粤港跨界养老基础设施优化策略研究

陈东梅 律 严 柯 珂

1.广州南沙开发区规划研究中心 广东 广州 511400

2.中国城市规划设计研究院 北京 100000

1 研究背景

推动粤港澳大湾区深化合作、协同发展是国家新时期发展的重要战略，促进以人才为核心的要素跨界流动是大湾区协同发展的重要保障。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求积极拓展粤港澳大湾区在教育、文化、旅游、社会保障等领域的合作，共同打造公共服务优质、宜居宜业宜游的优质生活圈。推进社会保障合作，探索推进在广东工作和生活的港澳居民在教育、医疗、养老、住房、交通等民生方面享有与内地居民同等的待遇。深化养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角九市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。推进医养结合，建设一批区域性健康养老示范基地[1]。

目前粤港跨界养老以独立项目实施，项目实施、运营存在诸多问题，在新时期全面促进粤港人才流动的要求下，需要系统考虑设施、政策等方面的支持。本文对现状问题进行梳理，并尝试提出发展方向。

2 推动粤港跨界养老的基础条件

2.1 香港需要内地城市支持缓解老龄化矛盾

根据香港政府统计处统计数据，至2019年底，香港65岁及以上人口（长者）规模达到135万人左右，占总人口规模的18%，而此数据在2005年、2010年、2014年分别为12.7%、13%、15.1%[2]，说明香港人口结构的老龄化正在加速。根据政府统计处预测，2036年和2066年长者比例将达至31.1%和36.6%，对应的长者抚养比率(长者抚养比率为65岁或以上长者人口数目占每千名15至64岁人口的比率 https://www.hkpopulation.gov.hk/sim/facts.html#7)将达至516和579[3]，这意味着香港社会将面临极为沉重的养老负担，依靠香港相对较小的人口、社会和空间应对人口老龄化问题，不利于维持香港国际金融中心地位(《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零九条)和城市活力。以粤港地缘、亲缘的紧密关系为基础，支持香港特区政府鼓励香港长者在广东养老，以珠三角和广东省广阔腹地资源，应对香港人口老龄化问题更具弹性，也更加有利于调控香港人口的年龄结构，维持人口活力，保持香港长期繁荣稳定。

按年龄组别的人口统计数据[2]

2.2 广东需要通过具体项目推动机制体制改革，探索粤港深度合作

在以创新驱动为核心的知识经济时代，粤港合作的核心要素也由原本的货物、资本转向信息、知识和人才，其中人才是创新的核心要素，这要求粤港两地深化机制体制改革和政策创新，支持人才跨界流动、生活。广东要吸引香港高水平人才，首先要解决的就是跨界宜居问题，这不仅包含城市物理环境品质的优化，还包含了城市服务、社会保障、心理认同等多方面的政策机制的衔接问题，广东需要借助具体项目的实践来探索建设国际人才宜居环境的改革创新，跨界养老服务是粤港双方便于达成一致的合作项目，以跨界养老为切入点推动跨界人才流动。在项目实施的进程中有助于广东发现各类阻碍人才流动的问题，并探索改革和创新的方向。

2.3 香港政府支持跨界养老

为了缓解香港日益严峻的养老压力，香港特区政府自1997年推出了综援长者自愿回乡养老计划，综援受助者可选择在广东省定居，2005年开始拓展至福建省。根据政策，在广东和福建省定居的综援长者可申请综援养老计划，即使其并未定居于香港，仍可领取按月发放的现金高龄津贴。

香港特区政府希望通过相关政策的支持和保障，引导长者选择在广东、福建安度晚年，以缓解人力、公共服务、空间资源的紧张。

2.4 香港长者有在广东养老的思想基础

根据香港特区政府统计处于2011年的调查，彼时已有大约11.55万60岁及以上的香港长者在内地居住和养老。而根据《在粤港澳大湾区生活的意向》（2020年6月出版）的最新调查，香港居民中15岁及以上人士有考虑未来离开香港到其他地方生活（包括居住或退休、工作或做生意、读书或进修）的比例为11.2%，其中有意愿到内地大湾区城市生活的居民占比38.1%。在有考虑未来离开香港到其他地方生活的居民中，65岁及以上居民选择内地大湾区城市的意愿最高，占比达到60.1%，其次是55-64岁人士，占比为56.1%[4]。调查结果显示，大湾区城市是选择离开香港安度晚年生活的退休、邻退休人士主流目的地。

2.5 小结

国家推进粤港澳大湾区发展战略的实施，旨在促进粤港澳三地全方位深化合作，促进各类要素跨界流通，形成资源共享、优势互补、更具韧性的发展格局。在香港快速进入老龄化社会的背景下，进一步开放粤港之间人口流动、保持人口活力是香港应对老龄问题的重要策略；同时香港高昂的生活成本，促使香港长者在主观上有意愿选择在广东安享晚年。综合以上，以现状跨界养老存在的问题为出发点，深化粤港跨界养老合作、疏通跨界养老体系，对粤港澳大湾区发展建设、保持香港长期繁荣稳定具有重大意义。

3 香港与内地大湾区城市深化跨界养老的主要障碍

3.1 公共服务水平和标准差异

城市综合服务水平是影响香港居民（长者）是否选择在内地生活的重要因素。在香港特区政府统计处的调查中，在有考虑离开香港生活但没有选择内地大湾区城市的人士中，14.4%（选项占比最高）表示如果“提供与香港相近的医疗服务”[4]，会增加其到内地大湾区城市生活的兴趣。

这个问题，一方面是因为内地城市公共服务发展水平落后于香港，另一方面是粤港两地公共服务执行不同的标准，例如医疗流程、药品标准等方面存在差异，导致两地居民对相互的服务水平在认知上存在差异，致使相互缺乏认同感。

同时，粤港两地，尤其是珠三角以外城市与香港在经济发达程度、城市化进程上存在较为明显的差距，例如内地城市在轨道和公共交通便利程度、社区服务完备度和获取便利程度、街道步行环境、无障碍设施保障（弱势群体关怀）等方面的建设较香港滞后，也是导致港人对内地城市服务和管理水平印象分不高的原因。

3.2 福利和社会保障不能跨界通用

在香港特区政府统计处的调查中，在有考虑离开香港生活但没有选择内地大湾区城市的人士中，14.1%（选项占比次高）表示如果“香港医疗及福利可以在内地大湾区城市享用”[4]，会增加其到内地大湾区城市生活的兴趣。

养老群体对医疗服务保障性和便利性最为敏感，目前由于粤港两地社会保障和支付体系未实现互认、互通，香港居民在内地大湾区城市就医，既不能享受香港医疗保障也不能享受内地医疗保障，他们要么在内地自费医疗，要么返回香港求医，大大增加了香港居民在内地大湾区城市养老生生活的成本。香港特区政府于2014年与两个志愿组织协作，在赛马会深圳复康会颐养院及广东肇庆护老颐养院为香港长者购买床位，但至2016年只有不到40人入住。“长者忧虑一旦患病，需专程回港就医，十分不便。”

3.3 交通联系的便利性不足

粤港澳大湾区区域交通基础设施网络建设滞后，截至2017年底铁路营业总里程2179公里，高速铁路运营里程1019公里，人均铁路运营里程、人均高速铁路运营里程分别为全国平均水平的34.1%和58.1%[5]；另外跨江通道不足、枢纽布局和城市接驳体系不完善，跨界口岸容量和效率等问题，导致香港与内地大湾区城市间的旅行耗时偏长，跨界同城化交通可达范围较小，也是制约香港居民选择大内地大湾区城市养老生活的因素。

3.4 养老市场开放度不足

在社会化养老市场的部分，粤港在企业和人员资质跨界认可、经营许可、商业保险金给付存在障碍，导致养老市场开放度不足，这个问题涉及资质管理、工商管理、金融管理等多方面因素和相对应的管理规则，阻碍了香港养老机构跨界投资经营和长者跨界养老生活。

3.5 小结

就目前的发展现状，粤港跨界养老存在的障碍涉及多方面因素，包含城市物理空间标准和质量的差距、公共服务（尤其是医疗服务）标准和质量的差异、政府管制和许可障碍、心理认同度，因此推进粤港跨界养老、促进两地人员便捷的跨界流动和生活，是一项综合性的系统工程。

4 广东支持香港跨界养老的策略

4.1 完善跨界交通互联，提高往来便利

加强以高速铁路、城际轨道、高速公路、高速驳船构建的粤港快速交通网络建设，提高快速交通的覆盖率；完善交通枢纽节点的城市交通接驳，全面缩短粤港交通旅行用时，加强粤港城市紧密度。结合车站、码头预留口岸设施，构建粤港扁平化的交通网络格局；深化探索简化粤港口岸查验流程，提高通关效率，参考跨境学童团体的管理经验，为跨境养老者提供优先、便利的口岸查验服务。

4.2 衔接香港养老服务体系，构建宜居、宜养城市环境

香港养老服务体系较为细致和完善，总体上分为社区服务和院舍服务。社区服务通过完善的社区服务设施，为长者提供居家养老的安全和便利；院舍服务则是以各类集中居住为核心，为老年人提供专业化的养老服务。

内地城市政府应该加强前者服务体系的对接，即城市公共服务的部分，后者则交由市场化的养老机构实施。广州、深圳等城市已经在城市规划标准方面提出社区养老服务设施的体系和标准，但是在规划的细致程度和设施运营管理方面较香港仍然存在差距，需要进一步细致深化，并与运营管理部分做好对接和反馈。

另外，内地城市在无障碍服务方面的发展滞后，例如无障碍坡道覆盖率、盲道连续度和覆盖率不足，对于老年人、尤其是行动能力不足的老年人不够友好，需要加强老人友好型社区环境的建设。

4.3 加强社会福利可携，构建跨界养老基本保障

加大香港长者公共福利跨界可携性，将公共医疗服务、长者生活津贴纳入跨界可携范畴[6]，在2015年香港特区政府试行的可在香港大学深圳医院使用的“医疗券”的基础上，进一步拓宽医疗券适用范围至粤港两地社会保障系统共同认可的医疗机构，逐步打通社会保障的跨界给付体系，实现可携福利从限备案机构使用向全社会机构使用的改革，构建支持无障碍跨界养老的福利支撑体系。

4.4 促进跨界金融创新，消除养老金流动障碍

在自贸试验区内，探索开展本外币账户管理创新，进一步拓展NRA账户的使用功能，依托NRA账户拓展“NRA+”的形式，适度放宽NRA账户设立的限制条件，吸引香港保险机构和香港在内地养老的个人在自贸区开设账户，并允许NRA账户内本外币在一定额度内自由兑换，打通香港长者境外资金和商业保险金在内地流通、给付渠道。

4.5 推动执业资质跨界认定，促进香港医护走进广东从业

根据CEPA安排，香港具有合法执业资格的注册医疗专业技术人员可以到内地短期执业，下一步可利用自贸试验区先行先试的政策创新安排，在自贸试验区内设立按照香港标准建设管理、香港医生执业的港式医院，响应香港跨界养老人士需要港式医疗服务的需求。

同时，加强粤港两地养老服务人员培训体系的对接，在内地开设香港养老服务培训课程，设立香港养老服务人员执业资格考试和资格认证，在内地培育满足香港认证标准的人力资源储备。

4.6 推动医疗物料跨界使用，提升跨界医疗服务延续性

为保障跨界生活的长者使用药剂和治疗的延续性，针对香港已许可使用、而广东还未许可使用的、长者常用医疗用品进行备案管理，进入备案的药品、疫苗、器械等可不进行审查认证，直接进入广东，并在政府备案、许可的医疗、养老机构使用，保障跨界医疗服务标准和质量的延续性、一致性。

4.7 利用新一代信息技术，开展远程安老服务

应用高速信息网络、人工智能系统等现代网络技术，开展网络认证、问诊、咨询等服务，部分替代传统面对面问诊服务，长者足不出户即可获得港式服务，提高他们在内地获取香港公共服务的便利度，降低在内地城市养老的香港长者返港次数，为他们在内地安心养老创造条件。

4.8 完善粤港政府合作机制，提高政策协调力度

随着粤港城市间经济和人员深度交互的加强，各类矛盾、问题以及政策创新需要政府间合作协商，很多情况需要香港特区政府与相关城市政府直接开展有效对话，而不是通过广东省政府进行中间层次的沟通协调。这需要政府间破除宪制级别的约束，以问题协商或项目合作为纽带，建立功能性政府的协作机制，例如香港与深圳曾设立边界区联合发展专责小组，专项协调口岸建设、边界区规划等问题，取得了较好的成效。下一步可效仿此类机制，建立香港与内地城市直接对话的机制和平台，提高沟通、协调效率，就跨界养老存在的问题进行合作协商和政策创新。

5 总结

在粤港澳大湾区协同合作发展的战略背景下，广东城市应该利用承接香港跨界养老的机遇，在实践中发现问题、解决问题，通过机制体制改革和政策创新，突破制约要素跨界自由流动的障碍，为大湾区人才自由流动探索道路和奠定基础，抢得发展先机。

同时，广东城市可借助跨界养老项目建设的契机，学习香港的服务标准和管理经验，全面应用到城市建设中，提升城市综合服务水平，为大湾区建设国际一流湾区和世界级城市群创造基础条件。