三权分置下宅基地使用权流转的现实困境与完善路径

杨 雪 闻丽英

（西安财经大学法学院 陕西 西安710061）

在中国，农村宅基地对于农民而言意义重大，其不仅是农民最后的生活保障，还能发挥资本功能，在给予农民财产收益的同时也为乡村发展注入活力。然而，数十年来，我国的宅基地立法理念一直坚持注重对农民的生活保障而忽略其财产属性。随着我国经济发展水平的逐步攀升和城镇化进程的稳步推进，农村宅基地使用权转让限制已经不适应农民日益增长的物质文化需求，全国各地农村闲置宅基地显著增多，造成资源的极大浪费。宅基地改革是农村“三块地”改革的核心所在，而放活宅基地使用权的流转又是宅基地改革的核心问题。2018年中央一号文件提出“三权分置”理念，明确了土地制度改革的方向。宅基地“三权分置”适度放活宅基地使用权，既使得宅基地社会保障功能得以存续，还进一步通过宅基地入市流转以实现宅基地的财产功能。然而在地方的创新与司法的实践当中，宅基地“三权分置”改革的推进仍然处于较低水平，缺乏法律条文的保障，以至于宅基地使用权的进一步放活受到阻碍。在此背景下，产生我国宅基地使用权流转究竟应当采取何种模式、“三权分置”背景下宅基地流转面临何种困境、如何突破困境的问题，亟待在理论与实践层面寻求答案。

一、三权分置下宅基地使用权内涵与流转演变

（一）宅基地使用权内涵

农村宅基地使用权是我国特有的一项用益物权，是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并且对宅基地进行占有、使用和有限制地处分的权利[1]。长久以来，解决农民居住保障问题一直是我国农村工作的重中之重，而宅基地使用权恰好是解决这一问题的良药。而随着经济发展与社会结构的变革，对宅基地使用权进一步流转则因其能够充分激活附着在宅基地使用权上的财产属性，而被提到了更为重要的位置。

（二）宅基地使用权流转制度演变

我国宅基地使用权流转制度大概分为四个时期，一是1949—1958年新中国成立初期的自由流转时期，二是1958—1978年的人民公社变相流转时期，三是1978—2004年的改革开放限制流转时期，四是2008年至今的逐步放活宅基地使用权流转时期[2]。

新中国成立初期，我国农村宅基地施行私有制，这一时期宅基地的所有权与使用权都为农民所有。作为农民的“私人财产”，宅基地的实行完全自由，这是新中国为满足广大农民对土地强烈渴求施行的特殊政策，具有强烈的政治性与时代性。

人民公社时期，为了整合土地资源，宅基地所有权收归集体所有，两权得以分离。我国于1962年确立了“房地分离、一宅两制”的制度架构，1963年3月20日中共中央发布的《关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》规定，社员宅基地一律禁止租赁与买卖，均归生产队集体所有，房屋出卖只转移宅基地使用权，所有权仍归生产队所有[3]；1963年8月28日发布的《最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》对此再次予以确认。这一时期宅基地不得买卖和出租，而变相地以出卖房屋同时转移宅基地使用权的方式实现宅基地的流转。

改革开放后，经济发展水平与人民生活水平日益提高，许多农村地区掀起一股“建房热”，相应的宅基地占用和流转规模范围亦不断扩充，而这在一定程度上对耕地资源保护造成了影响。为了规范宅基地流转与管理，保护耕地资源，原本严苛的宅基地流转规则得到初步的放宽与规范，国家开始审慎地赋予农民宅基地流转权，宅基地使用权自此正式进入了限制流转的时期。1981年4月17日，国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，对宅基地使用权流转进行了限制[4]。为了更好地保护农民权益，保障经济可持续发展，预防“炒地热”之风，1999年，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，以通过关闭向城市居民出卖农村住宅以及城市居民占用农民集体土地建房的通道实现这一目的。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》正式确立了“严格限制”的流转现行模式，之后相关法律的制定也都遵循这一主旨。

近年来，关于宅基地制度改革的研究与实践走向快车道，2008年党的十七届三中全会对农村土地流转的原则、形式、目的作出了明确规定，提出对土地流转加强“管理和服务”，强调“有条件”再流转，土地流转既要“求进”，又要“求稳”。党的十七届三中全会后，允许农村土地以多种形式进行流转，土地流转显然已是大势所趋，全国各地都在积极探索土地流转的模式。然而法律相较于流转时间具有滞后性，致使土地隐形流转悄然成风，一时间土地流转乱象频出。党的十八届三中全会后，中央以完善宅基地用益物权、凸显宅基地财产属性为导向不断为宅基地使用权流转解禁松绑。2018年中央一号文件指出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置。”在“两权分离”的基础上推陈出新提出“三权分置”，这是中央一号文件第一次明确提出农村宅基地改革的具体方略，即“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”[5]。“三权分置”政策下改革的力度越来越大，农民对宅基地和房屋使用权的处置权利也越来越大，与此同时，土地流转也在明确的政策导向下逐步趋于规范化。这一举措有望在维护农村土地流转秩序的基础上，进一步推动土地资源流通，打破城乡二元化结构壁垒。

二、三权分置下宅基地使用权流转的现实困境

（一）流转相关立法缺位

前文提到，2018年中央一号文件提出了“三权分置”的宅基地制度安排，“三权分置”既保护了作为集体成员拥有宅基地权益公平性，又能促进宅基地资源配置与利用效率提升[6]。“三权分置”制度的推进无疑为宅基地流转加了一剂强心针，然而当前背景下宅基地流转的具体实践仍呈现出效率低下且无序的状态，其最主要原因在于立法的缺位。现行的宅基地使用权立法体系是立足于《民法典》和《土地管理法》而形成的结构框架，由行政法规及国务院下发的有关法律文件进行细节的补充，此法律体系虽横跨公法及私法领域，却又有失精细。如关于“三权分置”制度的本身，除了中央笼统的表述以外，大部分与此相关的规定仅存在于试点地区的部分政策文件当中，地方政策具有强烈的地域性，立法缺位导致实践出现参差不齐的现象，这其中最为显著的是资格权相关法律的缺位。宅基地使用权具有强烈的身份性、无偿使用性及处分限制性等特点，宅基地使用权的流转与农民在集体中的资格权密不可分，如若不对流转主体的资格条件进行详细规定，难保不会有人受眼前经济利益的诱惑而转让其宅基地使用权，最终导致农民无家可归，而宅基地也失去了社会保障的功能价值，长此以往会造成宅基地使用权任意流转，破坏土地资源平衡，这也与乡村振兴战略的主旨背道而驰。

（二）流转受让范围混乱

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提及，放活宅基地使用权，严禁违法私自买卖宅基地。该政策虽对宅基地使用权、处分及收益的权利有所规定，但并未具体规定宅基地如何流转、由谁流转、向谁流转等问题。而在地方的具体实践当中，各地对受让人规定各有不同，较为混乱，导致各地的宅基地使用权转让呈现出受让主体参差不齐的现象，主要表现为严苛地限制受让人与过度地扩张受让人两种极端。一方面，大部分地区以国务院相关通知为依据作出规定，仅允许向本集体成员中无面积或面积不达标的成员转让宅基地使用权。此做法所依据的通知并非法律而属其他规范性文件，以此作为受让主体的法律依据明显不合乎法理且不契合现实需求，也与中央扩大宅基地使用权流转受让主体的精神相悖，这种严苛的对受让人的限制让农村宅基地流转改革工作停滞不前。2020年自然资源部明确规定城镇居民有资格继承宅基地使用权，在实践中为扩大宅基地使用权流转受让主体范围树立了标杆。此等情境下，各地政府再墨守成规坚持受让主体唯有同一集体组织成员的规则无法适应当今的改革要求。另一方面，部分地方又在没有建立好监管机制的前提下盲目地将宅基地肆意转让给集体之外的人，致使大量城市资本涌入乡村社会当中，这又走向另一个极端，侵害到广大农民的基本权益，使大量受限于文化水平的农民因为蝇头小利而变相地出卖了自身的宅基地使用权，最终生活困顿，对社会稳定带来了不良的影响。

（三）流转方式散乱无章

关于宅基地流转的具体实践，各地仍然处于自我摸索的状态之中。迄今为止，放活宅基地使用权流转的实践中仍未形成能够推广至全国的“样板”，各地区先后探索出不同的流转模式，其中比较典型的有宅基地入市、宅基地置换、地票交易等模式[7]。这几种模式都是因地制宜根据各个地区的特点探索出来的符合当地客观情况的模式，释放了闲置土地资源的同时缓冲了城市土地资源稀缺的压力，将土地资源转变为财产价值，为农民带来经济效益，提高了当地农民生活水平，为城市化进程作出奉献，也为后续改革提供了经验。

宅基地入市模式下，农民可依赖自身意愿交易，市场透明度更强，最大程度上凸显了宅基地的财产价值，充分发挥了市场在资源配置中的作用。但不可忽略的是，此种模式操作性不强，很难大范围推广，财产价值提高的同时也弱化了宅基地的居住保障功能。宅基地置换模式为农民在城镇中提供了更多就业机会，提高农民收入的同时生活舒适度也更上一层楼，但其弊端是农民出现“人地分离”的现象，在居住地与耕地来回往返中额外增加了农民的经济负担，甚至由于耕作成本增加而致使耕地荒废。此外，宅基地置换模式与政府征地也有交叉嫌疑，容易违背主体意志造成市场混乱引发纠纷。宅基地地票交易模式有助于减少农村闲置宅基地，守住耕地保护红线，增加农民融资收入渠道，但此种模式受制于政府对城镇建设用地指标的需求，不受农民流转意志决定，且涉及主体主要为政府和农民，损害了集体经济组织的利益。所以，当前宅基地流转方式各地都属于在有限的范围内孤立摸索，其具体操作是否合法合规暂且不谈，这样的流转格局呈现出了极其散乱无章的样貌，既不利于宅基地流转工作的有序、安全开展，也不利于全国宅基地流转实践水平的整体提高。

（四）流转登记规定笼统

众所周知，物权变动的公示方式为登记。当前，为了方便管理农村宅基地的流转工作，相关法律法规中关于宅基地流转登记的规定基本要求遵循房地一体原则，将地上房屋与宅基地绑定，统一确权登记、统一颁发证书。但是由于历史遗留原因导致农村“一户多宅”、超占面积等问题比较严重，房地一体原则有可能会通过确权间接地使部分具有以上情形的农户受到损失，故农村房地一体不动产登记工作的开展出现了阻滞。在具体的实践当中，部分农户希望将宅基地转让给集体组织成员之内的其他人，但是这类农户可能仅有宅基地使用权，而并无地上建筑物的转让，根据房地一体原则，宅基地使用权的流转随着地上房屋的转让而得以转让，但无地上建筑物的宅基地，流转尚无法律依据，出现困难。然而这部分宅基地闲置但又没有农村建房需求的宅基地使用权人才是流转宅基地最为紧迫且呼声较高的群体，其无法根据自身流转意愿实现宅基地的有效流转与重新利用，这就导致宅基地使用权私下流转交易之风盛行，流转登记手续不全无法获得权属证明，如果过程中产生纠纷，维权难度较高，交易主体的权益无法得到保障。而且，现行法律并未对登记机关有所规定，造成登记管理混乱。因此若不解决登记程序问题，及时制定相关权力变动规则，必然会给社会稳定带来隐患，影响经济长足发展。

（五）流转监管亟待完善

虽然政策上对宅基地使用权流转做了严格限制，但是与其相对应的监督机制几乎呈现空白状态。“三权分置”政策的提出，对于宅基地流转市场来讲毋庸置疑是好事，但是宅基地流转过程中有效监督机制的缺失将会带来许多棘手的问题，这也是放活宅基地流转的最大风险。首先，在宅基地流转过程中涉及利益主体众多，由于种种因素限制使得农民在交易市场中一般居于劣势地位，易受资本打压。其次，受宅基地流转市场的开放带来的巨大利益驱使，难保转让双方主体选择性忽略弊端，资本家涌入市场转变土地用途，破坏耕地红线，若不严格管制，导致耕地、宅基地商业化，将与“三权分置”改革的中心思想背道而驰，同时增加土地管理的难度。再次，市场交易的盲目性与未知性，加上监督手段不明朗，极容易引发大量宅基地纠纷，更有甚者使得资本家赚得盆满钵满而农民却无家可归。最后，在宅基地流转过程当中，部分农民无视法律政策的有关规定，通过“签订借款合同”等形式，变相地将宅基地使用权及地上房屋变现，在事实上将宅基地使用权无序出让给了集体之外的人，违背了宅基地社会保障的目的，这种做法虽然在农村中比较常见，却几乎处于监管的空白区中。

三、三权分置下宅基地使用权流转完善路径

（一）完善流转相关立法

从立法源头上进行改革是解决宅基地使用权流转问题的首要一步，为此要改变传统的立法理念，遵循适度放开宅基地流转的立法趋势。乡村振兴战略强调保障农民合法权益，所以宅基地使用权流转立法应当将保障农民户有所居作为合理处置宅基地资源的重要前提，以农民意愿为导向，保证农民在流转交易的过程中占据支配地位，将保护农民的经济利益放在第一位。具体而言，当前背景下，应当对宅基地流转的“三权分置”模式在立法上加以具体化。首先，要明晰“三权分置”的权能设置，完善集体所有权的确权方式，明确资格权的法律内涵及取得方式，详细规定宅基地流转的具体范围与方式。其次，要具体化宅基地市场交易主体双方资格审查准入规则，包含买卖双方主体地位、商品及相应的价格合理性审查等等。如基于“一户一宅”和“户有所居”原则，明确规定宅基地使用权人要想进入流转市场则必须证明自身宅基地的闲置以及有在城市中立足的稳定经济保障。此举一可防止农民因一时经济利益而贸然转让宅基地使用权，从而无家可归；二是宅基地使用权流转市场放开后，不排除许多农民因常年在外务工误以为不需要农村宅基地，从而草率转让，以至于丧失了最后的居住保障。最后，明确规定宅基地流转的价值评估制度，这里可以参考国有建设用地使用权出让时的基准地价制度。

（二）明晰受让主体范围

本着遵循“三权分置”政策中适度放活宅基地和农民房屋使用权的主旨，在充分保障农民集体经济利益的前提下，将法律规定与市场调配手段相结合，提高宅基地使用权流转效率，合理配置农村土地资源，推动乡村振兴战略发展。根据目前的政策向导，政府仍然禁止向非集体经济组织成员流转，此举主要是严防死守资本力量违法违规买卖圈占宅基地，造成流转市场混乱，其根本亦是为守住耕地红线，防止土地资源流失。然而正如上文所说，一方面即便相关规定当中明确了宅基地流转受让主体的限制，但是实践中仍然无法避免违法违规事情的发生。所以，笔者认为，在放活宅基地流转的当下，不如循序渐进地进一步放开受让主体，并将受让主体的地位坐实。首先，应当全面推广宅基地使用权在集体经济组织内成员的流转，促进其实践的发展，让农民在组织内流转中吸取经验。其次，在有条件的地方或者形成一定经验的地方开始施行本集体外的外村村民的流转。最后，再逐步放开有益于农村发展的资本进入到宅基地使用权的流转市场当中，在确保农民集体利益的前提下，考虑全部放开流转宅基地使用权的受让主体限制也未尝不可，以期用资本的力量促进城乡一体化建设。所以，宅基地流转的受让主体应当在深刻观照地方实际的基础上逐步放开，故每个阶段受让主体的范围应当出台地方的规范性文件加以明晰与限制。

（三）规定流转具体方式

实践中宅基地隐形流转问题严重，各种流转方式层出不穷，宅基地“三权分置”模式使宅基地使用权恢复为单纯的财产权，在稳固所有权保障资格权的基础上放活使用权，促进了宅基地使用权依法流转，在近几年的宅基地制度改革探索中已经逐步成熟，已经形成诸多的经验能够被推广至全国上下各农村之中。譬如浙江义乌开创的宅基地三权分置模式，在保障最基本的居住权益后将财产属性添加到资格权的性质中，做到“权随人走”的同时也能“财随人走”，在尝试宅基地有偿使用的基础上进一步推进宅基地的入市流转。为此，国家应当重点打造先进地区样板，在全面推广先进地区经验的前提之下，进一步因地制宜展开探索。当然，因各地不同农户宅基地流转的基础与需求各不相同，还要针对不同农户制定差异化的宅基地流转政策，加快社会要素流动的同时也要兼顾提升其适应市场风险的能力[8]。

（四）规范流转登记制度

在城乡一体化和宅基地“三权分置”的政策导向下，法律应当明确宅基地使用权变动的法律规则。关于登记的效力，我国现行《民法典》中并没有具体的规定。为防止宅基地使用权流转引发更多的物权纠纷，就要先解决明晰产权、规范宅基地登记制度这一前提条件，才能更好地维护农民在宅基地使用权流转过程中的合法权益。不动产权的取得、丧失与变更一般以登记为手段，而宅基地使用权作为不动产上的用益物权自然应该采取登记生效主义。宅基地使用权登记是贯彻落实宅基地“三权分置”下农民资格权的基础和起点，对宅基地使用权进行登记,可以在登记权证上记录权利主体的身份、取得方式和面积等内容,如区分基于成员资格和其他途径的取得,为有偿使用制度奠定基础。采取登记生效主义模式相比传统的公示方式能更好地反映宅基地上权利的真实状态,更好地应对复杂的宅基地流转中权利交易和转化过程[9]。

此外，实践中针对部分无地上房屋的宅基地使用权人，有宅基地流转意愿以期实现宅基地财产属性的情形，可以审慎地突破当前宅基地登记的局限，采用仅针对宅基地使用权流转主体颁发不动产证，注明受让集体建设用地使用权年限及取得方式，以防止重复流转并减少流转纠纷的发生。

（五）建立流转监管机制

为进一步促进农村宅基地流转的规范化发展，为宅基地制度改革筑牢坚实的制度基础，亟待建立完备的流转监督机制。具体而言，应当从以下几个方面出发：

首先，要充实宅基地流转监督人才库，促进宅基地流转监督专业化。一方面，需要针对农村宅基地使用权流转相关事务的办理在国土资源行政管理机关专设部门，使宅基地流转的管理与监督专门化；另一方面，在管理农村宅基地使用权流转的组成人员方面，吸收律师、经济学家、土地勘测者等一系列专业技术人员，对农村宅基地使用权价值进行评估。律师、经济学家等人才的加入，能够帮助农户在流转过程中及时解决难题，进行土地价值评估，维护交易双方的利益，帮助农户协商制定出合理的价格，以合同的形式签订土地流转书面凭证，防患于未然；部门分工的明确，能够提高办事效率，加快土地流转，最大程度实现宅基地财产利益。值得一提的是，农村中的新乡贤能够成为这些人才的重要来源，但在现实中该资源被大量闲置。

其次，要充分发挥村集体经济合作社的监督管理职能。农村集体经济合作社对本村的人员构成、土地资源、宅基地利用程度了如指掌，对于集体财产具有天然的监督管理优势，可以利用其法人资格，统筹规划，实现本集体组织成员利益最大化的同时促进监督产生实效。村集体经济组织内部应当尽快制定章程，规范村集体内部成员的行为规范[10]，为组织对村集体组织成员的行为监管提供具体可参的依据，并进一步促进农村宅基地流转。

最后，要大力发挥乡村中村民自组织的监督作用。我国乡村治理当中仍然留存着较为丰厚的组织资源，村民自组织在弥补乡村治理中政府难以实时监控的领域具有重要的作用，对于乡村法治化也有着积极的意义。针对部分农民钻监管漏洞，违规将农村宅基地变现，让集体之外的人占用本村宅基地等行为，组织化的村民的监督更为直接且有效，作为长期生活在农村中的村民，也更容易观察到村内存在的不合理、不合法行为，并及时加以制止。

四、结语

当前“三块地”改革时期中，农村休闲旅游产业带来的刚性用地需求使得价格低廉的宅基地及地上农房成为炙手可热的商业资源。“三权分置”改革通过对宅基地使用权“赋权扩能”实现的制度重构，在坚持宅基地所有权由集体经济组织享有的前提下，采取符合法律和政策的途径盘活农村闲置宅基地，使得宅基地实现高效利用以及提高农民财产性收入，改革落脚点是“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，以期充分发挥房屋居住保障功能的同时开发其财产属性，带动乡村经济长足发展，在乡村振兴战略下实现城乡一体统筹发展。