福建省特色小镇土地利用存在的问题及对策

潘树锋

(福建省国土资源勘测规划院 福州 350003)

特色小镇建设是新时代背景下落实新型城镇化战略和推动经济转型升级的重要抓手[1]。国家高度重视特色小镇的建设和发展，《国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展的意见》指出“要坚持新发展理念，以准确把握特色小镇发展定位为前提，以培育发展主导产业为重点，促进产城人文融合，突出企业主体地位，健全激励约束机制和规范管理机制，有力有序有效推进特色小镇高质量发展，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供支撑”。本研究以福建省首批特色小镇为研究对象，通过开展特色小镇土地利用研究分析，总结各县、市(区)在推进特色小镇创建过程中土地利用方面的主要做法，揭示存在的主要问题，并提出相应的对策措施，旨在进一步优化特色小镇用地布局结构，提升土地资源配置效率，推进形成宜业宜居宜游的特色小镇新型国土空间。

1 福建省特色小镇概况

1.1 特色小镇基本情况

特色小镇区别于建制镇和产业园区，是规划面积为3 km2左右(旅游类特色小镇可适当放宽)的特色产业聚集区，同时具有明确产业定位、文化内涵、兼具旅游和社区功能的发展空间平台[2-4]。加快规划创建一批特色小镇是福建省委省政府立足地方特色和资源禀赋，从推动全省经济转型升级和城乡统筹发展大局出发做出的一项重大决策，有利于加快资本、技术、人才等各类高端要素集聚，促进产业转型升级和历史文化传承，实现产业、产城、城乡之间融合发展。

福建省有5个首批中国特色小镇，28个首批省级特色小镇。从发展定位看，特色小镇建设紧扣省市产业导向，主要聚焦信息技术、高端装备制造、新材料、生物与新医药、节能环保、海洋高新、旅游休闲、互联网经济等新兴产业，兼顾工艺美术(木雕、石雕、陶瓷等)、纺织鞋服、茶叶、花卉、药膳等传统特色产业。从发展目标看，特色小镇充分发挥项目带动支撑作用，投资效益定位高。新建类特色小镇原则上3年内完成固定资产投资30亿元以上(商品住宅项目和商业综合体除外)，改造提升类18亿元以上，23个省级扶贫开发工作重点县可分别放宽至20亿元以上和10亿元以上，其中特色产业投资占比不低于70%。互联网经济、旅游和传统特色产业类特色小镇的总投资额可适当放宽至上述标准的80%。

1.2 特色小镇土地利用状况

根据2017年土地利用调查数据，全省首批特色小镇(含首批中国特色小镇、首批省级特色小镇)涉及乡镇土地总面积约49.73万hm2，农用地、建设用地、未利用地分别占土地总面积的92.30%、4.35%、3.35%。从二级地类面积比例来看，林地占比最高，达到了72.65%；其次是耕地、园地、城乡建设用地、其他土地，面积比例分别为11.80%、7.23%、3.60%、3.35%(图1)；其他农用地、交通水利及其他建设用地面积比例最小，为0.62%、0.75%。土地利用特点总体表现为：林地分布广，生态环境相对良好；建设开发强度较大，高于全省平均开发强度水平；农村居民点用地占城乡建设用地比重大，分布较为零散。

图1 福建省特色小镇土地利用现状

2 特色小镇土地利用方面的主要做法

通过调查分析，33个特色小镇所在的设区市、县在特色小镇土地利用方面的主要做法如下：

2.1 出台用地政策，支持小镇建设

依据《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》，在符合相关规划前提下，经市、县(区)人民政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、众创空间、现代服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。过渡期满后需按新用途办理用地手续，若符合划拨用地目录的，可依法划拨供地。在符合相关规划和不改变现有工业用地用途的前提下，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率，可不再补缴土地价款差额。

为进一步加快培育和建设特色小镇，各县、市(区)也积极研究制定了具体的土地要素保障措施，为特色小镇规划建设给予政策支持。如上杭县政府从财政、金融、土地、人才等15个方面全面支持小镇创建，并在古田镇先行探索实施土地管理和开发的改革试点，《龙岩市人民政府关于印发龙岩市新型城镇化“小城市”培育试点工作方案的通知》明确提出“强化财税金融政策支持。从2015年起，市财政每年安排2 400万元，采取考评奖励或贷款贴息等形式，鼓励和引导县(市、区)加大对试点镇建设的投入。各县(市、区)每年配套安排300万元以上的专项资金支持试点镇建设和发展；试点镇的财政收入、土地出让纯收入、城乡建设用地增减挂钩项目挂拍资金原则上实行全留”。连城县研究制定了《关于加快推进培田草药小镇建设暂行办法(2017—2018)》，从中草药种植加工、特色小镇业态培育经营、中药材领域人才集聚、中药材企业发展等方面给予政策、项目、资金扶持。

2.2 强化指标保障，力助项目落地

按照现行规定，为每个特色小镇各安排6.67 hm2(100亩)用地指标，在新增建设用地计划上予以倾斜支持。同时各县、市(区)也进一步强化新增用地需求保障。厦门市在符合相关规划的前提下为保障同安汀溪特色小镇、集美汽车小镇项目的用地需求，在规划建设用地和年度土地利用计划指标上予以倾斜。漳平市、上杭县对特色小镇用地需求应保尽保，单独安排给特色小镇6.67 hm2(100亩)的用地指标，用地给予先行报批，新增建设用地计划指标予以倾斜支持。

2.3 抓好征迁工作，开通报批绿色通道

多数县、市(区)政府为了加快推进特色小镇建设，成立征地项目工作小组，落实征地责任，同时建立绿色通道，优先开展特色小镇报批工作，确保项目及时落地。如明溪县集中力量、全力以赴、依法依规抓好征迁工作，制定规范的土地征迁流程，同时与县发展和改革局、住房和城乡建设局等部门密切配合，建立绿色通道，采取特事特办、并联审批、容缺受理等方式，对药谷小镇各项前置审批手续给予优先办理，及时跟进项目用地报批进度，确保工作按时推进。又如，邵武市项目用地审批涉及部门分拆报批流程，共享报批资料，提前筹备项目报批程序，缩短审批间歇，无缝推进审批流程。再如，南平市灵活变通工作方式，采取先由村委会向农户收回土地使用经营权，再履行征地手续的方式，保障项目用地，同时积极化解征地矛盾纠纷，出现问题不回避，主动介入解决群众征地矛盾，赢得群众信赖。同时开通报批“绿色通道”，安排专人负责特色小镇用地报批供应事宜。

2.4 挖掘要素潜力，盘活存量用地

按照节约集约用地的要求，盘活特色小镇内的存量建设用地，推进以增量用地为主的粗放用地方式向以存量用地为主的集约用地方式转变，引导小镇建设项目消耗存量土地、低效用地。如邵武市和平小镇收储核心区内旧房屋7万m2，完成和平书院等20余幢2万多m2明清古建筑的修缮，恢复660 m“福建第一街”的鹅卵石、青石板街面的铺设及两侧房屋的立面改造。永泰县和长乐区充分利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地，鼓励利用现有工业园区、工矿厂房、仓储用地进行改造提升，通过土地租用、农村综合整治等形式积极盘活存量土地，拓宽用地渠道。加大旧村复垦实施力度，拓宽旧村复垦实施范围，开展废弃工矿用地复垦开发，提高农民或农村集体经济组织在指标交易中的收益比例。泉州市积极推进特色小镇旧村复垦，对特色小镇低效农村宅基地进行集中整治，提高土地利用效率，产生的增减挂钩指标用于入市交易，交易资金优先用于特色小镇建设。

2.5 建立优先机制，拓宽资金渠道

特色小镇需要在城市基础设施、拆迁补偿安置、公益事业建设等方面投入大量资金，各地积极为特色小镇建设争取资金来源。如泉州市建立特色小镇项目资金优先机制。一是项目优先。特色村镇范围内符合条件的项目，优先列入中央、省、市重点项目，优先保障及向上争取用地指标，优先享受市级产业转型升级、服务业发展、互联网经济、电子商务、休闲旅游、文化产业、创业创新等相关专项资金补助或扶持政策。二是收益返还。列入市级创建名单的特色小镇，其规划空间范围内土地出让收益由县级财政全额返还用于特色村镇基础设施建设。

3 特色小镇土地利用方面存在的问题

通过调查分析发现，当前各县、市(区)在特色小镇土地利用中仍存在一些问题与不足，在后续推进特色小镇建设过程中，需要引起足够的重视并加以改进。

3.1 新增用地需求难以全面保障

特色小镇实际开发建设中，重大产业项目及各类民生基础配套设施项目建设用地需求量大，用地指标远远无法满足建设需求，用地供需矛盾突出[5]。厦门市同安区汀溪镇、集美汽车小镇、连城古田草药小镇、政和石圳白茶小镇、蕉城区大黄鱼小镇、明溪县药谷小镇、永泰嵩口特色小镇等均存在用地指标不足的问题，如政和石圳白茶小镇急需用地的白茶博物馆、游客服务中心等4个项目共需用地31.47 hm2(472亩)，而政和县剩余的规划指标不足，可调剂到白茶小镇的新增建设用地指标有限，较难满足白茶小镇用地需求。

3.2 部分扶持政策不够明晰

特色小镇产业发展大多为休闲旅游业，农业休闲旅游用地在土地利用分类上属商服用地，涉及占用耕地的要使用城乡增减挂钩指标，供应时还须采取拍卖方式出让[6]。因农业休闲旅游项目规模小，用地成本相对较高，项目业主均反映难以按规定办理报批、供地手续，只能租用农民旧房，或租地以农业设施用地变相经营，这不利于农业休闲旅游项目发展，还存在改变农业设施用途的问题。同时，由于特色小镇规划范围内仍有一定面积的农用地，与规划用地类型不符，需进行办理农转用或规划调整手续，导致部分项目前期工作进度较慢。永泰县古镇开发古民居，保护开发搬迁，将造成“一户一宅”的突破，旅游景区周边利用住宅开展民宿、农家乐等形式普遍存在，但缺少规范管理。

3.3 耕地占补平衡压力较大

特色小镇各类项目涉及占用耕地和永久基本农田数量多，项目选址难。如连城培田草药小镇已经引进7个企业、合作社、农场发展中草药种植，个别企业需要对无花果、山苦瓜等中草药进行粗加工，因选址涉及永久基本农田保护区而无法实施厂房建设。上杭县古田镇、漳平市永福镇的水田大部分为优质耕地，耕地占补平衡压力较大。

3.4 特色小镇规划面积超过规定标准

根据节约集约用地的要求，特色小镇一般规划面积为3 km2左右，其中核心区面积1 km2左右。而同安汀溪特色小镇规划面积6.2 km2，集美汽车小镇规划面积4.31 km2，连城培田草药小镇规划面积3.6 km2，均超过规定的3 km2。

3.5 低效用地盘活力度有待加强

随着城镇化进程推进，农村宅基地利用率低和低效用地闲置问题越来越严重，且特色小镇的聚集效应还未显现，33个特色小镇仍有较大规模的城镇低效用地，低效用地存量较大、分布较零散、盘活利用较难。泉州市特色小镇区域范围内仍存在大量、分散的无手续建筑物、构筑物，由于各种原因，处置难度大、进展缓慢，既不能补办手续，又不能予以拆除，影响特色小镇建设。

3.6 资金缺口较大

建设特色小镇需要有一定的资金，除土地增减挂钩资金、省地灾资金及省上相关配套资金外，无其他资金来源。邵武市和平小镇保护与旅游开发已累计完成投资3亿多元，完成保护与开发建设项目400多个，因财力有限，现已无法满足快速发展需要，后续开发资金紧张。

4 对策建议

为满足特色小镇未来用地空间发展需要，指导特色小镇建设用地的开发方向，下一步特色小镇创建过程中，应在兼顾建设开发与资源、生态保护的基础上，大力推进土地要素供给侧结构性改革，努力打造土地资源优化配置的新样板。为此，提出了以下具体对策建议：

4.1 坚持规划引领，科学用地布局

从特色小镇主体功能定位出发，按照主导产业特色鲜明、相关产业按需配套的原则，进一步完善特色小镇创建规划。充分衔接当前国土空间规划工作，加强生态保护、景区保护，合理规划生产、生活和生态空间布局，为特色小镇建设提供科学指引。立足特色小镇区位优势和资源优势，合理确定开发建设规模，突出核心区功能形象，优化整体用地布局。小城市可结合规划实际，采取“一事一议”适当扩大特色小镇规划区域范围。优化特色小镇建设选址，积极推动特色小镇用地选址理念的转变，引导小镇建设不占或少占耕地，避免占用已划定的永久基本农田。

4.2 加强用地管理，增强土地有效供给

坚持发展实业，防止以特色小镇名义，违法违规搞圈地开发，对养老地产、旅游地产等房地产开发项目从严审批。加快特色小镇各项目规划建设方案的编制和配套的“水、电、路”等基础设施建设。加强特色小镇用地管理，严格遵循建设项目用地控制指标，合理安排项目用地规模，对不符合产业政策、供地政策和特色小镇产业定位，且达不到节约集约用地标准的建设项目不予供地，防止特色小镇建设采用粗放式、扩张式的用地模式，避免产生新的闲置土地和低效用地。同时，严格落实特色小镇用地年度考核机制，监测特色小镇建设用地情况，提高特色小镇用地水平。

4.3 强化存量挖潜，拓展用地空间

促进已批未供土地的项目开工建设，提高供地率，防止土地闲置。针对部分特色小镇用地供需矛盾突出的现象，建议对特色小镇规划范围内低效、存量土地展开系统调查，将可以盘活利用的部分列入当地的再开发专项规划，提高存量土地盘活力度，对布局散乱、设施落后、闲置废弃等存量建设用地进行再开发，促进土地资源集约高效利用[7]，实现用地方式向内涵式挖潜方向转变。同时，引导特色小镇积极主动利用好规划范围内的低丘缓坡、滩涂资源、批而未用、批多用少的土地，拓展特色小镇现有用地空间，保障特色小镇用地需求。

4.4 用好相关政策，探索土地利用机制

建议整合各地及省级有关部门政策资源，积极探索创新特色小镇用地机制，出台支持特色小镇发展的相关文件。如完善低效用地再开发激励机制，对盘活的存量土地原则上按3∶1比例配置新增建设用地计划，对发展茶业、花卉等产业种植需要的特色小镇建议利用好设施农用地的政策，解决种植户的用地需求。

4.5 盘活农村集体土地，加快小镇开发建设

特色小镇创建过程中，逐步完善土地经营权和宅基地使用权流转机制，鼓励各县、市(区)集体建设用地以租赁或入股等形式参与特色小镇项目[8]，让当地村民享有特色小镇的发展收益，保护他们的合法权益。鼓励各县、市(区)实行资源变资产、资金变股金、农民变股东等相关改革措施，以实现城乡劳动力、土地、资本等要素高效配置，加快特色小镇开发建设进程。