新发展阶段中国矿山安全法规标准体系研究*

苏宏杰，魏 杰，史先锋，王 艳

(中国安全生产科学研究院，北京 100012)

0 引言

2020年9月，国家矿山安全监察局成立，标志着我国矿山安全监察跨入一个新发展阶段，进一步健全完善我国“国家监察、地方监管、企业负责”的矿山安全监察体制，充分体现了党和国家对矿山安全的高度重视，对于强化国家监察权威，切实履行好防范化解矿山重特大安全风险、遏制重特大事故，保护矿工生命安全具有重大意义。

与原煤矿安全监察局相比，国家矿山安全监察体制和职责都发生了重大变化，增加了金属非金属矿山安全监察，监察领域由单一的煤矿安全监察变为矿山安全监察，强化双控预防、应急管理、监管执法保障和地方政府安全监管的监督检查等工作，将职业卫生监察移交给国家卫健委。法制建设作为强化安全监管监察的重要保障，是决定矿山安全监察实践能否取得成效的基础，为更好适应此次国家机构改革要求、履行国家矿山安全监察的职责，为国家矿山安全制度化、规范化、标准化提供法律支撑，迫切需要重构我国矿山安全法规体系。

本文检索了维普中文期刊网和中国知网近20年的论文成果发现，我国专家、学者主要从《矿山安全法》存在问题及修订建议开展了大量研究，有关矿山安全法规体系研究较少：刘超捷、汤道路[1]建议矿山安全法规体系应明确法人和董事的安全责任，明确行政执法主体及相关部门的职能关系，增加市场准入基本条件、矿山安全生产许可制度、煤矿安全生产风险抵押金制度和矿山安全事故的民事责任，加大经济处罚力度，同时提出尽快修订《矿山安全法》《矿山安全法实施条例》等法律法规；曹明德、赵爽[2]提出，矿山安全法规体系应明确矿长、法人代表和董事的安全责任，明确行政执法主体，完善矿山生产准入制度、许可证制度和“突袭制”检查制度、矿用产品安全认证制度和矿山救护制度等，加大经济处罚力度；韩鸿彬[3]提出，矿山安全法规体系应体现“以人为本”的理念，建立安全生产风险抵押金、有奖举报保密等制度，完善矿长、总工等管理人员的资格审核和安全培训考核、事故调查处理等机制，加强政府监督管理等要求。

基于上述研究成果，提出新发展阶段矿山安全法规标准体系架构，其中的“矿山安全”是指煤矿、金属非金属矿山安全生产，不包括石油天然气开采安全。

1 我国矿山安全法规标准体系现状与问题

1.1 我国矿山安全法规标准体系现状

目前，我国已经初步建立以《矿山安全法》为基本法的矿山安全法规体系，包括法律、行政法规、部门规章和规范性文件。截至2021年5月，矿山安全法规共计106部，其中，法律3部、行政法规7部、部门规章18部和规范性文件78部。按照层级顺序，本文将矿山安全法规体系归纳分析如下：1)矿山安全法律。《矿山安全法》作为矿山安全的基本法，是针对20世纪九十年代矿山安全事故多发而制定的1部矿山安全单项法律[4]，适用于矿山企业安全管理和矿山安全监察机构的安全监察。《安全生产法》《突发事件应对法》是各类企业的通用法律，与《矿山安全法》相比属于一般法与特殊法的关系。《安全生产法》于2002年颁布，2009年、2014年、2021年3次修订。2)行政法规。《矿山安全法实施条例》作为《矿山安全法》的实施性法规，适用于煤矿和金属非金属矿山，该条例于1995年颁布；《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》分别于2000年和2005年颁布，是为加强煤矿安全监察、遏制煤矿重大安全事故而制定的煤矿安全单项法规，在煤矿安全法规中占有非常重要的位置；《安全生产许可证条例》《生产安全事故应急条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》是各类企业的通用法规。3)部门规章。煤矿11部，包括安全管理和安全监察，安全管理具体涉及煤矿安全生产许可证、重大事故隐患判定、领导带班下井、煤层气地面开采安全、安全培训、职业病危害防治等规定和煤矿安全规程；安全监察部门规章具体涉及安全设施监察、行政处罚、罚款和煤矿安全监察员等规定；金属非金属矿山7部，包括安全生产许可证、安全设施、领导带班下井、地质勘探、外包工程等安全管理规定和尾矿库、小型露天采石场的安全监管规定。4)规范性文件。主要根据某一时期的重点工作制定，具有一定的时效性。该部分文件在整个矿山安全法规体系中数量最多，煤矿29部、金属非金属矿山49部，金属非金属矿山文件数量远大于煤矿。

另外，强制性标准作为法律法规的技术支撑，在矿山安全管理和安全监察中发挥了重要作用。鉴于煤矿、非煤矿上工艺设备存在差异，技术标准分别单独制定。2016年，煤矿安全、金属非金属矿山安全强制性标准经过整合精简[5]，解决了强制性标准存在的交叉重复矛盾、超范围制定等主要问题，形成结构更加合理、内容更加科学的煤矿、金属非金属矿山强制性安全标准体系。截至2021年5月，煤矿安全强制性标准共计107项，主要规范煤矿安全设备设施装置的技术要求及检测检验方法。金属非金属矿山安全强制性标准共计42项，主要规范金属非金属矿山安全设备设施装置的技术要求及检测检验方法，规定地质勘探、矿石开采与选矿、尾矿库、排土场的安全要求。

1.2 我国矿山安全法规标准体系存在的问题

矿山安全法规的实施对于强化矿山安全监管监察，提高矿山安全管理水平发挥了极其重要的作用，但是，随着经济社会的发展和新发展阶段我国矿山安全监察体制的变革，矿山安全法制建设暴露出新发展阶段法规标准体系尚未形成、法规之间不协调、法规陈旧等问题。

1)新发展阶段矿山安全法规体系尚未形成，难以满足国家矿山安全监察要求

金属非金属矿山由安全监管体制转变为与煤矿一致的安全监察体制，矿山安全监察体制的调整势必决定矿山安全法规体系走向一体化道路，而当前新发展阶段我国矿山安全法规体系尚未形成。①《矿山安全法》、《矿山安全法实施条例》作为煤矿、金属非金属矿山共用的法律法规，除此之外，其余的法规规章和规范性文件，煤矿、金属非金属矿山均分别独立制定，不符合新发展阶段矿山安全监察体制改革对于煤矿、金属非金属矿山一体化安全监察的要求。②在法规、规章层面，主要制定的是煤矿法规、规章，金属非金属矿山法规、规章相对缺乏，尤其是关于安全监察方面，缺少金属非金属矿山法规、规章，如《煤矿安全监察条例》、《煤矿安全培训规定》、《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》等，缺少金属非金属矿山相应内容。③在部门规章层级，缺乏风险防控和隐患排查治理、生产安全事故应急管理、安全监察信息系统以及地方政府矿山安全监管的监督检查等方面的规定，不能满足国家矿山安全监察局职责的新要求。④规范性文件作为特定时期的部门文件，虽然具有一定的时效性，但其中不乏好的经验和做法，对于规范矿山企业安全管理、提升安全监察水平具有非常重要的作用，可以以部门规章的形式予以固定，如《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》、《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》。

2)法规之间不协调，安全监察无所适从

《左传》曰“行其政令，行其政事”，矿山安全监察人员应严格依照有关法律法规行使安全监察的职责权限，立法的高质量尤显重要，要求法律法规的内容应严谨、准确，法规之间应协调一致。现行矿山安全法律法规内容存在不一致，如关于“特种作业人员无证上岗”的处罚，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》要求“对特种作业人员无证上岗的，应当责令限期改正，处10万元以上50万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产整顿”；《煤矿安全监察条例》规定“特种作业人员未取得操作资格证书上岗作业，经煤矿安全监察机构责令限期改正，逾期不改正的，责令停产整顿”，法规内容的不同直接导致安全监察人员对上述违法施政存在差异。

另外，作为通用法律的《安全生产法》自颁布以及3次修订，“三管三必须[6]”，全员安全生产责任制，双重预防机制，加大对违法行为的惩罚力度等一系列新举措、新要求，《矿山安全法》以及相关法规规章存在与其不一致。

3)法规陈旧，不能满足矿山安全发展需要

随着我国矿山领域科学技术的飞速发展，矿山新技术、新设备不断涌现，矿山产业规模化、自动化、信息化发生了重大变革，灾害事故风险更趋复杂，矿山从业人员结构也发生了巨大变化，伴随而来的安全风险正不断攀升，现有的安全法规没有随着风险变化及时调整和优化，难以满足新发展阶段新形势的安全需求。例如《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》等作为矿山安全核心法律法规，自颁布后未有进行实质性修订[7]，《矿山安全法》中关于矿山的安全监管部门还是劳动行政管理部门。现有法规主要是针对非煤固体矿山，对于液态、气态矿山开采安全尚缺乏相应的法律规范。

2 国外矿山安全法规体系建设经验启示

美国、南非、澳大利亚等是世界主要矿产国，尽管各国的矿产资源、社会制度、经济发展水平、历史发展等均不相同，但各国都建有以矿山安全与健康法为基本法的矿山安全与健康法规体系[8-10]，其目的都是确保劳动者的安全和健康，提高劳动生产率，促进本国的经济发展，我国矿山安全立法可以引以为鉴。

2.1 注重法规的层次性

美国为例，美国矿山安全与健康法规体系分为4个层级[11]，即联邦法律、部门法规、部门规章和工作程序。第1层级：《1977年联邦矿山安全与健康法》(Federal Mine Safety & Health Act of 1977)及2006年颁布的《煤矿改善与新应急响应法》，由国会制定，是美国矿山安全领域纲领性法律，对矿山的安全管理、应急救援、监管监察、行政执法等做了明确规定；第2层级：《美国联邦法典》第30卷“矿产资源卷”，由美国联邦政府劳工部制定。该文件是以《1977年联邦矿山安全与健康法》为基础，在法律内容的执行层面进行了细化和延伸，属于该法的配套执行文件，每年可以根据实际需要进行修改和完善；第3层级：《煤矿安全与健康监察程序》和《金属和非金属矿安全与健康监察程序》，由矿山安全与健康监察局制定，监督检查矿山“矿产资源卷”的执行情况；第4层级：与《煤矿安全监察程序》和《金属和非金属矿安全与健康监察程序》配套的程序及手册，由矿山安全与健康监察局制定，如“通风计划核准程序手册”、“电气监察程序手册”和“矿井顶板控制和审查”等，是矿山安全监察程序在矿山各环节的具体监察体现。

2.2 注重法规之间的协调性、可操作性

国外矿山安全法规条款力求明晰，具有较强的可操作性。《1977年联邦矿山安全与健康法》中规定有企业违法行为处罚的条款，为实施该条款，加大企业违法处罚力度，美国专门出台了《矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定(2013)》[12]作为配套法规，对矿山企业多次违法后的停产处罚给出进一步解释和说明，明确了该处罚的判定标准和具体实施步骤，法规条文的具体详实便于安全监察人员执法，并确保执法的一致性。

2.3 标准作为法规体系的重要组成部分

美国将矿山安全标准以法律法规的形式颁布，强制执行。《美国联邦法典》第30卷“矿产资源卷”第75部分是地下煤矿的强制性安全标准，第77部分是露天煤矿及地下煤矿露天部分强制性安全标准，规定了煤矿和金属非金属矿山的详细安全要求，包括：行政审批、安全评价、安全教育、职业健康、矿山设备测试与管理、矿安标志管理、矿山事故、工伤及档案管理等内容。

3 我国矿山安全法规标准体系构建设想

3.1 构建原则

1)立足于矿山安全监察体制改革需要。法制建设作为强化安全监察的重要保障，是决定矿山安全监察实践能否取得成效的基础，构建矿山安全法规标准体系应充分考虑国家矿山安全监察机构改革要求，履行矿山安全监察的职责，为国家矿山安全制度化、规范化、标准化提供法律支撑。

2)服务矿山安全发展、突出重点。坚持问题导向和目标导向，既立足于解决现阶段矿山安全监管监察问题，又着眼未来五年、十年矿山安全事业的长远发展需要。既抓紧抓好起基础作用的基本法，又下力气把握好起支撑作用的配套法规规章，统一谋划，科学规划，把握法规规章标准位阶，构建法规标准体系框架表。

3)坚持系统性、协调性与可行性。充分发挥立法的引领和推动作用，从矿山行业各环节生产安全视角进行整体构思，同时考虑煤矿和金属非金属矿山生产工艺差异，合理分配法律、行政法规、规章、规范性文件和强制性标准等立法资源，以《矿山安全法》为核心，构建相互补充、协调一致、科学完整的法规标准体系。建立法规定期清理制度，针对内外部条件的变化及时修改或者废止不适应的法规，增强立法的实用性和可行性。

3.2 矿山安全法规标准体系框架

依据国家矿山安全监察体制改革要求，结合我国煤矿和金属非金属矿山安全监管监察实际情况，参考国外矿山安全监察法规体系建设经验，中国矿山安全法规标准体系框架如表1所示。

3.3 法规标准体系框架说明

从规范主体视角，矿山安全法规标准体系分为安全管理和安全监察2个子体系，与矿山安全监管监察职责对应，安全管理子体系涉及前期预防、生产过程安全管理、应急管理和事故管理4个环节，安全监察子体系包括监察人员、监察内容及程序、违法处罚、监察执法保障以及对地方政府监管的监察5个方面。

从位阶视角，矿山安全法规标准体系分为5个层级：第1层级是围绕《矿山安全法》为核心的“法律层级”，《矿山安全法》属于矿山安全基本法，为矿山安全法规规章提供框架；第2层级“行政法规”，为贯彻落实《矿山安全法》，行使行政职权制定的规范，以《矿山安全管理条例》《矿山安全监察条例》为主体，其中《矿山安全管理条例》侧重矿山企业安全要求；第3层级“部门规章”，为执行矿山法律法规而制定的部门行政规范，内容涵盖安全管理4个环节和安全监察的5个方面，包括矿山企业从勘探、矿山建设、生产运行、闭坑闭库，涵盖尾矿库、排土场等全链条全视角的安全管理和监察；第4层级“监察手册”，监察手册依据部门规章编制，涉及到技术指标依托强制性标准作为支撑，属于监管监察执行层文件，应注重具体性、针对性和操作性，如《煤矿安全设施监察手册》，监察手册主要由国家矿山安全监察局以规范性文件的形式发布。第5层级“强制性标准”，强制性标准作为矿山安全部门规章的延伸和支撑，属于其执行层面的配套文件，应注重煤矿、金属非金属矿山安全装置及技术特点，主要包括强制性国家标准和强制性行业标准，国家标准由国家标准化管理委员会颁布，行业标准由应急管理部颁布，如《尾矿库安全监测技术规范》。

4 构建矿山安全法规标准体系的建议

1)完善矿山安全法律规范，理顺体系位阶。推动制定一批、修改一批、整合一批、移交或废除一批，制定矿山安全风险防控和隐患排查治理、矿山生产安全事故应急管理和地方政府矿山安全监管的监督检查等部门规章，制定监察手册，完善法规体系第4层级，明确监察人员、手段、方法、程序和内容；修改《矿山安全法》《矿山安全法实施条例》等法规；整合法规，如将《矿山安全法实施条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》整合为《矿山安全管理条例》；按照部门职能以及矿山安全法规体系定位，将煤矿职业卫生监察法规规章移交国家卫健委。制定修订说明具体见表1。

表1 中国矿山安全法规标准体系框架Table 1 Framework of mine safety regulation and standard system in China

2)统筹构建一体化矿山安全法规体系。建国以来，煤矿和金属非金属矿山的监管监察体制发生多次变化，2个领域的差异较大，建议在梳理煤矿和金属非金属矿山领域安全法规体系的基础上，充分融合煤矿与金属非金属矿山安全法规体系，建立一体化矿山安全监管监察模式，将《煤矿企业安全生产许可证实施办法》与《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》合并，制定《矿山企业安全生产许可证实施办法》；修改《煤矿安全监察条例》《煤矿安全监察员管理规定》《煤矿安全监察行政处罚办法》等，增补金属非金属矿山有关内容，修改《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》，范围由外包工程扩大到包括技术服务机构在内的承包商，增加煤矿承包商安全管理内容。统筹煤矿和金属非金属矿山法规规章说明具体见表1。

3)制定工作方案，按照轻重缓急制定修订法规规章。全面梳理煤矿、金属非金属矿山现有安全法律法规规章、规范性文件和强制性标准，针对每部法规规章做适用性分析，同时充分考虑国家矿山安全监察局“三定方案”职责分工，以及矿山安全监管监察好的经验和新的做法，制定工作方案，明确责任部门和时间安排。

4)强化立改废释并举。随着矿山经济发展，某些法规规章可能不再满足矿山安全发展的需要，矿山安全立法需要与时俱进，及时对有关法规规章进行补充修改。对于不符合矿山安全时宜的规定，特别是影响矿山安全的要求必须及时“废”掉。法规规章发布后应及时做出解释，做到精准“施法”。

5 结论

1)分析了新发展阶段我国矿山安全法规标准存在体系不完善、法规之间不协调以及法规陈旧等问题，归纳总结了美国等国家矿山安全法规体系建设经验及启示。

2)提出了我国矿山安全法规标准体系由法律、行政法规、部门规章、监察手册和强制性标准5个层级构成，以及各层级法规规范建设建议。

3)通过统筹一体化矿山安全法规标准，强化立改废释并举，采取制定一批、修改一批、整合一批等一系列举措，推进我国矿山安全法规标准体系建设。