京津冀产业转移的重要进展与困境摆脱*

柳天恩 王利动

产业转移既是京津冀协同发展率先突破的三大重点领域之一，也是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。2021 年是京津冀协同发展中期目标和远期目标的交汇转换年，也是“十四五”规划的开局年。产业转移对“十四五”时期推动京津冀协同发展向深度广度拓展具有重要的现实意义。在这一特殊时间节点，系统梳理京津冀产业转移的最新进展，深入分析京津冀产业转移存在的突出问题，前瞻分析未来京津冀产业转移的战略重点和政策取向意义重大，能够为中央和地方政府纵深推进京津冀产业转移提供决策参考。

一、京津冀产业转移的最新进展

京津冀协同发展战略实施7 年来，京津冀三地产业合作在顶层规划设计、北京非首都功能疏解、产业空间布局、产业转型升级、产业合作模式探索等方面取得重大进展。

1.顶层规划设计趋于完善

京津冀协同发展自2014 年上升为重大国家战略以来，习近平总书记先后11次亲自主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，为京津冀协同发展指明方向。中央政府与京津冀三地均成立京津冀协同发展领导小组和专家咨询委员会等工作机构，并出台规划、政策等多项纲领性文件。京津冀协同发展规划政策体系日臻完善，为有序有效推进三地产业转移奠定了坚实基础。

一是国家层面的规划政策体系日益完善。2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，指出“产业一体化是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的实体内容和关键支撑”，明确区域整体功能定位和三省（市）各自功能定位，为京津冀产业转移提供了基本遵循。2015年6月，财政部和国家税务总局印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，做出“企业迁入地和迁出地增值税、企业所得税、营业税税种税收收入五五分成”的制度安排，为京津冀产业转移提供了制度保障。2015 年11 月，国家工信部联合多部门印发《京津冀协同发展产业升级转移规划（2015—2020年）》，确定京津冀重点打造“五区五带五链”的产业空间布局，为京津冀产业转移提供了行动指南。随后，京津冀在产业合作方面的专项规划和一系列政策意见相继出台，逐步搭建形成“目标一致、层次明确、互相衔接”的产业规划体系。

二是京津冀三地的规划政策体系加快对接。三地积极融入京津冀协同发展大局，在产业转移、协同创新等方面密切合作，出台了一系列规划政策文件。在产业转移方面，三地相关部门先后出台《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》《共建北京新机场临空经济合作区协议》《共建滨海——中关村科技园合作框架协议》《关于共同推进天津未来科技城京津合作示范区建设的合作框架协议》《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》等重要政策性文件。在协同创新方面，三地科技厅联合发布了《共同推动京津冀国际科技合作框架协议》《京津冀协同创新发展战略研究和基础研究合作框架协议》《关于共同推进京津冀基础研究合作协议（2018—2020 年）》《京津冀科技创新券合作协议》《关于共同推进京津冀协同创新共同体建设合作协议（2018—2020年）》等一系列科技合作协议。京津冀三地省级层面的规划政策体系也在不断完善和加速对接。

2.北京非首都功能疏解有序推进

北京非首都功能疏解是京津冀协同发展的“牛鼻子”，也是推进京津冀产业转移的关键抓手。近年来，京津冀三地充分发挥有为政府的因势利导作用，按照控制增量与疏解存量相结合、集中疏解与分散疏解相结合的原则，明确重点疏解对象，搭建重点承接平台，确保北京非首都功能“转得出、稳得住、能发展”。

一是北京疏解非首都功能效果显著。控制增量方面，北京市发展和改革委员会联合多个部门在2014 年和2015 年制定了两个版本的《北京市新增产业的禁止和限制目录》，并在2018 年对其进一步修订完善。北京不符合“四个中心”核心功能定位的新增产业得到严格控制，2014—2020年全市不予办理新设立或变更登记业务累计多达2.34 万件。疏解存量方面，2017年，北京出台并严格执行《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，相关企业、市场的疏解力度不断加强。截至2020年年底，北京累计退出一般制造业企业近3000家，累计疏解提升区域性批发市场和物流中心1000 个左右。通过严控增量和疏解存量双向发力，北京大城市病得到有效缓解。

二是津冀承接北京非首都功能纵深推进。天津为积极承接北京非首都功能疏解，重点打造了以综合承接平台与专业承接平台相结合的“1+16”承接体系。2021 年第一季度，京冀在津投资额高达289.6亿元，占其全部引进内资的3成以上。河北为加快承接北京非首都功能疏解与天津产业转移，精准打造了“1+5+4+33”重点承接平台体系。截至2020 年年底，河北省累计承接京津转入法人单位2.48万个，与京津共建省级以上创新平台165家，共建产业技术创新联盟95 家。河北雄安新区作为北京“一体两翼”的重要组成部分，承担着北京非首都功能疏解集中承载地的重任。截至2020年底，河北雄安新区本级注册企业超过3000户，其中北京投资来源的企业占比达到83.96%。河北廊坊北三县与北京通州区协同发展步伐加快，从2019 年1 月至2021年5月，两地累计签约项目120余个，总投资额高达800亿元。

3.产业空间布局不断优化

2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，明确构建以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架的网络型城市空间格局。为推进京津冀产业协同发展，2015年11月，国家工信部联合多部门印发《京津冀协同发展产业升级转移规划（2015—2020 年）》，进一步明确京津冀重点打造“五区五带五链”的产业空间布局，引导重点产业的发展方向和空间分布。随着北京城市副中心规划建设、河北雄安新区批复设立和北京冬奥会筹办，北京城市副中心与河北雄安新区形成北京新的“两翼”，雄安新区与张北地区形成河北新的“两翼”，两个“两翼”正在成为产业增长的新引擎与高质量发展的新动力源，既拓展了北京产业的发展空间，也辐射带动了河北产业的集聚发展。京津冀地区通过两个“两翼”带动，串联起三轴、四区与多个重要城市节点，逐步形成特色鲜明、优势互补的产业发展轴带，产业集聚优势日益明显，产业空间布局不断优化。

4.产业转型升级步伐加快

京津冀区域产业转型升级不断加速。从产业结构来看，京津冀三次产业结构由2014 年的5.2∶41.3∶53.5 调整为2020 年的4.8∶28.0∶67.2，第三产业占GDP 比重从2014 年的53.3%提升至2020 年的67.2%（见图1）。根据库兹涅茨依据三次产业产值比重判断区域发展阶段的理论，目前京津冀区域已完成由工业化中后期向后工业化阶段的过渡。从跨区域产业链来看，京津冀三地通过产业协作，已构建一批跨区域的产业链集群，如大数据产业链、汽车产业链、生物医药产业链等。此外，三省市各自产业结构也不断优化。北京通过非首都功能疏解形成了高精尖的产业结构。2020年，北京第三产业占比为83.8%，高新技术产业占地区生产总值比重提高至25.6%，战略性新兴产业占地区生产总值比重提高至24.8%。天津通过打造全国先进制造研发基地实现“强身聚核”。2020年，天津高技术产业增加值增长4.6%，快于规模以上工业3.0 个百分点。河北通过积极承接京津产业转移实现“健身增效”。2020年，河北三次产业结构为10.7∶37.6∶51.7，先进制造业和现代服务业对经济增长的拉动作用逐步显现。

图1 2014—2020年京津冀产业结构变化情况

5.产业转移模式不断创新

京津冀协同发展战略实施以来，三地坚持产业转移和转型升级相结合，逐渐探索形成一系列可复制可推广的产业转移典型模式。一是类中关村模式。2015 年，北京中关村开始在京外设立创新中心，中关村创新中心是中关村在京外设立的首家创新中心。截至2020年年底，北京中关村企业累计在津冀设立8800 余家分支机构，保定·中关村创新中心已吸引近400家知名企业和机构注册办公。二是产业异地监管模式。该模式让北京企业在保留“北京身份”的同时能够在河北顺利投产，从而打破了阻碍京企外迁的各种壁垒。以北京·沧州渤海新区生物医药产业园为例，该产业园区实行“共建共管共享”的异地监管模式并取得显著效果。截至2020年年底，北京协和药厂等98家北京医药企业相继落户北京·沧州渤海新区生物医药园。三是飞地经济模式。近年来，河北衡水与京津两市共同发展“飞地经济”模式，打造多个“北京园”和“天津园”，如饶阳（北京）天资高新科技综合产业园、故城（青云店）承接北京产业转移示范区等。四是税收分成模式。该模式形成了利益共同体，充分调动了京津冀三地地方政府及企业的积极性。中关村海淀园秦皇岛分园是税收分成模式的典型代表，仅成立两年内，就已成功吸引了100 多家中关村精英企业入住。入驻该园区的企业产生的税收由海淀、秦皇岛两地政府各得40%，另外20%共同设立产业发展基金，进一步培育新兴产业。

二、京津冀产业转移存在的突出问题

京津冀协同发展目前已经从“谋思路、打基础、寻突破”的基础阶段，进入“滚石上山、攻坚克难、爬坡过坎”的新发展阶段，产业协同发展正面临一系列新情况和新问题，需要进一步下大力气、花大功夫实现突破。

1.北京非首都功能疏解与承接错位

《京津冀协同发展规划纲要》明确列出了北京重点疏解的四类非首都功能，但北京集中疏解的四类功能与津冀两地想要承接的功能之间存在明显错位。在北京优先疏解的四类非首都功能中，第一类“一般性产业特别是高消耗产业”与北京“高精尖”产业结构不相符合，是北京急需向外疏解的功能。但这类功能与天津“全国先进制造研发基地”、河北“全国产业转型升级试验区”的功能定位有冲突之处，相当部分需要就地淘汰或升级转移，避免低端落后产能或污染企业“异地搬家”。第二类“区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业”占用土地面积较大，在大城市布局容易造成交通拥堵，是北京市政府有意愿且有能力向外疏解的。这类产业符合河北建设“全国现代商贸物流重要基地”的功能定位，是四类非首都功能中疏解最快的一类。但存在的突出问题是承接地的基础配套条件不健全，营商环境存在短板，周边地区的市场容量有限，市场交易规模偏低。第三类“部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能”和第四类“部分行政性、事业性服务机构和企业总部”属于津冀两地希望重点承接的功能。但这两类功能疏解面临着一系列体制机制障碍，疏解难度极大，需要中央政府出面协调，建立央地“三地四方”利益协调机制。

2.产业承接平台集聚优势不明显

产业承接平台是北京非首都功能疏解的重要载体。目前，天津滨海新区和河北曹妃甸园区发展迅速，一批特色产业承接平台正在成为津冀两地新的经济增长点和产业转型升级引领区，但多数产业承接平台仍存在集聚优势不明显的难题。

一是津冀两地产业承接平台“多而广”。2017年12 月，京津冀三省（市）共同发布《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，初步明确了北京城市副中心和河北雄安新区2 个集中承载地、4个战略合作功能区，以及46个专业化、特色化承接平台。此外，天津打造了以滨海新区为主的“1+16”重点承接平台，河北形成了“1+5+4+33”重点承接平台。但上述产业承接平台存在的突出问题是平台间缺乏统筹协调，平台数量较多且布局分散，存在功能重叠和同质化竞争等问题，难以形成产业集聚优势。

二是津冀两地产业承接平台多分布在待开发区域。由于缺乏产业配套条件，建在远离市区的承接平台对企业和人才缺乏足够吸引力，导致园区不断降低产业准入门槛，“萝卜白菜都往筐里装”，部分园区甚至出现了“产业空心化”的窘境。此外，不少园区在公共服务、营商环境和创新生态等方面仍存在很大短板，尚需在产业“留得住、能发展”上下更大功夫。

3.区际产业分工水平不够高

在全球产业价值链分工背景下，区际产业分工体系已经从产业间分工、产业内分工延伸至产品内价值链分工，产业分工越来越细。目前京津冀三地注重产业间垂直分工，产业内水平分工和产品内价值链分工相对较弱。河北在京津冀产业纵向垂直分工体系中处于相对低端位置，产业发展面临“低端锁定”和“路径依赖”的风险，长远来看也不利于三地间进行公平、可持续的产业分工协作。“十四五”期间，京津冀区域需加快构建跨区域产业链集群，形成上下游产业关联效应，逐步由产业间垂直分工向产业内水平分工和产品内价值链分工转变，提高区际产业分工水平。

4.产业链与创新链对接不紧密

京津冀区域与长三角地区、珠三角区域比肩而立，是中国创新能力最强的地区之一，但该地区的产业链与创新链对接紧密程度较低。从科技创新方面来看，北京属于“创新高地”，而河北处于“创新洼地”。《2020 中国科技统计年鉴》显示，2019 年，北京、天津和全国的R&D 经费投入强度分别达到6.3%、3.3%和2.2%，而同期河北的R&D经费投入强度仅有1.6%（见表1）。京津冀三省（市）尤其是京冀两地在产业和科技等方面差距悬殊，从而限制北京创新成果在津冀两地进行异地孵化，而更多科技成果“蛙跳式”落地到高效率、低成本转化的长三角和珠三角区域。根据北京市技术市场统计，2018—2019 年，北京流向长江经济带各省（市）的技术成果约是流向天津和河北的4 倍。此外，虽然京津冀区域科技创新资源密集，但该区域R&D 经费投入主要来自政府资金。例如，2019 年，北京R&D 经费投入来自政府资金占比多达47.9%。而政府支持的科研活动多存在“重研发、轻转化”的情形，导致京津冀地区科技与产业多呈现“肠梗塞”和“两张皮”的现象。

表1 2019年京津冀、长三角和珠三角各省（市）主要科技创新情况

5.产业协同发展体制机制不完善

体制机制改革是有效推动京津冀协同发展的制度保障。目前，京津冀地区一批重要改革事项已经出台实施，并取得一定成效，但在产业转移等方面还存在一些重大的体制机制障碍。

一是增量利益共享机制。受“GDP排位”“分灶吃饭”等体制机制因素的影响，产业跨区域转移带来的存量损失和增量收益需要在诸多利益相关者之间进行协调。2015年出台的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，虽然明确了京津冀区域“企业迁入地和迁出地增值税、企业所得税、营业税税种税收收入五五分成”的制度安排，但对税收分成范围及比例的划分较为单一。而且税收利益只是增量利益的一个方面，增量利益冲突仍是当前阻碍京津冀产业协同发展最为突出的因素之一。

二是要素跨地区自由流动机制。京津冀区域国有经济占比较高、市场化水平较低，尚未形成统一开放的要素市场体系。由于存在“行政区经济”，各种隐性市场壁垒导致资本、技术、人才等重要生产要素难以实现区域内自由流动和高效配置。例如，在北京非首都功能疏解过程中，北京主动疏解的多为低端要素。对于高端创新要素资源，北京市更多会采用“奖入限出”的政策。

三是资源开放共享机制。京津冀地区高等教育发达，科技创新资源密集，拥有其他地区无法比拟的资源优势，但资源空间分布不均衡。北京拥有几乎所有门类的研究院，而河北研发机构数量处于全国中下游水平。受制于行政区划分割，京津冀三地科技创新资源开放共享水平较低，北京以“三城一区”为代表的科技创新主平台对津冀地区的技术溢出效应不明显。

三、推进京津冀产业转移的政策建议

“十四五”期间，京津冀区域可以从发挥中心城市的辐射带动作用、增强重点产业承接平台集聚优势、打造跨区域新兴产业链集群、促进创新链与产业链紧密对接、构建有利于产业转移的体制机制等方面入手，进一步提升产业协同发展水平。

1.发挥中心城市的辐射带动作用

北京要把“减量发展”和“辐射带动”结合起来，促使更多高端高新产业向河北和天津有条件的地区进行异地扩张，在发展中辐射带动周边地区经济高质量发展。津冀两地应以自身创新发展为主，培育经济高质量发展的新动力源，积极主动缩小与北京的差距。对于天津来说，以滨海新区为支撑，持续拓展京津合作的广度和深度，增强京津双城的高端引领和辐射带动能力。对于河北来说，以雄安新区建设和冬奥会筹办为契机，深入实施“两翼”带动战略，持续推进“三区一基地”建设，在对接京津和服务京津中加快自身发展。有序推动人口和产业向区域中心城市集聚，提升石家庄、保定、唐山等省域中心城市的规模等级，补齐河北在京津冀世界级城市群建设中的发展短板。

2.增强重点产业承接平台集聚优势

建立重点产业承接平台动态调整机制，加强优势特色平台建设，整合产业承接能力较弱的承接平台，退出产业承接效果较差的承接平台。发挥政府因势利导作用，加强三地政府间的沟通协商，引导北京转移出来的产业向有条件的承接平台进行集中和有序转移，形成产业集聚优势。津冀两地根据各自“三区一基地”功能定位及比较优势，建立产业承接平台统筹协调机制，明确承接平台的产业定位，促进平台特色化和差异化发展，避免平台间无序承接和同质竞争。创新招商引资和招才引智方式，采用“产业链招商”等方式实现产业集聚式发展，形成关联配套的产业集群。支持河北提升重点产业承接平台的承接能力，在产业园区政策、央企布局、京津科技成果异地转化、园区内外基础设施建设和公共服务提升等方面给予适当倾斜，依托重点承接平台的产业集聚优势，形成经济增长新引擎，带动河北实现产业转型升级。

3.打造跨区域新兴产业链集群

强化京津冀三地产业对接协作，推进区际产业分工从产业间分工、产业内分工向产品内价值链分工转变，形成区域间合理分工网络和上下游联动机制。在汽车、新能源装备、智能装备、大数据和现代农业等产业链条长、合作潜力大的产业领域进行全产业链布局，培育五条跨区域的优势产业链集群。以北京中关村、天津滨海新区、唐山曹妃甸新区、沧州沿海地区和张承地区五大战略功能区，以及京津走廊、沿海线、沿京广线、沿京九线和沿张承线五条协同发展产业带为支撑，打造京津冀大空间尺度的跨区域新兴产业链集群。借鉴珠三角地区实施的“链长＋链主”双链式产业链发展经验，从“建链、补链、强链、稳链、延链”等方面发力，探索形成符合京津冀地区自身条件的“链长制”管理模式和运行机制。厘清“链长制”的行政边界，发挥龙头企业在打造研发平台、整合产业链条及扩展销售渠道等方面的资源优势，推动有效市场和有为政府更好结合，形成政府、市场和行业协会高效协同工作机制。

4.促进创新链与产业链紧密对接

围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，实现创新链与产业链深度融合和无缝对接。发挥京津两地科技创新资源密集优势，结合河北“两翼”高质量发展、传统产业转型升级、生态环境保护等重点领域的技术需求，推进京津科技成果在河北进行异地转化。构建区域协同创新共同体，围绕重大装备及关键零部件进行联合攻关，破解“卡脖子”的技术难题。以河北雄安新区为突破口，借力京津两市科技创新资源，加大三地政府协同支持力度，共同打造“京津雄创新三角”。借鉴深圳经济特区的先进经验，在河北雄安新区等重点区域建立“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”的全过程创新生态链，构建科技成果“沿途下蛋”高效转化机制，推动产业链“全链条、矩阵式、集群化”发展。

5.构建有利于产业转移的体制机制

围绕“区域整体协同发展改革引领区”的功能定位，协同推进产业合作的体制机制创新，构建产业转移的新机制和新模式，积累形成可复制推广的制度创新成果。发挥有为政府在统筹协调、规划引导、政策对接等方面的作用，建立包括中央政府和三地政府在内的“三地四方”区域协调机制，共同破解制约产业转移的行政壁垒和制度障碍。建立统一开放和竞争有序的区域市场体系，清理妨碍要素流动、资源共享和公平竞争的各种规定和做法，消除隐蔽性市场壁垒，打破行政性市场垄断，促进要素跨区域有序自由流动，实现资源在更大空间尺度上优化配置和开放共享。建立产业转移和分工合作的利益分享机制，出台有利于产业跨行政区转移的税收政策，进一步明确和完善税收分享范围及比例划分，建立产业转移的政策支持体系，完善产业转移的营商环境，增强产业异地转移的根植性。