新发展阶段北京生态产品价值实现路径研究

陆小成

（北京市社会科学院 城市问题研究所，北京 100101）

党的十九大报告明确提出，既要创造更多的物质财富和精神财富，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境的需要。习近平总书记在十三届全国人大四次会议内蒙古代表团审议会场上强调，生态本身就是价值。这里面不仅有林木本身的价值，还有绿肺效应，更能带来旅游经济、林下经济等。“绿水青山就是金山银山”这实际上是增值的。习近平总书记的重要论述深刻阐释了生态产品价值的丰富内涵。早在2018年，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，要探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径[1]。对于北京而言，各类生态资源丰富，生态产品的内在价值开发潜力大。把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，需要加快北京生态产品价值实现路径研究，构建可行的生态产品价值转化机制，推动北京构建绿色低碳的新发展格局。

1 生态产品价值：推动经济与环境脱钩的新引擎

1.1 生态产品界定：基于广义和狭义的内涵分析

随着经济社会的快速发展以及能源消耗、环境污染等生态问题的凸显，社会公众对生态产品的需求与期待日益增强。生态产品区别传统物质产品和精神产品，主要是维持生命支持系统、保障生态调节功能、提供环境舒适性的自然要素，包括空气、水源、森林、气候等[2]。 学术界对生态产品的界定有狭义和广义之分。狭义上的生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素。广义上的生态产品还包括通过清洁生产、循环利用、降耗减排等途径生产的生态农产品、生态工业品等生态标签产品[3]。潘家华[4]认为，生态产品不同于常规经济活动所交易和核算的物质产品、文化产品，而是维持生命支持系统、保障生态调节功能、提供环境舒适性的自然要素。方兰和陆航[5]认为，生态产品是维系生态安全、提供良好人居环境的自然要素，是美好生活的需要。郭兆晖和徐晓婧[6]认为，生态产品是生态系统为了维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境而提供的产品。生态产品超越传统产品概念，更加强调产品的生态性功能，体现其丰富的自然要素属性以及经济活动对生态影响的最小化和环境友好型的产品特征。本文研究的生态产品主要是指广义上的概念，基于绿色发展的新理念为指引，通过保护和改善自然生态系统实现产品的生产，不仅包括维系生态安全、保障生态调节功能等的自然要素，还包括具有资源集约、环境友好、绿色低碳型特征的生态农产品、生态工业品、生态文旅品等，体现生态环境本身的经济价值以及一定生态投入所形成的经济效益与生态效益的总和，区别传统以破坏生态环境为代价的粗放经济发展模式，强调在保护环境、改善生态、减少污染的基础上实现一定经济价值。

1.2 生态产品价值：多维度的属性分析

生态产品价值根据不同的维度有不同的属性分析。如根据产品的公共性或私有性，可将其划分为三类：一是具有排他性的私人生态产品，如私人企业或个人生产的生态农产品、工业品、服务品等，该类产品的产权清晰，具有完全排他性。二是具有非排他性的公共生态产品，如非私人所有的森林、湿地、河流等，该类产品具有非竞争性、产权不清晰，或产权归国家所有，大多数人可以享受到生态福祉。三是准公共生态产品，该类产品涉及多个利益主体。生态产品还可以根据价值涉及的领域，基于二分法可分为经济价值和服务价值两种属性，如图1所示，经济价值体现的是生态产品所给人类社会带来可以感官的实物性产品价值和经济利益。服务价值主要体现的是生态服务所带来的精神价值，如生态价值、社会价值、伦理价值、文化价值等。其中一种价值的实现可能会影响另一种价值的实现。在计量上，生态产品的经济价值可以用货币进行计量，而服务价值特别是生态价值、伦理价值、文化价值等难以计算并用货币的形式表现出来，尽管目前有些价值可以通过一定数学模型或工具进行测算，但与经济价值测算相比，难度较大，有的可能因不同的测量标准导致计量结果有差异。

图1 基于二分法的生态产品价值属性

也有学者从更广泛的多维度对生态产品属性进行分类，如廖茂林等[7]基于产品供给、消费特征、表现形态以及人类文明演化的视角，对生态产品的属性以及分类特征进行阐述。如表1所示，基于产品供给的视角，生态产品分为自然要素生态产品、自然属性生态产品、生态衍生品、生态标识产品；基于产品需求视角，可将其分为生态公共产品、生态私人产品以及生态准公共产品等；基于表现形态以及功能视角，生态产品可以分为生态物质产品、生态文化服务以及生态调节服务等。这一研究成果将生态产品属性进行了较为清晰的界定与阐释，北京生态产品的价值实现应依据不同的属性进行价值分析，并构建有效的价值实现机制与路径。

表1 生态产品的多维属性及其分类

1.3 生态产品价值的实现：基于“两山”理论的机理分析

马克思主义认为，商品是用来交换的劳动产品，是使用价值和价值的统一体。生产商品的过程就是生产使用价值和价值的过程，商品的交换过程就是让渡使用价值和实现价值的过程。生态产品首先作为产品或者商品，也是作用于生态环境并凝聚了人类劳动后所体现的使用价值与价值的统一体。生态产品价值应体现人类劳动后所应表现的经济价值，同时也要表现为对生态环境保护、给人类社会创造良好环境条件的生态、社会、文化等价值。在传统发展阶段，特别是工业化初期、中期发展阶段也是城市化快速发展阶段，钢铁、建材、化工、能源等传统行业快速发展，导致资源能源的高强度消耗、生态恶化与环境污染。

进入新发展阶段，适应工业化中后期阶段的发展要求，必须树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，更加注重生态文明建设和绿色低碳发展。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时指出，在保护好生态前提下，积极发展多种经营，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益。“绿水青山就是金山银山”的理念，是习近平生态文明思想的重要内容，为推动绿色发展提供了行动指南[8]。绿水青山既是人类社会不可或缺的宝贵自然财富，蕴藏着无穷的经济价值，也是重要的社会财富，为人类经济社会发展持续创造社会、文化、生态等综合效益。生态产品价值的实现是践行“两山”理论的重要支撑和有力抓手，是推进生态文明建设与绿色低碳发展的应有之义。生态产品价值的实现有利于调动生态产品生产者的积极性，实现绿水青山向金山银山的转化，在全社会树立起尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。

生态产品价值实现在新时代的内涵就是依靠政府或者市场的力量，推动生态产品的生态服务价值和社会文化价值的正外部性的内部化，实现“绿水青山”向“金山银山”转化[9]。生态产品价值的实现过程，也是将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的过程[6]。充分发掘良好生态中蕴含的经济价值，推动生态与经济双赢，实现人与自然和谐共生[8]。新发展阶段的生态产品价值实现，就是要充分彰显“绿水青山就是金山银山”的发展理念，采取有效的发展机制和政策手段，促进产业生态化改造、生态产业化发展，为人类经济社会发展提供更多清新空气、洁净水体、安全土壤等调节服务类生态产品以及物质供给服务类、文化服务类等生态产品，实现生态环境保护与经济高质量发展的统一。生态产品价值实现是推进生态文明建设的应有之义，通过大力发展绿色低碳产业，开发利用低碳新能源，实现真正意义上的节能减排。生态产品价值实现是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径，破解传统经济增长与环境污染的困境，将被保护的、潜在的生态产品转化成现实的经济价值和生态福祉，实现生态保护效益外部化和生态保护成本内部化，实现绿色低碳的高质量发展，成为推动经济与环境脱钩的新引擎，有力推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。

2 问题剖析：北京生态产品价值实现的资源现状与主要难点

首都北京位于“京津冀北部水源涵养重要区”和“太行山区水源涵养和土壤保持重要区”两个重要生态功能区，根据北京市2020年统计年鉴数据显示（表2），2018年北京市耕地面积为212 840.60 hm2，园地面积为132 531.10 hm2，林地面积为746 634.08 hm2，草地面积为84 323.67 hm2。

表2 北京市主要土地利用状况（2009—2018年）

在水资源上，如表3所示，2019年，北京市全年水资源总量24.6亿m3，年末大中型水库蓄水总量33.3亿m3，全年用水总量41.5亿m3。从历年供水来源看，地表水供给逐年减少，从2001年的11.7亿m3下降到2019年的6.6亿m3，最低的年份分别为2015年、2016年，仅为2.9亿m3。根据北京市2020年国民经济和社会发展统计公报数据显示，2020年，北京市全年水资源总量26.7亿m3，比2019年增长8.8%；年末大中型水库蓄水总量31.4亿m3，比2019年年末少蓄水1.3亿m3；年末平原地区地下水埋深为22 m，比2019年年末回升0.7 m；全年用水总量40.9亿m3，比2019年下降1.9%。

表3 北京市水资源情况（2001—2019年）

如表4所示，北京市高度重视园林绿化，公园绿地面积、城市绿化覆盖率、林木绿化率、森林面积、森林覆盖率等指标均呈现逐年递增态势。根据北京市2020年国民经济和社会发展统计公报数据显示，2020年，北京市林木绿化率达到62.5%，比2019年提高0.5个百分点；森林覆盖率达到44.4%，提高0.4个百分点；城市绿化覆盖率为48.9%，提高0.4个百分点；全市人均公园绿地面积为16.5 m2，增加0.1 m2。

表4 北京市园林绿化及森林情况（1978—2019年）

多年来，北京坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，推动习近平生态文明思想在京华大地形成生动实践，打赢蓝天、碧水、净土保卫战，首都生态环境质量得到有效改善，生态服务功能得到增强。但在生态产品价值实现价值过程中还存在体制机制等难点问题，使得生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题难以有效解决，主要表现在这几个方面。

2.1 生态产品定价难，标准不统一

从理论上看，生态产品很重要，其生态价值是一个地区或城市经济社会发展不可或缺的重要组成部分，社会各界对生态产品的内涵界定还没有形成共识，生态产品缺乏客观科学的定价框架，包括政府、企业、社会公众等在内对什么是生态产品？哪些是生态产品？有什么样的标准进行科学定价？生态产品的价格或价值怎么体现？均没有明晰的答案，亟需加强生态产品及其定价的基础理论研究。目前还没有统一的市场定价机制，生态产品进入市场进行交易还存在不少的通道障碍，更多的是凭主观判断。部分生态产品如绿色家电、有机蔬菜、环保材料等在市场上相对同类产品而言有一定的价格差异，但往往生态类产品价格高，在质量上也难以区分层次，有的消费者对生态产品因价格高而选择放弃，生态产品价格未能充分体现生态环境的外部性与外溢性价值。

2.2 生态产权不清晰，合法权属难确认

党的十八大以来，习近平总书记提出“山水林田湖草是生命共同体”的重要论断，强调“统筹山水林田湖草系统治理”。在空间上，生态产品价值实现需要从山水林田湖草的系统性角度进行考虑，生态产品具有相对复杂的生态空间结构和多重服务功能，容易产生交叉、重叠，如林地与农地、林地与河湖水系存在冲突，一定空间区域的生态产品权属到底归属谁？谁的贡献大？对其生态功能及其产品价值的合法权属难以清晰界定。在管理上，因空间上难以界分，导致生态产品边界不清，比如自然资源的管理在横向上分别由规划自然资源、水利、农业、林业等部门分头管理，纵向上将管理权按市、区、街乡镇分级行使，条块分割与各自为战，缺少统筹协调，实际规划管理中将生态产品进行割裂开来，未能统筹考虑生态系统中气候调节、水土保持、水源涵养、生物多样性保护等多种生态服务功能，对生态产品空间的认定、范围和精准性等缺乏统一的管理细则。多部门交叉管理导致生态产品权属不清，合法权属难以清晰确认，进而形成利益矛盾，制约了生态产品价值实现。由于生态产品产权边界模糊，缺乏精准科学的计算方法，对生态产品的代际价值及其权属等难以确认。有的企业与所在区、乡镇、村集体等签订生态投资合同，但因权属不够清晰，导致企业难以获得稳定、持续的利益回报，有的是村民利益难以保障，产生合约纠纷，制约生态产品生产及其价值转化与实现。

2.3 生态价值核算难，缺乏有效评估机制

目前，评价生态产品的核算体系还不够完善，导致生态服务市场交易、生态转移支付、生态补偿、环境污染责任等促进生态产品价值实现的制度机制缺乏基本遵循和科学依据。北京拥有相对丰富的森林等生态产品资源，但一定时期内生态产品到底吸收了多少碳？减排多少碳？如何对生态产品的生态价值特别是碳汇价值进行科学核算，缺乏有效的评估机制以及市场机制。比如，森林养护者对生态产品生产及其维护到底产生多大的价值和贡献，这些价值和贡献如何进行科学核算，以及如何通过市场化交易机制对这种生态价值贡献进行回报，缺乏科学的核算机制。以碳核算为例，我国已初步建立碳排放核算方法，但仍存在工作机制不完善、方法体系相对落后、能源消费及部分化石能源碳排放因子统计基础偏差大等问题[10]。对于企业而言，企业生产所带来的碳排放核算未能有效推进，碳排放实测技术的研发应用进展缓慢。换言之，企业通过节能减排一定时期内到底排放了多少温室气体特别是二氧化碳？对这些排放总量如何计算与碳责任评估？企业所生产的生态产品或绿色产品价值如何核算与评估？这些方面缺乏科学的计量方法和实际应用。

2.4 市场化交易难，多元化补偿不畅

对于北京而言，各级政府高度重视生态产品生产与绿色北京建设，但因市场化交易体系还不够完善，反映生态质量、生态服务价值的价格机制不够成熟，对调节气候、涵养水源、生物多样性等生态权益很难进入交易市场。生态补偿是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等因素考虑，以生态服务付费、奖励或赔偿等方式对生态系统服务贡献者给予必要的利益回报，进而在一定程度上解决生态环境保护的外部不经济问题。目前，北京在生态补偿上取得一定进展，但主要还是以财政专项补偿为主，多元化的社会资本力量参与不够，资金来源有限，市场化渠道引入不够。因政府自身财政不足以及生态补偿的长期性、持续性问题存在，难以保障生态产品的持续生产。多年来，河北张家口、承德等地区为京津提供了丰富的水源，但上下游之间现有的生态补偿机制不健全，补偿标准没有按照市场化的运作方式进行科学计算，加剧了上下游之间的矛盾[11]。与生态补偿相关的政策法规还不够完善，在管理上也存在不少漏洞，生态补偿的技术支撑不到位，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法等，现有的更多是基于主观或相对模糊的转移支付补偿，补偿方式单一、补偿标准低，制约生态补偿有序推进。绿色交易、绿色信贷、绿色基金等金融手段参与生态产品价值实现没有发挥应有的杠杆作用。

3 路径选择：立足新发展阶段北京生态产品的价值实现

我国进入新时代，新发展阶段区别传统发展阶段，强调贯彻新发展理念，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持生态优先与绿色发展，大力推进生态文明建设，更加重视生态产品价值实现，将丰富的生态资源优势转化为发展优势，实现绿色低碳的高质量发展。首都北京以习近平生态文明思想为指引，实施绿色北京建设战略，从打响“蓝天保卫战”到开展“碧水攻坚战”，从落实“一微克”行动到实行“河长制”，从普及“光盘行动”到推行“垃圾分类”，生态文明建设取得重大战略成果，生态环境改善与绿色低碳经济发展实现双赢共进。基于北京生态产品价值实现的基础及其存在的主要问题，应多策并举探索生态产品价值实现机制与路径。

3.1 创新价值核算体系，盘点生态产品清单

根据不同类型生态产品商品属性，开展以生态产品实物量为重点的生态价值核算，探索反映生态产品保护和开发成本的价值核算方法，建立生态产品价值核算统计报表制度，推进生态产品价值常态化核算，构建体现市场供需关系的生态产品价格形成机制。采取现行比较成熟的碳排放或碳汇核算方法学，创新出更加可行的、市场统一、标准清晰的核算方法。比如对于森林碳汇而言，可以计算一定区域内植树造林及其养护成本以及一定时期森林碳汇量，然后核算出该区域森林生态产品的内在价值。对生态产品的生态价值特别是碳汇价值进行科学核算，明确森林养护者对生态产品生产及其维护到底产生多大的价值和贡献，并将该贡献按照一定的比例折合成碳汇量进入碳交易平台，同时对碳排放的企业或部门进行科学核算一定时期内的碳排放量，特别是超过配额的碳排放量应该采取市场化交易手段进行核算，而不仅仅是通过政府惩罚手段，强化市场化交易对生态价值核算的认可，完善碳核算工作机制和方法体系，生态产品的碳价值核算可以进入市场进行交易。除了计算碳汇量所带来的碳价值，还可以计算该类产品的其他经济价值，如生态旅游、林木经济等价值，其他文化旅游、服务、商品等价值可以通过市场购买进行交易。根据科学的生态产品价值核算体系，结合北京自然资源特色，编制和完善区域自然资源资产负债表，测算某时点一个地区的自然资源资产“家底”，盘点生态产品目录清单，为生态产品价值实现提供基础支撑。

3.2 完善生态产品定价，明确生态产品产权

北京应加快建立统一的生态产品定价机制，实现标准化、市场化的定价，明确责权利关系。一是基于空间和管理上的复杂性以及职能交叉、多头管理问题，应进一步完善林长制、河长制等生态治理体制机制，强化条块上的沟通协调与职能整合。二是在生态空间规划中，结合经济、文化、生态、社会等因素，强化对林地、生物多样性、耕地等多种生态要素的价值评价与产品定价，统筹考虑生态系统中气候调节、水土保持、水源涵养、生物多样性保护等多种生态服务功能，对生态产品涉及的碳排放权、林权、排污权、水权、用能权等产权进行清晰界定。以碳排放权为例，应该建立科学的碳排放权确认机制，对企业的碳排放总量、碳排放配额以及企业投入碳汇、减碳所带来的权益等进行清晰界定，对从事森林植树造林、森林养护等带来的碳汇量权益进行科学界定，为生态产品的碳交易提供基础数据支撑和重要条件。三是为绿水青山贴上“价值标签”、摸清“生态家底”、建立“生态账本”，在生态产品定价的基础上对各类生态要素现状、空间用途、生态质量、分布情况等进行摸底和确权，建立综合型、全覆盖、精准化、动态监管的首都生态空间资源数据库，打造基于大数据的北京自然资源信息化支撑平台，采用新一代信息技术，利用整合集成基础测绘成果、遥感影像和各类自然资源调查数据，实现北京市自然资源全要素的信息化、系统化、可视化管理，不断满足新发展阶段人民群众对生态产品价值实现的高层次发展需求。

3.3 完善市场化交易机制，畅通多元化补偿渠道

对于北京而言，各级政府应更加重视生态产品价值实现，进一步完善市场化交易机制。一是明确产权主体。构建多元化的生态补偿机制，制定生态保护、生态修复的标准，完善生态补偿的理由、方式、程序等，系统解决“为什么补”“补给谁”“补多少”“怎么补”“补多久”等问题，对于实际承担重要生态保护任务的区域或部门、主体及其具体贡献者建立科学的生态补偿评估机制。二是围绕生态产品交易，完善北京自然资源资产产权制度和有偿使用等制度体系，加快构建规则完善、信息对称、公平竞争的生态产品市场交易中心，搭建生态产品供给者与需求者之间的对接平台与服务桥梁，推进排污权、碳排放权等市场化交易，畅通生态产品市场交易渠道。三是引导绿色交易、绿色信贷、绿色基金、绿色保险等金融手段参与生态产品价值实现，强化财政手段和金融手段的紧密协同，在贴息、税收、担保、上市等方面建立低碳金融发展低碳产业的激励机制，畅通绿色债券、绿色基金、低碳资源产权市场等融资渠道，依靠金融手段和市场机制充分调动全社会参与的积极性，提升和释放生态环境的潜在经济价值，扩大生态产业和生态产品的市场空间，推动生态产品价值得到有效转化和实现，加快构建绿色高质量的现代化经济体系。

3.4 增加生态产品供给，强化绿色政绩考核

首都北京基于良好的生态基础和丰富的森林资源，应进一步率先践行“两山”理论，增加生态产品供给，树立绿色政绩观，加快绿色低碳发展。绿色政绩观不仅仅是指导各级干部从事环境保护工作的思想观念，更是政治、经济、社会和生态环境保护各方面执政观念的全面更新和升级，涉及社会经济和生态环境的协调、人与自然的和谐共生、生态安全等多个方面[12]。北京践行“两山”理论，推进生态文明建设，应树立绿色政绩观，强化绿色政绩考核，为增加生态产品供给提供体制机制保障，既要坚持“在保护中发展”，提升生态产品生产能力，推动生态优势转变为经济优势，实现良好的经济效益，也要坚持“在发展中保护”，提升生态系统的质量和稳定性，培育低碳产业体系，提高经济质量和生态效益。要继续以留白增绿为抓手，鼓励植树造林，提高森林覆盖率，增加生态碳汇能力，同时在“生态产业化和产业生态化”上下功夫，加快传统产业的低碳化改造，淘汰高污染高耗能产业，构建绿色低碳的高精尖产业结构，大力开发低碳新能源，降低传统能源消费比重，从源头上减少碳排放和能耗强度，推进首都绿色低碳的高质量发展。比如北京生态涵养区立足当地丰富的森林资源和良好的生态系统要素，在生态系统承载力范围内布局特色生态产业，大力发展林下经济、特色农业、运动休闲产业、绿色文旅产业、低碳环保产业等，实现生态环境保护与生态价值实现的良性循环，实现生态美与百姓富的统一。加快构建以生态优先、绿色发展为导向的政绩考核评价体系，完善自然资源资产负债表编制，完善对口帮扶与生态补偿的协同机制，创新污染企业与生态涵养区的定向生态补偿机制，强化生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向。根据“谁污染、谁付费”的原则，既要鼓励企业节能减排和清洁生产，构建低碳发展型现代企业，也要鼓励企业积极开发光伏发电等低碳新能源，定向投入和参与森林碳汇行动，以精准的碳减排量和碳汇量抵扣其碳排放量，提升对企业碳减排的主动性和政府监管的科学性与有效性。新发展阶段区别传统发展模式，更多强调创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快构建绿色低碳的新发展阶段，创新和构建政府引导、企业行动、社会参与、市场运作、权责清晰的生态产品价值实现路径，切实增加首都生态产品和服务供给，助推首都绿色低碳的高质量发展。