者认为印尼卫生外交所取得的成就不容忽视，尤其是其位居于世界前五的疫苗接种率。但多方面因素的存在也制约印尼卫生外交的成效。究其原因在于，印尼的综合实力有所欠缺，致使其中等强国的国家影响力来源于地缘优势和区域性领导力。

印尼这一类新兴中等强国在综合实力方面与澳大利亚、加拿大等传统中等强国间存在差距。传统的中等强国可以对外进行大规模援助，但以印尼为首的新兴中等强国，在实际对外援助中显得“心有余而力不足”。以卫生外交为例，韩国与澳大利亚在应对疫情时，既能有快速的疫情应对机制，又能够对外进行援助。而且，韩、澳有一定的新冠病毒疫苗研发生产能力，不需要完全依赖于国外的疫苗(58)Nur Luthfi Hidayatullah, Middle Power’s Role in Health Diplomacy During Covid-19: the Case of Mikta Member States, The Sarpass,2021, vol.1, no.1.。同时，韩、澳的外交政策更亲近美国，而印尼则奉行积极的中立政策(59)Gabriele Abbondanza, Whither the Indo-Pacific? Middle Power Strategies from Australia, South Korea and Indonesia,International Affairs,2022, vol.98, no.2.。在综合实力欠缺的前提下，印尼与韩、澳等国家相比，只能通过推动国际共识，以发挥中等强国的影响力，保障国家安全。

从中国的角度出发，在面对印尼等新兴中等强国时，宜思考以下两点：首先是正确认识中国对印尼的卫生援助，避免夸大其词；其次，正确看待印尼的卫生外交，在对接时，既不能损害中国自身的国家利益，又要与印尼在卫生外交的某些方面达成共识，进行更深的国际合作。